Brief regering : Reactie op verzoek commissie over tussentijdsverslag rapporteurschap tabak

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 135
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2026

Op 1 oktober 2025 ontving het kabinet het verzoek van de vaste Kamercommissie voor
Volksgezondheid, Welzijn en Sport om een reactie te geven op het tussentijdsverslag
van de rapporteurs Europese tabakswetgeving.1 Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van het tussentijdsverslag van de rapporteurs
en wil hen bedanken voor hun werkzaamheden op dit belangrijke onderwerp. Met deze
brief reageert het kabinet op de aanbevelingen die de rapporteurs in het rapport hebben
gedaan.

Het beperken van de beschikbaarheid en toegang tot verhitte tabaksproducten

Om de ambitie van een rookvrije generatie in 2040 te realiseren, wordt de verkoop
van tabaks- en aanverwante producten beperkt tot verkoopkanalen waar doorgaans geen
kinderen, jongeren en ex-rokers komen, zodat kan worden voorkomen dat zij beginnen
met roken of terugvallen. Dit betekent dat deze producten op termijn alleen nog worden
verkocht in speciaalzaken, die zich (vrijwel) exclusief richten op de verkoop van
tabaks- en aanverwante producten en waar doorgaans alleen volwassen rokers komen.
Door het beperken van de verkoopkanalen van tabaks- en aanverwante producten wordt
de beschikbaarheid van verhitte tabaksproducten beperkt.

Het terugdringen van het aantal verkooppunten gebeurt stapsgewijs. Zo is sinds 2022
de verkoop via tabaksautomaten niet langer toegestaan. Het verbod op verkoop op afstand
(online verkoop) is per 1 juli 2023 in werking getreden en geldt voor een aantal aanverwante
producten sinds 1 januari 2024. Daarnaast is het per 1 juli 2024 verboden voor verkooppunten
die in overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en drinkwaren aan particulieren
(zoals supermarkten) en horeca-inrichtingen om tabaks- en aanverwante producten te
verkopen. Waar voorheen voor bepaalde categorieën verkooppunten een verkoopverbod
is ingevoerd, is het kabinet voornemens deze systematiek te wijzigen. In het wetsvoorstel
dat aan de Kamer is aangeboden wordt voorgesteld de verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten in beginsel te verbieden, tenzij de verkoop plaatsvindt bij
categorieën verkooppunten waarvoor een uitzondering geldt.2 Het wetsvoorstel voert daartoe een gefaseerde vermindering van het aantal verkooppunten
van tabaksproducten en aanverwante producten in via onderstaande stappen:

– 2027: Verkoop van elektronische dampwaar (e-sigaretten) uitsluitend in tabaksspeciaalzaken;

– 2030: Verkoop van tabak- en aanverwante producten (m.u.v. e-sigaretten) uitsluitend
in gemakszaken en speciaalzaken;

– 2032: Verkoop van tabaks- en aanverwante producten uitsluitend in speciaalzaken.

Tot slot is het kabinet voornemens de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaks- en
aanverwante producten te verhogen naar 21 jaar.

Verbod op filters en/of toekomstige alternatieven zoals «biodegradable» filters

Het rapporteurschap verzoekt het kabinet te onderzoeken of een verbod op filters en/of
toekomstige alternatieven, zoals biologisch afbreekbare filters, nationaal of Europees
mogelijk is. De Belgische Hoge Gezondheidsraad concludeerde in 2023 dat sigarettenfilters
vanuit het oogpunt van volksgezondheid geen bewezen voordelen hebben bij het voorkomen
van de schadelijke gevolgen van roken.3 De filters zorgen bovendien voor een grote druk op het milieu door uitloging van
gifstoffen en microplastics. De Hoge Gezondheidsraad concludeert dat biologisch afbreekbare
filters geen oplossing zijn, aangezien ze geen significante gezondheidsvoordelen bieden
en het «groene imago» ertoe kan leiden dat personen eerder geneigd zijn om de filters
in het milieu weg te gooien.

Het kabinet kan zich vinden in de conclusies van de Belgische Hoge Gezondheidsraad
en in de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) die stelt dat een filterverbod onderzocht
moet worden.4 De meest kansrijke route voor een filterverbod lijkt via Europese wetgeving te zijn.
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat laat momenteel onderzoeken welke mogelijkheden
er zijn voor een nationaal filterverbod. Europees kunnen zowel de herziening van de
Single-Use Plastics (SUP) Richtlijn5 als de herziening van de Tabaksproductenrichtlijn (hierna: TPD)6 worden aangegrepen om voor een dergelijk verbod te pleiten.

Toekomstbestendige formulering van bepalingen in de Tabaksaccijnsrichtlijn

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft met het voorstel tot herziening
van de Richtlijn tabaksaccijns verschillende doelen. Het beoogt namelijk het versterken
van het functioneren van de interne markt, het bieden van een hoog niveau van gezondheidsbescherming,
een bijdrage leveren aan de doelstellingen van het Europees Kankerbestrijdingsplan7, de strijd tegen fraude en belastingontduiking versterken en het waarborgen van de
budgettaire inkomsten van de EU-lidstaten. Om deze doelstellingen te bereiken worden
in brede zin drie aanpassingen aan de Richtlijn tabaksaccijns voorgesteld: 1) een
uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn naar tabaksgerelateerde producten en
ruwe tabak, inclusief minimumtarieven voor deze producten, 2) een uitbreiding van
de definitie van tabaksproducten (hierna: tabaksfabricaten) en verhogen van de minimumtarieven
voor deze producten, en 3) een aanpassing van de tariefstructuur en invoering mechanisme
voor inflatiecorrectie. Deze drie aanpassingen en de daarbij horende implicaties licht
het kabinet in het vervolg van deze brief nader toe.

Uitbreiding van de reikwijdte naar tabaksgerelateerde producten

Tabaksgerelateerde producten, zoals e-liquids, en ruwe tabak vallen niet binnen de
reikwijdte van de huidige richtlijn. Hierdoor kunnen deze producten dus niet worden
belast met accijns. De Commissie stelt voor de reikwijdte van de richtlijn uit te
breiden naar tabaksgerelateerde producten. De categorie tabaksgerelateerde producten
valt in het richtlijnvoorstel uiteen in de categorieën: vloeistoffen voor elektronische
sigaretten (e-liquids), nicotinezakjes8 en andere nicotineproducten.9 Voor deze producten worden ook minimumtarieven voorgesteld.

Hiernaast stelt de Commissie voor om ook ruwe tabak onder de reikwijdte van de richtlijn
te brengen. De Commissie acht het van belang om ruwe tabak onder de reikwijdte van
de richtlijn tabaksaccijns te brengen zodat (grensoverschrijdende) vervoersbewegingen
van ruwe tabak geregistreerd dienen te worden in het zogenoemde Excise Movement and
Control System (EMCS). Dit draagt bij aan het tegengaan van illegale tabaksproductie
en -handel, doordat het in de uitvoering mogelijkheden biedt om de stromen van ruwe
tabak beter te volgen. Ruwe tabak is de belangrijkste grondstof voor het produceren
van illegale sigaretten. Aangezien wordt verwacht dat ruwe tabak uiteindelijk wordt
vervaardigd tot een tabaksfabricaat en op dat moment belast zal worden, stelt de Commissie
het minimumtarief voor tabak vast op € 0,– per kilogram.

Uitbreiding van de definitie van tabaksfabricaten

In de huidige richtlijn worden vier productcategorieën onderscheiden waaronder sigaretten,
sigaren en cigarillo’s, rooktabak van fijne snede en andere rooktabak. De tabaksmarkt
is sinds de inwerkingtreding van de huidige richtlijn echter sterk veranderd. Zo zijn
er nieuwe tabaksproducten op de markt gekomen en hebben bestaande producten, zoals
verhitte tabak, marktaandeel gewonnen. Daarom stelt de Commissie voor de definitie
van tabaksfabricaten uit te breiden met waterpijptabak en verhitte tabak, en de categorie
«andere tabaksfabricaten» toe te voegen. Dit betreft een restcategorie voor andere
tabaksfabricaten die bestemd zijn voor consumptie.

Het uitbreiden van de definitie van tabaksfabricaten heeft voor Nederland positieve
gevolgen. Door deze uitbreiding wordt het mogelijk om aparte tarieven te hanteren
voor waterpijptabak en verhitte tabak, die worden vastgesteld op basis van een eenheid
die aansluit bij de kenmerken van een product, bijvoorbeeld per stuk of per kilogram.
Dit neemt moeilijkheden weg in de uitvoering en maakt het mogelijk om deze producten
zoveel mogelijk gelijk te belasten, om zo substitutie te voorkomen.

Aanpassing tariefstructuur

De Richtlijn tabaksaccijns bevat per productcategorie, zoals sigaretten, minimumtarieven
waaraan EU-lidstaten zich moeten houden. Het staat EU-lidstaten vrij om hogere accijnzen
te heffen dan deze minimumtarieven, maar niet lager. De Commissie stelt voor deze
minimumtarieven stapsgewijs te verhogen. Daarnaast stelt de Commissie voor om ten
aanzien van de minimumtarieven rekening te houden met de verschillen in koopkracht
tussen de EU-lidstaten. Het voorstel is om het in een EU-lidstaat geldende minimumtarief
voor een derde te relateren aan de koopkracht in diezelfde EU-lidstaat. Op deze manier
zullen de minimumtarieven in landen met een hogere koopkracht, zoals Nederland of
Duitsland, hoger uitvallen dan in landen met een lagere koopkracht. Hiernaast stelt
de Commissie voor om de minimumtarieven driejaarlijks te actualiseren aan de hand
van de inflatie in de Europese Unie, met als doel de minimumtarieven in reële termen
meer gelijk te houden over de jaren heen.

Het verhogen van de minimumtarieven zal voor Nederland weinig gevolgen hebben. Nederland
heeft namelijk al accijnstarieven voor sigaretten en rooktabak die ruim boven de huidige
en voorgestelde minima liggen. Zodoende zullen de voorgestelde minimumtarieven in
Nederland niet automatisch leiden tot hogere accijnstarieven voor sigaretten en rooktabak.
Als deze producten, door het verhogen van de EU-minimumtarieven, duurder worden kan
het ertoe leiden dat het minder aantrekkelijk wordt om in andere EU-lidstaten tabaksproducten
te kopen. Op deze manier wordt binnen Europa de consumptie van tabak verder ontmoedigd,
wat ook in Nederland effect kan hebben.

BNC-fiche en verder proces

Op dit moment vinden de onderhandelingen over het herzieningsvoorstel plaats in Brussel.
Tot op heden zijn er zeven raadswerkgroepen geweest. De meeste lidstaten hebben laten
weten in het algemeen positief tegenover uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn
te staan. Over de hoogte van de voorgestelde minimumtarieven en de actualisatie aan
de hand inflatie is meer discussie. Een verdere toelichting en appreciatie van het
herzieningsvoorstel, evenals de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen, vindt u
in het BNC-fiche dat op 19 september 2025 door de Minister van Buitenlandse Zaken
aan de Kamer is gezonden.10

Toekomstbestendige formulering van bepalingen in de Tabaksproductenrichtlijn en modernisering
van de Tabaksreclamerichtlijn

Het rapporteurschap adviseert om in te zetten op een toekomstbestendige formulering
van de bepalingen in de TPD en modernisering van de Tabaksreclamerichtlijn (TAD).
De TPD ziet toe op en stelt eisen aan de productie, presentatie en verkoop van tabaks-
en aanverwante producten.11 De TAD stelt regels voor reclame, sponsoring en promotie van tabak in de Europese
Unie.12 Maatregelen op het gebied van reclame en sponsoring van tabaks- en aanverwante producten
zijn behalve in de TAD ook vastgelegd in de TPD en de Richtlijn audiovisuele media
(AVMD).13 Grensoverschrijdende reclame en sponsoring voor tabaksproducten en e-sigaretten is
verboden. Tegelijkertijd laten deze richtlijnen ruimte voor lidstaten om nationale
wetgeving vast te stellen op het gebied van reclame voor tabaks- en aanverwante producten.
Bij wijziging van de TPD en de TAD houdt de EU-wetgever rekening met de AVMD om samenhang
te waarborgen tussen tabaksreclameverboden en regelgeving inzake audiovisuele commerciële
communicatie. De genoemde richtlijnen hebben een tweeledig doel, het waarborgen van
een goed functioneren van de interne markt, met een hoog niveau van bescherming van
de volksgezondheid.

Door onder andere de ontwikkeling van nieuwe tabaks- en nicotineproducten en de groeiende
populariteit van online activiteiten en sociale media is de Europese wetgeving op
het gebied van tabaksontmoediging inmiddels niet meer toereikend. Om mensen, en in
het bijzonder jongeren, te beschermen tegen schadelijke en verslavende tabaks- en
nicotineproducten zijn de afgelopen jaren op nationaal niveau verschillende maatregelen
getroffen. Voorbeelden hiervan zijn het verbod op nicotinezakjes, het verbod op smaakjes
voor e-sigaretten en het verbod op de online verkoop van tabaks- en aanverwante producten.
Deze producten laten zich echter niet tegenhouden door landsgrenzen.

De effectiviteit van nationale maatregelen kan worden vergroot wanneer de Europese
regelgeving verder wordt geharmoniseerd. Nederland heeft daarom verschillende malen
aangedrongen op een spoedige herziening van het Europese wettelijke kader op het gebied
van tabaksontmoediging. In dat licht is Nederland verheugd met het EU-plan voor cardiovasculaire
gezondheid van 16 december 2025 waarin de Commissie aangeeft te streven naar publicatie
van voorstellen voor de herziening van de TPD in 2026.14 In de gemeenschappelijke brief van Nederland en elf andere lidstaten aan Commissaris
Gezondheid en Dierenwelzijn Várhelyi van 21 maart 2025 heeft Nederland haar belangrijkste
aandachtspunten voor de herziening van het wettelijke kader aangegeven.15 Er wordt gepleit voor:

– De ontwikkeling van toekomstbestendige regelgeving waarin de aantrekkelijkheid van
tabaks- en nicotineproducten, met name voor jongeren, wordt teruggedrongen. Deze regelgeving
moet inspelen op toekomstige marktontwikkelingen en in ieder geval bepalingen bevatten
over een verbod op smaakjes, maximale nicotineniveaus en strenge verpakkingseisen.

– Het verder terugdringen van de beschikbaarheid van tabaks- en nicotineproducten, met
name voor jongeren. Online verkoop en grensoverschrijdende aankopen ondermijnen het
nationale beleid om het gebruik van deze producten terug te dringen. Daarom verzoeken
de lidstaten de Commissie maatregelen te treffen om dit aan te pakken.

– Het vergroten van de verantwoordelijkheid van sociale-media platforms en het treffen
van nadere maatregelen om proactief op te treden tegen content die betrekking heeft
op reclame voor of verkoop van tabaks- en nicotineproducten.

Maatregelen ter ondersteuning van onderzoek

Het kabinet acht het op dit moment niet opportuun om concrete voorstellen te doen
voor toekomstige bepalingen in de Europese wetgeving, maar ziet het voorstel van de
Commissie met belangstelling tegemoet en zal daar te zijner tijd op reageren.

Verder gaat het rapporteurschap in op de mogelijkheid om tabaksaccijnzen in te zetten
voor ondersteuning bij stoppen met roken en voor onderzoek. Op dit moment brengt het
kabinet in kaart welke mogelijkheden hiervoor in Nederland zijn. Ook wordt verwezen
naar de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), die wat betreft roken voor het
laatst in 2009 zou zijn uitgevoerd. Echter zijn in 2015 door SEO en in 2016 door het
RIVM, Trimbos-instituut en de Universiteit Maastricht de meest recent maatschappelijke
kosten-batenanalyses over tabaksontmoediging uitgevoerd.16
17 Daarin zijn bijvoorbeeld ook milieueffecten meegenomen.

Maatregelen ter ondersteuning van stoppen met roken

Het rapporteurschap schrijft dat het Smoke Free Partnership kansen ziet in het financieren
van middelen en programma’s voor het stoppen met roken. In Nederland hebben we een
goedwerkend systeem waarbij iedereen die wil stoppen met roken daarvoor professionele
ondersteuning kan krijgen die volledig wordt vergoed vanuit de zorgverzekering. Het
ondersteuningsaanbod voor stoppen met roken is de afgelopen jaren verder geprofessionaliseerd
en sinds dit jaar is het bovendien mogelijk om onder bepaalde voorwaarden extra ondersteuning
te krijgen voor wie dat nodig heeft.

Generationeel verkoopverbod

Het rapporteurschap verzoekt om de mogelijkheden te verkennen om met nationale regelgeving
tot een generatiegebonden verkoopverbod van tabaksproducten te komen, waarbij wordt
verwezen naar de aanpak in het Verenigd Koninkrijk. In de Kamerbrief van 14 juli 2025
heeft het kabinet aangegeven dat het idee achter het initiatief te ondersteunen, maar
dat door juridische en praktische bezwaren het invoeren van een dergelijke maatregel
niet mogelijk is.18 Een generatiegebonden verkoopverbod kan in juridische zin de facto worden gezien
als een algeheel verbod op tabak- en aanverwante producten met een overgangstermijn
van een mensenleven. De TPD staat niet toe dat lidstaten het in de handel brengen
van producten die aan de regels voldoen, verbieden of beperken.

In die brief is ook aangegeven dat de proportionaliteit van het generatiegebonden
verkoopverbod op dit moment nog lastig te onderbouwen is. Om een rookvrije generatie
te bereiken is het van belang dat het aantal jongeren dat rookt en vapet eerst flink
wordt teruggebracht. Daartoe wordt eerst een breed pakket aan maatregelen ingevoerd.
Daarnaast heeft het kabinet oog voor de gevolgen van de open grenzen met onze buurlanden
en onze handelsrelaties. Een ongewenst bijeffect van de maatregel kan onder meer zijn
dat grensoverschrijdende aankopen toenemen. Inzet op verdere Europese harmonisatie
is noodzakelijk voordat maatregelen zoals een generatiegebonden verkoopverbod mogelijk
worden.

Normstelling voor nicotine

De rapporteurs stellen dat er gezondheidswinst te behalen valt door strengere normen
te hanteren voor het nicotinegehalte in tabaks- en andere nicotinehoudende producten.
Gerandomiseerde studies laten zien dat rokers gemiddeld minder sigaretten per dag
consumeren wanneer zij sigaretten met een zeer laag nicotinegehalte (<0,4 mg/g tabak)
gebruiken.19 Of dit huidige rokers daadwerkelijk stimuleert om volledig te stoppen is echter nog
onvoldoende duidelijk. Onderzoek van het RIVM toont aan dat het technisch mogelijk
is om sigaretten met een verlaagd nicotinegehalte te produceren.20 In dat licht bezien kan het instellen van een norm voor een zeer laag nicotinegehalte
in tabaksproducten en e-sigaretten een betekenisvolle stap zijn.

Het verplicht stellen van »»zeer lage nicotine»» sigaretten of andere tabaksproducten,
in combinatie met een verbod op traditionele tabaksproducten, past echter niet binnen
het huidige tabaksontmoedigingsbeleid. Daarbij spelen verschillende overwegingen een
rol. Juridisch is het voor Nederland onmogelijk om zelfstandig sigaretten met een
lager maximaal nicotinegehalte vast te stellen dan op grond van de Europese TPD geldt.
Producten die wat betreft de aspecten die de TPD regelt voldoen aan de eisen van de
TPD moeten op de Nederlandse markt toegelaten worden. Tot slot is de rookprevalentie
momenteel nog te hoog om invoering van deze ingrijpende maatregel op korte termijn
te overwegen.21

Voor zogenoemde nicotineproducten zonder tabak (NZT) ligt dit anders. Deze producten,
zijn namelijk vaak nog maar kort op de Nederlandse markt verkrijgbaar en vallen niet
onder de TPD. Daardoor bestaat er ruimte om op nationaal niveau regels te stellen
in het belang van het beschermen van de volksgezondheid. Het kabinet bereidt momenteel
een regeling voor die voorschrijft dat NZT uitsluitend niet-schadelijke en niet-verslavende
hoeveelheden nicotine mogen bevatten. Omdat deze producten op dit moment door relatief
weinig mensen worden gebruikt, wil het kabinet in een vroeg stadium voorkomen dat
zij aan populariteit winnen. De genoemde regeling wordt voor de zomer gepubliceerd
voor internetconsultatie.

Naast het verkennen van een aantal maatregelen in nationale of Europese wet- en regelgeving,
verzoeken de rapporteurs om de implicaties van het EU-voorstel voor de Tabaksaccijnsrichtlijn
voor Nederland in kaart te brengen. Hiervoor verwijst het kabinet graag naar de passage
«Toekomstbestendige formulering van bepalingen in de Tabaksaccijnsrichtlijn» in deze
brief.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
S.T.M. Hermans