Brief regering : Beleidsreactie op het onderzoeksrapport van Inspectie JenV naar gebruik van algoritmes bij de reclassering

26 643 Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 162 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2026

Met deze brief bied ik uw Kamer het rapport Risicovol algoritmegebruik, onderzoek naar gebruik van algoritmes bij de reclassering van de Inspectie Justitie en Veiligheid (Inspectie JenV) aan. Het rapport beschrijft
het gebruik van risicotaxatie-algoritmes door de drie reclasseringsorganisaties in
Nederland: Reclassering Nederland, Stichting Verslavingsreclassering GGZ en het Leger
des Heils Jeugdbescherming en Reclassering (hierna: reclassering). In deze brief vat
ik het rapport samen en geef ik mijn beleidsreactie. Hieronder ga ik eerst in op het
gebruik van risicotaxatie-algoritmes door de reclassering en waarom het gebruik van
één van deze algoritmes, de OxRec, wordt gepauzeerd.

Toepassing algoritmes bij risicotaxatie

Eén van de kerntaken van de reclassering is om in het strafproces adviezen uit te
brengen over verdachten, veroordeelden en gedetineerden. Deze adviezen worden opgesteld
aan de hand van relevante factoren, zoals de aard van het delict, het delictverleden,
de persoonlijke omstandigheden en een inschatting van de kans op recidive. De reclasseringswerker
doet hiervoor onderzoek naar de verdachte of de veroordeelde en verzamelt (beschikbare
justitiële) gegevens, voert gesprekken met de verdachte of veroordeelde en met mensen
uit zijn of haar omgeving.

Bij het opstellen van adviezen wordt gebruik gemaakt van de RISC.1 Dit is een vragenlijst waarmee reclasseringswerkers risicofactoren en beschermende
factoren, die van invloed kunnen zijn op het toekomstige (delict)gedrag van de justitiabele, op gestructureerde wijze in kaart brengen.2 Aanvullend worden algoritmes, waaronder de OxRec, gebruikt om de kans op recidive
te helpen inschatten. Reclasseringsmedewerkers gebruiken de uitkomst van deze algoritmes
om hun professioneel oordeel op basis van de RISC te toetsen en tot een advies te
komen. Deze algoritmes kunnen bijdragen aan efficiëntie en consistentie bij de advisering
en bijvoorbeeld denkfouten voorkomen. Volgens de reclassering zijn de algoritmes niet
doorslaggevend en vervangen het professioneel oordeel niet. Ze ondersteunen en fungeren
als ware als «spiegel» bij de totstandkoming van het advies.

Pauzering OxRec

De reclassering heeft op basis van de kritische conclusies in het rapport en de gesprekken
hierover met de Inspectie JenV besloten om de OxRec te pauzeren en alle aanbevelingen
in een verbetertraject op te pakken. Hierbij wordt ook gekeken naar eventueel discriminerende
elementen. Het is voor de reclassering van groot belang dat de OxRec op een verantwoorde
wijze wordt gebruikt, zodat adviezen betrouwbaar zijn en reclasseringswerkers die
er in de praktijk mee werken zich niet hoeven te verantwoorden over het gebruik daarvan.
Het pauzeren van de OxRec heeft impact op de wijze waarop adviezen tot stand komen
en raakt daarmee het dagelijks werk van vele reclasseringswerkers. Een verantwoorde
pauzering vroeg daarom om een zorgvuldige voorbereiding, die enige tijd in beslag
nam. De reclassering heeft besloten het gebruik van de OxRec per 12 februari 2026
op een verantwoorde manier te kunnen pauzeren.

Tijdens de pauzering zal de reclassering blijven adviseren, ook over recidiverisico’s
van justitiabelen. Dat gebeurt op basis van het gestructureerd professioneel oordeel
zoals hiervoor beschreven, zonder de OxRec als «spiegel» op het einde van dit proces,
maar met bijvoorbeeld een vier-ogen-principe of collegiale toetsing om de kwaliteit
van de adviezen te borgen. De pauzering is met de opdrachtgevers (Openbaar Ministerie,
Rechtspraak en Dienst Justitiële Inrichtingen) afgestemd. Het doel is om de OxRec
weer in gebruik te nemen zodra alle verbeteringen zijn doorgevoerd, omdat een verantwoord
gebruik van dit algoritme bijdraagt aan efficiëntie en consistentie van de advisering.
Hierover zal uw Kamer naar verwachting dit najaar worden geïnformeerd.

Algoritmeregister

Het rapport van de Inspectie JenV laat zien dat voor een verantwoord gebruik van algoritmes
goede waarborgen nodig zijn en dat dit niet alleen geldt voor de reclassering. Om
dit te helpen bevorderen publiceren alle organisaties die onder de ministeriële verantwoordelijkheid
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) vallen hun algoritmen in het
landelijke algoritmeregister. Sinds eind 2025 zijn de door JenV gebruikte hoog-risico
AI-systemen en impactvolle algoritmen daarin geregistreerd.3 Het rapport van de Inspectie JenV is voor mij aanleiding om organisaties die met
algoritmes werken te wijzen op het belang van de zorgvuldigheid.

Rapport

De Inspectie JenV heeft een inventarisatie uitgevoerd naar het gebruik van algoritmes
bij de reclassering in de periode van januari tot en met oktober 2025. De hoofdvraag
van het onderzoek was of algoritmes bij de reclassering op een verantwoorde manier
worden gebruikt. De algoritmes zijn beoordeeld op grond van het toetsingskader algoritmes
van de Inspectie JenV.4 Vervolgens is nader onderzoek gedaan naar de vier risicotaxatie-algoritmes die de
reclassering gebruikt bij het adviesproces: de OxRec en de STATIC-99R, STABLE-2007
en ACUTE-2007 (SSA). De reclassering gebruikt de SSA alleen in specifieke zedenzaken.

De Inspectie JenV concludeert dat de reclassering transparant is over het gebruik
van risicotaxatie-algoritmes, maar dat deze algoritmes niet goed aansluiten op de
situaties waarin ze worden toegepast. De algoritmes zijn volgens de Inspectie JenV
gebaseerd op verouderde gegevens, die in een andere context en doelgroep verzameld
zijn. Ook voldoet de reclassering volgens de Inspectie JenV niet aan de wettelijke
vereisten en richtlijnen, die worden gesteld voor het gebruik van risicotaxatie-algoritmes,
en ziet de Inspectie JenV risico’s ten aanzien van betekenisvolle menselijke tussenkomst
bij het gebruik van risicotaxatie-algoritmes. Daarnaast concludeert de Inspectie JenV
dat bij de reclassering eenduidig beleid ontbreekt om de risicotaxatie-algoritmes
te valideren en evalueren, en dat geen adequate sturing op het gebruik van deze algoritmes
is georganiseerd.

Ten aanzien van de OxRec specifiek concludeert de Inspectie JenV dat de reclassering
deze sinds de ingebruikname op een verkeerde manier gebruikt door een onjuiste software-implementatie.
Zo zijn de formules die gebruikt worden voor inschatting van recidive bij gedetineerden
en niet-gedetineerden met elkaar verwisseld; hierdoor wordt de kans op recidive bij
niet-gedetineerden hoger ingeschat, en bij gedetineerden juist lager.5 Ook is de modelparameter voor «drugsproblematiek» volgens de Inspectie JenV onjuist;
hierdoor wordt het risico op recidive te laag ingeschat.6 Door deze implementatiegebreken schat de Inspectie JenV in dat bij algemene recidive
in ongeveer 21 procent van de gevallen de OxRec tot een andere risicocategorie zou
zijn gekomen en bij gewelddadige recidive in ongeveer 6 procent van de gevallen. Voorts
geeft de Inspectie JenV aan dat twee variabelen in de OxRec kunnen leiden tot discriminatie.
Dit betreft de «buurtscore» en «hoogte van het inkomen». Ook concludeert de Inspectie
JenV dat de OxRec een hoog-risico AI-systeem is, waarop de AI-verordening vanaf 2030
van toepassing is.

De Inspectie JenV trekt drie hoofdconclusies.

1. De Inspectie JenV ziet risico’s in het algoritmegebruik van de reclassering die kunnen
leiden tot negatieve gevolgen voor zowel de maatschappij als individuele verdachten
en veroordeelde personen.

2. De reclassering gebruikt de STATIC-99R, STABLE-2007, ACUTE-2007 en de OxRec niet op
een aantoonbaar verantwoorde wijze.

3. De reclassering gebruikt de OxRec niet op een verantwoorde wijze.

De Inspectie JenV acht het in het licht van haar bevindingen logisch dat alle implementatiegebreken
van de OxRec zo snel mogelijk worden verholpen, en dat – wanneer dit niet op korte
termijn mogelijk blijkt – de OxRec (tijdelijk) niet wordt gebruikt.

De Inspectie JenV doet vijf aanbevelingen aan de reclassering.

1. Richt een alomvattende governance-structuur in voor de ontwikkeling, toepassing en
het onderhoud van algoritmes, en voer deze ook uit.

2. Valideer en evalueer de risicotaxatie-algoritmes periodiek en op een wijze die aansluit
op het gebruik van deze algoritmes door de reclassering, waarbij AI-systemen zoals
de OxRec periodiek worden hertraind.

3. Verifieer de correctheid van de software-implementatie van de algoritmes – ook na
aanpassingen.

4. Laat het gebruik van risicotaxatie-algoritmes in ieder geval aan de geldende wettelijke
normen en richtlijnen voor het algoritmekader voor de overheid voldoen (Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG), richtlijn betekenisvolle menselijke tussenkomst, toetsingskader
risicoprofilering College voor de Rechten van de Mens (CRM) en de AI-verordening).

5. Rapporteer periodiek, iedere zes maanden, over de opvolging van de aanbevelingen.

Beleidsreactie

De reclassering speelt een belangrijke rol in het strafproces in Nederland met drie
kerntaken: adviseren, toezicht houden op bijzondere voorwaarden en het tenuitvoerleggen
van taakstraffen. Het doel van het reclasseringsadvies is het informeren van de officier
van justitie, de rechter of het gevangeniswezen over de persoonlijke omstandigheden
van de justitiabele, het risico op recidive en wat nodig is om een nieuw strafbaar
feit te voorkomen.7 Mede op basis van dit advies worden beslissingen genomen over de justitiabelen. Het
is dus van groot belang dat adviezen zorgvuldig tot stand komen en algoritmes hierbij
op een verantwoorde wijze worden gebruikt. Daarom pakt de reclassering alle aanbevelingen
in het eerder genoemde verbetertraject op en wordt het gebruik van de OxRec gepauzeerd.
Gelet op de conclusies van de Inspectie JenV is het niet noodzakelijk de toepassing
van de SSA te pauzeren. Wel neemt de reclassering de conclusies van de Inspectie JenV
ten aanzien van SSA mee in het verbetertraject. Hieronder ga ik in op hoe de aanbevelingen
worden opgepakt.

Aanbevelingen 1 en 2: governance-structuur en periodieke validatie en evaluatie

De reclassering zet, in lijn met de aanbeveling van de Inspectie JenV, een programma
op om de algoritme-governance te verbeteren. Hierbij wordt ook ingezet op het opstellen
van een verantwoordingsdocument per risicotaxatie-instrument en een evaluatieprotocol.
Ook wordt de toepasselijkheid van de AI-Verordening op de verschillende algoritmes
onderzocht, zodat hier eventueel tijdig actie op ondernomen kan worden.

Aanbeveling 3: software-implementatie

De reclassering zal binnen het verbetertraject en voorafgaand aan het hervatten van
het gebruik van de OxRec een volledige verificatie van de software-implementatie uitvoeren,
en waar nodig aanpassingen doen. Op basis van een eerdere verificatie heeft de reclassering
reeds enkele aanpassingen gedaan.

Het door de Inspectie JenV geconstateerde implementatiegebrek, waarbij de in de OxRec
opgenomen doelgroepen «gedetineerden» en «niet-gedetineerden» waren verwisseld, heeft
de reclassering afgelopen najaar hersteld.

Voor zover de Inspectie JenV concludeert dat de OxRec door de implementatiegebreken
in circa 21 procent (bij algemene recidive) en 6 procent (bij gewelddadige recidive)
van de gevallen tot een andere risicocategorie zou zijn gekomen, betreur ik dit. Ik
merk hierbij op dat het helaas niet mogelijk is met terugwerkende kracht vast te stellen
of reclasseringswerkers hierdoor uiteindelijk ook tot andere adviezen zijn gekomen,
laat staan of dit tot andere strafrechtelijke beslissingen zou hebben geleid. Reclasseringsadviezen
zijn namelijk altijd gebaseerd op een menselijk oordeel, en dit menselijk oordeel
kan niet achteraf opnieuw worden geconstrueerd.

Aanbeveling 4: geldende wettelijke normen, kaders en richtlijnen algoritmes overheid

In het verbetertraject wordt het gebruik van risicotaxatie-algoritmes door de reclassering
afgestemd op de geldende wettelijke normen en richtlijnen voor het algoritmekader
voor de overheid, te weten de AVG, de richtlijn betekenisvolle menselijke tussenkomst
en (indien van toepassing) de AI-verordening. Dat dit gebeurt acht ik van belang,
en ik ben met de reclassering in gesprek over op welke wijze daaraan kan worden voldaan.
De reclassering heeft in het kader van de AVG al opdracht gegeven tot het uitvoeren
van een Data Protection Impact Assessment (DPIA) op het gebruik van de OxRec.

De Inspectie JenV heeft erop gewezen dat de in de OxRec toegepaste variabelen «buurtscore»
en «hoogte van het inkomen» kunnen leiden tot discriminatie. Deze variabelen kunnen
mogelijk leiden tot indirect onderscheid, omdat de samenstelling van buurten of inkomensgroepen
kan verschillen. Op basis van het toetsingskader risicoprofilering van het CRM kan
worden beoordeeld of dit onderscheid gerechtvaardigd is. Ik vind het van groot belang
dat met het gebruik van algoritmes niet wordt gediscrimineerd. Of hiervan sprake is
met het gebruik van deze variabelen wordt daarom nader onderzocht in het verbetertraject.

Wat betreft de (richtlijn) betekenisvolle menselijke tussenkomst benadrukt de reclassering
dat de OxRec als hulpmiddel wordt gebruikt bij het gestructureerd professioneel oordeel
van de reclasseringswerker in individuele gevallen. Dit is door de reclassering ook
op die manier in beleid vastgelegd. De reclassering is zich ervan bewust dat deze
boodschap steeds moet worden uitgelegd en herhaald, zodat medewerkers alert blijven
en kennis en werkwijzen op peil blijven, en waar nodig worden verbeterd.

Aanbeveling 5: periodieke opvolging aanbevelingen

Ik zal uw Kamer naar verwachting in het najaar kunnen informeren over de opvolging
van de aanbevelingen.

Afsluitend

In tijden van steeds verdere automatisering neemt het gebruik van algoritmes ook toe.
Het gebruik van algoritmes kan grote meerwaarde hebben, bijvoorbeeld in het bereiken
van efficiency, het ondersteunen van werkzaamheden en het bereiken van zorgvuldige
besluitvorming. De Inspectie JenV heeft met dit rapport een belangrijk signaal afgegeven
dat het ontwikkelen, gebruiken en onderhouden van algoritmes continu en met zorg moet
gebeuren. Dit geldt ook voor de reclassering. Juist omdat de adviezen van de reclassering
cruciaal zijn voor maatwerk bij straffen, willen de reclassering en ik geen twijfel
over de betrouwbaarheid van algoritmes laten bestaan. Ik heb er vertrouwen in dat
het door de reclassering ingezette verbetertraject daartoe zal leiden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A.C.L. Rutte