Brief regering : Mogelijkheden tot het verbieden van organisaties die extremisme en terrorisme bevorderen en tot het tegengaan van ongewenste buitenlandse financiering

29 279
Rechtsstaat en Rechtsorde

30 821
Nationale Veiligheid

Nr. 777
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 maart 2026

Voor organisaties die onze democratische rechtsorde ondermijnen door extremisme en
terrorisme te bevorderen en geweld te verheerlijken is geen plaats in Nederland. Het
kabinet is er alles aan gelegen om tegen dergelijke organisaties op te treden. Ook
dient te worden voorkomen dat er financieringsstromen ons land binnenkomen die leiden
tot ongewenste inmenging, zoals de financiering van terrorisme of politieke beïnvloedingsactiviteiten.

Op 15 mei 2025 is uw Kamer geïnformeerd1 over de resultaten van de internationale verkenningen naar de mogelijkheden om dergelijke
organisaties te verbieden en ongewenste buitenlandse financiering tegen te gaan. Deze
resultaten gaven aanleiding tot nader onderzoek. In deze brief en de bijbehorende
bijlage informeer ik u over dit nadere onderzoek en de vervolgstappen. Tevens zal
ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, ingaan op verschillende moties
ten aanzien van specifieke organisaties en hoe binnen de wettelijke kaders uitvoering
wordt gegeven aan deze moties.

Moties

Uw Kamer heeft op verschillende momenten zorgen geuit over specifieke organisaties.
Hiertoe zijn ook verschillende moties ingediend. Deze organisaties zouden misbruik
maken van de vrijheden die wij kennen in onze democratische rechtsorde door onder
meer haat en (terroristisch) geweld te bevorderen. Specifiek gaat het hier om Samidoun,
Brigade Nhamedu, de organisaties genoemd in het special report van het Israëlische
Ministerie van Diaspora en Antisemitismebestrijding2, de bij de rellen in Den Haag op 20 september 2025 betrokken rechts-extremistische
organisaties en de organisaties die de vernietiging van het Israëlische volk, de Israëlische
staat en daarmee het Joodse volk propageren.3 Uw Kamer heeft mij verzocht te bevorderen dat deze organisaties op de nationale sanctielijst
terrorisme worden geplaatst.

Voor plaatsing op de nationale sanctielijst kan de Minister van Buitenlandse Zaken,
bij voldoende aanwijzingen van betrokkenheid bij terroristische activiteiten, in overeenstemming
met de Minister van Financiën en de Minister van Justitie en Veiligheid, deze personen
of organisaties op de nationale sanctielijst terrorisme plaatsen. Voldoende aanwijzingen
zijn onder meer het instellen van een onderzoek of vervolging door het Openbaar Ministerie
(OM) wegens een terroristische activiteit, een veroordeling door de rechter of een
ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) dat geloofwaardige
indicaties bevat van betrokkenheid van een persoon of organisatie bij een terroristische
activiteit of poging daartoe. Als dergelijke informatie voorhanden is, zal het OM
en/of de AIVD beoordelen of deze informatie ook op dat moment gedeeld kan worden teneinde
een plaatsing op de nationale sanctielijst terrorisme te realiseren. Bij deze beoordeling
zullen door het OM en de AIVD ook de (lopende) onderzoeksbelangen worden meegewogen.4

Het plaatsen van organisaties op de nationale sanctielijst terrorisme is een verregaande
en ingrijpende maatregel die alleen kan worden genomen als aan de hierboven genoemde
juridische vereisten is voldaan. In alle gevallen wordt per organisatie zorgvuldig
gekeken naar alle omstandigheden van het geval. Met het oog op de uitvoering van de
hierboven genoemde moties heeft het kabinet per organisatie aan de bevoegde instanties
gevraagd of er informatie voorhanden was, en zo ja, of deze gedeeld kon worden ten
behoeve van plaatsing op de nationale sanctielijst terrorisme. De bevoegde instanties
hebben het kabinet laten weten dat er ten aanzien van de hierboven genoemde organisaties
in Nederland op dit moment geen of onvoldoende informatie beschikbaar is en/of kan
worden gedeeld. Het kabinet beschikt daarom op dit moment niet over informatie ten
aanzien van de eerdergenoemde organisaties die voldoende onderbouwing vormt voor plaatsing
op de nationale sanctielijst terrorisme. Mocht er in de omstandigheden iets veranderen,
wordt uw Kamer hierover geïnformeerd. Ook op internationaal niveau kunnen de Verenigde
Naties en de Europese Unie sancties opleggen aan personen, groepen en entiteiten die
betrokken zijn bij terroristische daden. Hiervoor worden strenge voorwaarden gehanteerd.5 Conform de toezegging van de Minister van Buitenlandse Zaken is onderzocht of het
mogelijk is de Allied Democratic Forces, ook wel IS Centraal-Afrikaanse Provincie
genoemd, op de EU terrorisme-sanctielijst te plaatsen. Ten aanzien van deze organisatie
geldt dat Nederland een voordracht heeft gedaan tot plaatsing op de EU IS/Al-Qaida
sanctielijst en dat deze listing op 24 november 2025 is aangenomen door de Raad van
de Europese Unie.

Uw Kamer heeft een duidelijk signaal afgegeven dat er tegen organisaties die onze
democratische rechtsorde ondermijnen dient te worden opgetreden. Ik onderschrijf dit
signaal. Bij voldoende feitelijke informatie dat een persoon of organisatie zich bezighoudt
met terroristische activiteiten en op de nationale en/of Europese sanctielijst terrorisme,
of daarmee verband houdende lijsten, zou moeten worden geplaatst, zal het kabinet
hiertoe overgaan, zoals dit bijvoorbeeld ook bij de Allied Democratic Forces is gedaan.
Zoals in het coalitieakkoord vermeld, is het wenselijk om terroristische organisaties
in Nederland en in de Europese Unie zo snel mogelijk te kunnen verbieden. Op dit moment
kan de civiele rechter op grond van artikel 2:20 Burgerlijk Wetboek een rechtspersoon
waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, op verzoek
van het OM verboden verklaren en ontbinden. Hiervan is in ieder geval sprake als het
doel of de werkzaamheid leidt of dreigt te leiden tot een bedreiging van de nationale
veiligheid, de internationale rechtsorde, ontwrichting van de democratische rechtsstaat
of het openbaar gezag. Ik wil verkennen of aanvullend instrumentarium nodig is om
in een vroeg stadium op te kunnen treden tegen organisaties die extremisme en terrorisme
bevorderen.

Daarbij acht ik het van groot belang dat zo’n vergaande maatregel die inbreuk maakt
op een grondrecht, namelijk de vrijheid van vereniging, alleen ingezet kan worden
tegen die organisaties die ook daadwerkelijk onze democratische rechtsorde ondermijnen.
Onze democratische rechtsorde is immers gebaat bij een grote diversiteit aan meningen,
geluiden en organisaties die opkomen voor een bepaald standpunt. Daarom heb ik de
afgelopen periode nader onderzoek verricht hoe andere landen met deze problematiek
omgaan. Hierbij heb ik ook specifiek gekeken hoe andere landen zorgen dat er heldere
en duidelijke criteria gelden om een organisatie te kunnen verbieden. Voor een nadere
toelichting op dit onderzoek verwijs ik u naar de bijlage.

Conclusies nader onderzoek en vervolg

Bestuurlijk model verbieden organisaties

Diverse landen kennen een systeem waarin een bestuursorgaan een beslissing kan nemen
omtrent het verbieden van de organisatie, waarna dit besluit kan worden getoetst door
de bestuursrechter. In Nederland ligt de beslissing om een organisatie verboden te
verklaren bij de rechter, als sluitstuk van een civielrechtelijke procedure waarin het OM op basis van (veelal uit strafrechtelijke
onderzoeken) verkregen informatie de rechter hierom heeft verzocht. Juist bij organisaties
die een bedreiging vormen voor onze democratische rechtsorde door banden te hebben
met terroristische organisaties, door extremisme en terrorisme te bevorderen en door
geweld te verheerlijken, vindt het kabinet het van groot belang om in een zo vroeg
mogelijk stadium vanuit de Rijksoverheid normstellend en effectief op te kunnen treden.
Uit het nadere onderzoek volgt dat Frankrijk en Duitsland met een bestuursrechtelijk
model effectief lijken in het vroegtijdig optreden tegen dergelijke organisaties.
Daarom wil het kabinet concreet onderzoeken of – naast de civielrechtelijke procedure
van 2:20 BW – een dergelijk bestuursrechtelijk model ook in het Nederlandse rechtssysteem
vorm zou kunnen krijgen en toegevoegde waarde zou kunnen hebben.

Daarbij acht het kabinet het van groot belang om, mede naar aanleiding van hetgeen
met uw Kamer en de Eerste Kamer is gewisseld ten aanzien van de initiatiefwet bestuurlijk
verbod ondermijnende organisaties, zorgvuldig te kijken naar heldere, specifieke en
duidelijk afgebakende gronden op basis waarvan een organisatie bestuursrechtelijk
verboden kan worden. Dit om te zorgen dat alleen díe organisaties worden geraakt die
onze democratische rechtsorde ondermijnen door extremisme en terrorisme te bevorderen.
De afgelopen periode is daarom ook nadrukkelijk gekeken hoe andere landen tot afgebakende
criteria zijn gekomen en hoe deze – onder meer in jurisprudentie – nader zijn ingevuld.
Op basis van de uitkomsten van het nadere onderzoek en gelet op de hierboven geschetste
complexiteit heeft het kabinet de Landsadvocaat om advies gevraagd ten aanzien van
de mogelijkheden voor een bestuursrechtelijk model in Nederland. Hierbij is verzocht
om te adviseren hoe en onder welke voorwaarden een «bestuurlijk model» in het Nederlandse
rechtssysteem vorm zou kunnen krijgen, waarbij in het bijzonder aandacht zal worden
besteed aan de formulering van heldere, specifieke en duidelijke gronden voor de bevoegdheid
om een organisatie te verbieden. Over het advies wordt uw Kamer voor eind 2026 geïnformeerd.

Ongewenste buitenlandse financiering

Nader onderzoek naar instrumenten om ongewenste buitenlandse financiering tegen te
gaan heeft laten zien dat andere landen een verscheidenheid aan maatregelen kennen
die zich afzonderlijk richten op specifieke vormen van ongewenste buitenlandse financiering. Hierbij is er niet één concrete
maatregel die doeltreffend alle vormen van ongewenste buitenlandse financiering kan
aanpakken. Omdat andere landen, net als Nederland, maatregelen kennen op het gebied
van terrorismefinanciering en witwassen, is in het nadere onderzoek gekeken naar de
inrichting van (transparantie)registers en wat Nederland hiervan zou kunnen leren.
Denemarken hanteert een register waarin personen of organisaties zijn opgenomen van
wie Deense instellingen geen financiële middelen boven de drempelwaarde mogen ontvangen.
België kent verschillende registers om ongewenste buitenlandse financiering tegen
te gaan, waarvan één gericht op maatschappelijke organisaties en een specifiek register
voor religieuze organisaties. Het Verenigd Koninkrijk hanteert een register om politieke
beïnvloedingsactiviteiten tegen te gaan.

Naar aanleiding van de uitkomsten van dit nadere onderzoek acht het kabinet het van
belang om, net als andere landen, verschillende instrumenten in plaats te hebben om
ongewenste buitenlandse financiering tegen te gaan. Om effectief op te kunnen treden
dienen deze instrumenten zich op specifieke vormen van financiering te richten. Immers,
uit eerdere onderzoeken en adviesaanvragen volgt dat een generieke benadering om ongewenste
buitenlandse financiering tegen te gaan op bezwaren stuit en onvoldoende effectief
is.6 Nederland kent daarom een systeem waarbij in de eerste plaats de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten onderzoek kunnen doen in de gevallen waarin er ernstige vermoedens
zijn van financiering vanuit het buitenland, die een gevaar oplevert voor de democratische
rechtsorde of waardoor risico’s ontstaan voor de nationale veiligheid. Het Ministerie
van Buitenlandse Zaken kan notes verbales over financieringsstromen, die zij ontvangen
van Golfstaten, doorsturen naar de AIVD. Ook kent Nederland verschillende instrumenten
om witwassen en terrorismefinanciering tegen te gaan. Zo analyseert de Financial Intelligence
Unit Nederland (FIU) ongebruikelijke en verdachte transacties en kan de FIU deze delen
met de opsporings-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten om hierop te acteren.

Het kabinet acht het wenselijk om dit systeem aan te vullen met het wetsvoorstel transparantie
maatschappelijke organisaties (Wtmo). Dit wetsvoorstel richt zich specifiek op ongewenste
financiering door middel van donaties aan maatschappelijke organisaties. Om buitenlandse
beïnvloeding door donaties tegen te gaan, krijgen de burgemeester, het OM en andere
specifiek aangewezen overheidsinstanties de bevoegdheid om bij maatschappelijke organisaties
– zoals stichtingen, verenigingen, kerkgenootschappen en buitenlandse rechtspersonen
– gericht navraag te kunnen doen naar buitenlandse giften. Als deze substantieel blijken,
kan verdere navraag plaatsvinden over de donateur en kan de rechter maatregelen, zoals
een stakingsbevel, opleggen. Hierbij is – samen met uw Kamer – goed gekeken hoe het
voorkomen van ongewenste buitenlandse financiering via donaties zo min mogelijk effect
heeft op goede doelen en de bijbehorende donateurs. Daarom is al in een eerder stadium
het systeem verlaten waarbij iedere organisatie een donatieregister moet bijhouden.
Daarvoor is in de plaats een organisatiegerichte benadering gekomen, die inhoudt dat
alleen in het kader van handhaving van de openbare orde, of bij twijfel of de wet of de statuten worden nageleefd, de burgemeester of het OM een verzoek aan een individuele organisatie kan doen om
informatie te verkrijgen over ontvangen donaties van meer dan 15.000 euro. Op 17 maart
ben ik met de Eerste Kamer in debat gaan over dit wetsvoorstel.

Ook acht het kabinet het wenselijk om scherp te kijken naar hoe ongewenste buitenlandse
beïnvloeding door financiering in democratische processen kan worden voorkomen. Daarom
voorziet het wetsvoorstel houdende de Wet op de politieke partijen erin dat politieke
verenigingen geen cumulatieve gift van meer dan € 250,– per jaar mogen aannemen zonder
te verifiëren of de donateur ingezetene is van Nederland dan wel de Nederlandse nationaliteit
bezit. Daarnaast is het van belang om deze problematiek ook op Europees niveau aan
te pakken. In dit kader lopen er op dit moment onderhandelingen over de transparantierichtlijn
uit het Defence of Democracy package. Hierin wordt onder meer gesproken over de mogelijkheden
om in alle lidstaten een registratieplicht in te voeren van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten
namens derde landen. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft uw Kamer in de brief
van 24 september 2025 geïnformeerd over een stand van zaken in dit traject.7

In de aanpak van buitenlandse ongewenste financiering is en blijft Europese samenwerking
essentieel om dit probleem aan te pakken. Binnen het Radicalisation Awareness Netwerk
(RAN) en diens opvolger: de Knowledge Hub van de EU, wordt gewerkt aan bewustwording
over het onderwerp binnen de lidstaten onder andere in de vorm van het delen van best
practices als het komen tot mogelijke maatregelen.

Door maatregelen te treffen op specifieke vormen van ongewenste buitenlandse financiering
geeft het kabinet invulling aan het «slimme verbod» om buitenlandse ongewenste financiering
tegen te gaan. Nederland kent hiervoor een robuust systeem dat nader wordt aangevuld
met de hierboven genoemde acties. Aanvullend blijft het kabinet zich ook internationaal
inspannen om ongewenste buitenlandse financiering tegen te gaan.

Ten aanzien van de mogelijkheden om organisaties, die een bedreiging vormen voor onze
democratische rechtsorde door banden te hebben met terroristische organisaties, door
extremisme en terrorisme te bevorderen en door geweld te verheerlijken, in een zo
vroeg mogelijk stadium te verbieden, onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om een
«bestuurlijk model» in te voeren met concrete en duidelijke gronden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel