Brief regering : Reactie op de motie van het lid Vijlbrief over effectievere vormgeving van de startersvrijstelling (Kamerstuk 32140-273) en motie van de leden Postma en Welzijn over bij wetgeving toetsen of een fiscale beslissing de woondoelen in de weg zit (Kamerstuk 36637-6)

32 140 Herziening Belastingstelsel

Nr. 1404 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2026

Met deze brief reageer ik, mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, op twee door uw Kamer aangenomen moties. Allereerst wordt ingegaan op de
motie van de leden Postma en Welzijn. Deze motie verzoekt het kabinet om – in lijn
met kabinetsbeleid – bij de voorbereiding van nieuwe fiscale wetgeving, regelingen
en beleid ook aandacht te besteden aan de effecten hiervan op de woningmarkt.1

Ten tweede volgt een reactie op de motie van het lid Vijlbrief.2 In deze motie wordt het kabinet verzocht te onderzoeken hoe de startersvrijstelling
in de overdrachtsbelasting, in het bijzonder de leeftijdsgrens, effectiever kan worden
vormgegeven. Ten uitvoering hiervan is onderzocht in hoeverre aanpassing van de huidige
leeftijdsgrens van 35 jaar kan bijdragen aan de doeltreffendheid van de maatregel.
Daarbij is gebruikgemaakt van de inzichten uit het verkennend onderzoek3 voorafgaand aan de Wet differentiatie van de overdrachtsbelasting en de recent gepubliceerde
evaluatie4. Op basis van deze onderzoeken is niet gebleken dat een beter alternatief voor de
bestaande leeftijdsgrens voorhanden is. Een nadere toelichting hierop volgt in het
tweede deel van deze brief.

Deel 1: Woningmarkteffecten van fiscaal beleid

Het kabinet ziet de motie van de leden Postma en Welzijn als een bevestiging van het
reeds bestaande beleid. Het kabinet hecht er groot belang aan dat bij de ontwikkeling
van fiscaal beleid steeds aandacht wordt besteed aan mogelijke neveneffecten en bredere
maatschappelijke gevolgen van dergelijk beleid, waaronder uitdrukkelijk ook de gevolgen
voor de woningmarkt.

Het is zinvol om onderscheid te maken tussen generiek fiscaal beleid met mogelijke
gevolgen voor de woningmarkt en specifiek woningmarktbeleid binnen de fiscaliteit.
In het geval van fiscale regelingen die primair zijn gericht op de woningmarkt, zoals
de startersvrijstelling in de overdrachtsbelasting (waarop het tweede deel van deze
brief nader wordt ingegaan), de fiscale eigenwoningregeling en – tot enkele jaren
geleden – de schenkingsvrijstelling eigen woning, staan de beoogde effecten op de
woningmarkt centraal.

Ook bij generiek fiscaal beleid wordt aandacht besteed aan relevante gevolgen voor
de woningmarkt. Dat krijgt reeds gestalte in de beleidsvoorbereidende fase. Zo worden
in het kader van – bijvoorbeeld – het gebruik van het Beleidskompas de beleidsopties
integraal afgewogen, waarbij steeds expliciet wordt gekeken naar doeltreffendheid,
doelmatigheid en mogelijke effecten op relevante beleidsterreinen, zoals de woningmarkt.
De uitkomsten van deze afwegingen worden, mede op grond van de Comptabiliteitswet,
inzichtelijk gemaakt richting de Staten-Generaal via onder meer de toelichtingen bij
de wetsvoorstellen. Op die wijze kunnen dergelijke effecten worden betrokken bij de
parlementaire behandeling.

Deze werkwijze sluit aan bij de strekking van motie van de leden Postma en Welzijn,
in die zin dat bij de voorbereiding van beleid structureel aandacht wordt besteed
aan mogelijke effecten op andere beleidsterreinen, zoals de woningmarkt. Op deze manier
wordt gewaarborgd dat onder meer woningmarkteffecten, voor zover zij uit de beleidsuitwerking
naar voren komen, onderdeel zijn van het besluitvormingsproces en de parlementaire
behandeling.

Er zijn meerdere voorbeelden van generiek fiscaal beleid waarbij aandacht is besteed
aan de mogelijke gevolgen voor de woningmarkt. In het Belastingplan 2025 waren bijvoorbeeld
twee voorstellen opgenomen die naar verwachting effecten konden hebben op de woningmarkt,
namelijk de verhoging van het percentage voor generieke renteaftrekbeperking en een
antifragmentatiemaatregel voor deze renteaftrekbeperking. Voor beide maatregelen is
in de memorie van toelichting het budgettaire belang voor woningbouwcorporaties afzonderlijk
vermeld. Bij de parlementaire behandeling hebben de mogelijke gevolgen voor de woningmarkt
er mede toe geleid dat de antifragmentatiemaatregel niet is aangenomen.5, 6 Een ander voorbeeld betreft de aandacht voor de positie van particuliere verhuurders
van woningen in het kader van de lopende parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
Wet werkelijk rendement box 3.7

Deel 2: Startersvrijstelling in de overdrachtsbelasting

Achtergrond

De startersvrijstelling is per 1 januari 2021 ingevoerd als onderdeel van de Wet differentiatie
overdrachtsbelasting. Het doel daarvan was om de positie van koopstarters op de woningmarkt
te versterken ten opzichte van beleggers. Omdat het ging om het verbeteren van de
relatieve positie, dient de vrijstelling te worden beschouwd in samenhang met de maatregelen
die erop gericht zijn beleggers relatief zwaarder te belasten of op andere wijze strenger
te reguleren. Voorbeelden van laatstgenoemde zijn de Wet maximering huurprijs, die
op 1 mei 2021 in werking is getreden en de opkoopbescherming, ingevoerd per 1 januari
2022. Met ingang van 1 juli 2024 is hieraan de Wet betaalbare huur toegevoegd.

De verbetering van de relatieve positie van starters in de overdrachtsbelasting is
gerealiseerd door een combinatie van maatregelen. Enerzijds een verhoging van de belastingdruk
bij verkrijging van een woning met een ander gebruiksdoel dan als hoofdverblijf, en
anderzijds de introductie van de startersvrijstelling. Deze vrijstelling geldt voor
natuurlijke personen die bij de verkrijging voldoen aan vier cumulatieve voorwaarden:
(1) een leeftijd tussen 18 en 35 jaar, (2) het zelf als hoofdverblijf gaan gebruiken
van de woning, (3) de woning overschrijdt de woningwaardegrens niet en (4) niet eerder
gebruik hebben gemaakt van de vrijstelling.

Inzichten uit de evaluatie

In augustus 2024 heeft onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek, in opdracht van
het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, de Wet differentiatie overdrachtsbelasting geëvalueerd. Hieruit blijkt dat
de differentiatie in de overdrachtsbelasting als geheel (de vrijstelling enerzijds
in combinatie met de verhoging voor niet eigenaar-bewoners anderzijds) heeft bijgedragen
aan een relatief sterkere positie van starters op de woningmarkt, vooral in wijken
waar sprake was van concurrentie tussen beleggers en starters. Deze wet is derhalve
doeltreffend bevonden.

In de econometrische analyse kon het afzonderlijke effect van de startersvrijstelling
echter niet worden geïsoleerd. Omdat de startersvrijstelling onderdeel is van de differentiatie,
die als geheel doeltreffend is bevonden, wordt deze beschouwd als deels doeltreffend.

SEO geeft in het rapport aan dat over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
leeftijdsgrens geen uitspraken kunnen worden gedaan aangezien hiernaar geen onderzoek
is verricht. Wel wordt vermeld dat over deze grens is geprocedeerd en dat de rechtbank
heeft vastgesteld dat geen sprake is van leeftijdsdiscriminatie.

Dezelfde evaluatie vermeld dat de woningwaardegrens deels doeltreffend is. Een deel
van de starters kan hierdoor vanwege de prijs namelijk geen aanspraak maken op de
startersvrijstelling. De woningwaardegrens is doelmatig voor het definiëren van starters.
Het beperkt de budgettaire kosten van de vrijstelling omdat deze niet voor duurdere
woningen van toepassing is.8

Tot slot wijs ik erop dat volgens Kadastergegevens de gemiddelde leeftijd van koopstarters
sinds 2014/2015 stabiel is gebleven rond de 30 à 31 jaar. Ook blijft, hoewel het niet
voor iedereen makkelijk is om voor de leeftijd van 35 jaar een huis te kopen, het
aandeel starters op de woningmarkt toenemen.9

Overwegingen omtrent een effectievere vormgeving en de leeftijdsgrens

In de motie wordt geconstateerd dat het niet voor iedereen gemakkelijk is om voor
het bereiken van de leeftijdsgrens van 35 jaar een (eerste) woning te kopen. Tevens
wordt in de motie geconstateerd dat het de vraag is in hoeverre de huidige vrijstelling
starters daadwerkelijk helpt. Om die reden wordt verzocht te onderzoeken hoe de regeling
effectiever kan worden vormgegeven, met in ieder geval aandacht voor de leeftijdsgrens.

Uit de onderzoeken van Dialogic in 2019 en 2020 voorafgaand aan de Wet differentiatie
overdrachtsbelasting is gebleken dat de differentiatie voor starters en beleggers
moeilijk realiseerbaar is.10 Een vrijstelling die rechtstreeks is gekoppeld aan het eerste woningbezit van een
persoon bleek geen begaanbare route, aangezien de Belastingdienst dit niet betrouwbaar
kan vaststellen. Reden hiervoor is dat het Kadaster niet met zekerheid uit de systemen
kan halen wat het woningbezit van een persoon is of in het verleden is geweest. Vervolgens
zijn verschillende alternatieven overwogen, maar deze bleken eveneens onuitvoerbaar
of ondoeltreffend.11 Dat leidde destijds tot de conclusie dat de cumulatieve voorwaarden van de vrijstelling,
waaronder de leeftijdsgrens, de enige uitvoerbare afbakening vormen van de doelgroep
koopstarters. De leeftijdsgrens van 35 jaar werd daarbij gekozen op basis van onderzoek
van het Kadaster, waaruit bleek dat het merendeel van de starters zich bevonden in
de leeftijdscategorie tussen de 25 en 35 jaar.12 Deze conclusies gelden onverminderd. Zoals hierboven is aangegeven heeft de evaluatie
van de differentiatie aangetoond dat de startersvrijstelling bijdraagt aan de relatieve
verbetering van de positie van starters. Als gevolg van de geformuleerde cumulatieve
voorwaarden kunnen ook doorstromers de startersvrijstelling eenmalig toepassen als
ze aan de cumulatieve voorwaarden voldoen. Dat neemt niet weg dat het toepassingsbereik
van de startersvrijstelling kan worden vergroot door de criteria te versoepelen. Dit
kan op twee manieren: door een verhoging of afschaffing van de leeftijdsgrens, en/of
door een verhoging of afschaffing de woningwaardegrens.

Op basis van cijfers over 2023 en 2024 heeft naar schatting 65% van de koopstarters
een beroep kunnen doen op de vrijstelling. Het resterende deel van de koopstarters
voldeed niet aan de leeftijds- (circa 60%) en of woningwaardegrens (circa 40%). Tegelijkertijd
is de startersvrijstelling naar schatting in 15% van de gevallen toegepast door doorstromers.

Aanpassing van de leeftijdsgrens

Als de leeftijdsgrens wordt geschrapt, kan naar verwachting 80% van de koopstarters
een beroep doen op de vrijstelling t.o.v. 65% in de huidige situatie. Dat betekent
een toename van 15%-punt.

Een verhoging of afschaffing van de leeftijdsgrens leidt er echter ook toe dat meer
doorstromers de vrijstelling kunnen toepassen. Hierdoor wordt de maatregel minder
doelmatig. Naar schatting zal het aandeel toepassingen door doorstromers stijgen tot
35% als de leeftijdsgrens wordt afgeschaft, t.o.v. 15% in de huidige situatie. Dat
betekent een 20%-punt toename van het aantal toepassingen van de vrijstelling door
een groep (doorstromers) waarvoor deze niet bedoeld is.

Het budgettaire effect van het volledig afschaffen van de leeftijdsgrens wordt geschat
op circa 420 miljoen euro per jaar. Een aanzienlijk deel van deze derving komt terecht
bij doorstromers waardoor de doelmatigheid van de regeling afneemt.

Aanpassing van de woningwaardegrens

Als de woningwaardegrens wordt geschrapt, kan naar verwachting ongeveer 75% van de
koopstarters een beroep doen op de vrijstelling (t.o.v. 65% in de huidige situatie).
De resterende 25% van de starters zal in dat geval niet voldoen aan de leeftijdsgrens.

Een verhoging of afschaffing van de woningwaardegrens leidt er ook toe dat meer doorstromers
de vrijstelling kunnen toepassen. Hierdoor wordt de maatregel minder doelmatig. Naar
schatting zal het aandeel toepassingen door doorstromers stijgen tot 20% als de woningwaardegrens
wordt afgeschaft (t.o.v. 15% in de huidige situatie). Ook een verhoging of afschaffing
van de woningwaardegrens leidt tot een groter budgettair beslag. Het budgettaire effect
van het volledig afschaffen van de woningwaardegrens is geraamd op circa 380 miljoen euro
per jaar. Het grootste deel van deze derving komt terecht bij doorstromers, niet bij
starters, waardoor de doelmatigheid van de regeling sterk afneemt. Het verlies aan
doelmatigheid is bovendien groter bij het schrappen van de woningwaardegrens dan bij
het schrappen van de leeftijdsgrens.

Aanpassen woningwaardegrens in combinatie met leeftijdsgrens

De voorgaande alinea’s laten zien dat het aanpassen (afschaffen) van de woningwaardegrens
en de leeftijdsgrens de vrijstelling weliswaar doeltreffender maken, maar dat dit
leidt tot een verlies aan doelmatigheid omdat de budgettaire kosten toenemen. Een
budgetneutrale aanpassing is ook mogelijk door de woningwaarde- en de leeftijdsgrens
gelijktijdig aan te passen. Als tegen dezelfde budgettaire kosten meer starters worden
geholpen, zou dat de regeling doeltreffender én doelmatiger maken. Daartoe is geanalyseerd
wat er gebeurt als de leeftijdsgrens wordt verhoogd in combinatie met een verlaging
van de woningwaardegrens en vice versa.

Indien de leeftijdsgrens bijvoorbeeld wordt verhoogd naar 40 jaar, en de woningwaardegrens
gelijktijdig wordt verlaagd naar € 480.000 verandert het aandeel starters dat een
beroep kan doen op de vrijstelling niet (nog steeds 65%). De doeltreffendheid verbetert
niet terwijl de doelmatigheid afneemt doordat meer doorstromers de vrijstelling toe
kunnen passen. Er is geen budgetneutrale uitkomst gevonden die de doeltreffendheid
van de vrijstelling significant verbetert.

Ook een verhoging van de woningwaardegrens, bijvoorbeeld naar € 600.000, in combinatie
met een verlaging van de leeftijdsgrens naar 32 jaar leidt niet tot een verbetering
van de doeltreffendheid. Het aandeel starters dat een beroep kan doen op de vrijstelling
daalt in deze situatie zelfs.

Conclusie

De doeltreffendheid van de startersvrijstelling kan slechts worden vergroot ten koste
van een flinke afname van de doelmatigheid van de regeling. Dat leidt bovendien tot
een dekkingsopgave. Gelet hierop, en op het feit dat de differentiatie in de overdrachtsbelasting
starters aantoonbaar heeft ondersteund en de gemiddelde leeftijd van koopstarters
stabiel is gebleven, zie ik op dit moment geen aanleiding om de vormgeving van deze
regeling aan te passen.

De afgelopen jaren is ingezet op het verbeteren van de toegankelijkheid van de woningmarkt
voor starters. In dit kader zijn de afgelopen jaren diverse aanvullende maatregelen
getroffen. Zo is bijvoorbeeld sinds 2025 het Nationaal Fonds Betaalbare Koopwoningen
(NFBK) actief. Dit fonds van 100 mln. ondersteunt starters met een middeninkomen bij
de aankoop van hun eerste (nieuwbouw)woning. Daarnaast is de borgtochtprovisie voor
de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) verlaagd van 0,6% naar 0,4% van het hypotheekbedrag.
Hierdoor kunnen meer starters en middeninkomens profiteren van de voordelen van NHG,
zoals een veiligere financiële positie en een lagere rente.

Ook is afgelopen periode ingezet op het vergroten van het totale (betaalbare) woningaanbod
voor zowel starters als doorstromers. Dit wordt onder andere gedaan door het oppakken
van de regie op volkshuisvesting via (herijkte) woondeals, het ondersteunen van projecten
met extra financiering, zoals de woningbouw- & de realisatiestimulans, en het ontwikkelen
van grootschalige woningbouwlocaties.13

De Staatssecretaris van Financiën, E. Eerenberg