Brief regering : Ontwikkelingen EU ETS

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 4250
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2026

Met deze brief informeert het kabinet de Kamer over 1) gevolgen van het uitstel van
ETS-2, 2) vijf voorstellen van de Europese Commissie om de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid
van ETS-2 te vergroten en 3) een korte appreciatie van een onderzoek naar regeldruk
in het ETS-1.

Als onderdeel van de herziening van de Europese Klimaatwet is overeengekomen de inleverplicht
van ETS-2 met een jaar uit te stellen naar 1 januari 2028. De Kamer is hierover geïnformeerd
via het verslag van de Milieuraad van 4 november1 en een brief over de budgettaire gevolgen van het uitstel2. Deze brief gaat in op overige relevante gevolgen van het uitstel van ETS-2.

De Europese Commissie heeft op 27 november en 8 december jl. voorstellen gepubliceerd
om de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid van ETS-2 te vergroten. Deze voorstellen
zijn onderdeel van een pakket aan maatregelen dat op 21 oktober jl. door Eurocommissaris
Hoekstra is aangekondigd in reactie op een non-paper van Tsjechië met steun van 20 lidstaten3, waaronder Nederland, waarin wordt opgeroepen tot dergelijke maatregelen. Het Tsjechische
non-paper vindt u als bijlage bij deze brief.

Met deze brief deelt het kabinet zijn appreciatie van deze voorstellen met de Kamer
en vervangt daarmee het reguliere BNC-fiche. De voorstellen worden geïmplementeerd
via een wijziging van het besluit over de Marktstabiliteitsreserve (Besluit 2015/18142),
een wijziging van de Veilingverordening (Verordening 2023/28303) en via de instelling
van een voorfinancieringsfaciliteit in samenwerking met de Europese Investeringsbank
(hierna: EIB).

1. Gevolgen van uitstel ETS-2

Het ETS-2 vermindert de broeikasgasemissies uit verbranding van fossiele brandstoffen
in de gebouwde omgeving, het wegvervoer en overige sectoren. Het systeem verplicht
de leveranciers van deze brandstoffen, de gereglementeerde entiteiten, om ETS-2-rechten
in te leveren. Met het jaar uitstel wordt deze plicht met een jaar naar achter geschoven:
van 2027 naar 2028. Dit geldt ook voor sectoren die Nederland nationaal onder het
ETS-2 heeft gebracht door middel van de opt-in.4 Daarmee valt de prikkel tot emissiereductie via ETS-2-beprijzing voor deze sectoren
in 2027 weg. De verplichting voor gereglementeerde entiteiten tot monitoring en rapportage
is reeds in werking sinds 2025 en blijft ongewijzigd.

Het emissieplafond bepaalt de totale emissieruimte onder het ETS-2. De lineaire reductiefactor
bepaalt de jaarlijkse verlaging van het aantal beschikbare rechten onder het plafond.
Het emissieplafond en de lineaire reductiefactor blijven ongewijzigd. Dit houdt in
dat 2043 het laatste jaar blijft waarin rechten op de markt worden gebracht.

Het uitstel van ETS-2 heeft geen gevolgen voor de uitvoering en de totale omvang van
het Sociaal Klimaatfonds (hierna: SKF), zijnde € 65 miljard. Wel zijn er gevolgen
voor de wijze van financiering. Eerder zou het SKF in 2026 worden gefinancierd met
inkomsten uit de veiling van 50 miljoen ETS-1 rechten in 2025 en voor het resterende
bedrag uit de veiling van ETS-2 rechten in de periode tot en met 2032. Als onderdeel
van de herziening van de Europese Klimaatwet en vanwege het uitstel is afgesproken
om nogmaals 50 miljoen ETS-1 rechten in 2026 aan te wenden voor de financiering van
het SKF.

Ten slotte heeft het jaar uitstel geen impact op de uitvoering van het SKF en de Sociaal
Klimaatplannen die lidstaten hebben ingediend. De toepassingsperiode van de Sociaal
Klimaatplannen blijft ongewijzigd en beslaat de jaren 2026 tot en met 2032.

2. Voorstellen ter vergroting van de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid van ETS-2

Algemeen

De Commissie stelt vier aanpassingen voor ter vergroting van de prijsstabiliteit en
voorspelbaarheid van het ETS-2. Drie aanpassingen hebben betrekking op de Marktstabiliteitsreserve
(MSR) van het ETS-2 via het MSR-besluit. De andere aanpassing heeft betrekking op
de Veilingverordening. Daarnaast stelt de Commissie voor om een voorfinancieringsfaciliteit
in te stellen in samenwerking met de EIB, waarvoor ook een wijziging van de Veilingverordening
nodig is.

De MSR is een mechanisme waarmee de balans tussen vraag en aanbod van emissierechten
wordt versterkt via vaste rekenregels. De huidige werking van de MSR is als volgt:
als in een bepaald jaar het totale aantal rechten in omloop (total number of allowances in circulation, hierna: TNAC) groter is dan 440 miljoen, worden 100 miljoen rechten uit de markt
gehaald door deze in mindering te brengen op toekomstige veilingvolumes. Door de afname
van het aanbod wordt de prijs opgedreven. Als, aan de andere kant, de TNAC kleiner
is dan 210 miljoen rechten, worden 100 miljoen rechten uit de reserve op de markt
gebracht. Door het extra aanbod van emissierechten wordt de prijs gedrukt. In de reserve
zijn initieel 600 miljoen rechten geplaatst om dit mechanisme in de eerste jaren van
het ETS-2 te faciliteren. Deze 600 miljoen rechten worden in het huidige MSR-besluit
in 2031 geannuleerd voor zover deze niet al op de markt zijn gebracht.

Naast deze algemene werking van de MSR bestaat er een tijdelijk prijsbeheersingsmechanisme
tot 2030. Als de prijs van een ETS-2-recht voor de duur van twee opeenvolgende maanden
hoger is dan 45 euro in 2020 prijzen (ca. 56 euro in 2026), worden 20 miljoen rechten
uit de MSR op de markt gebracht.

De Commissie heeft de discretionaire bevoegdheid om nogmaals 20 miljoen rechten op
de markt te brengen indien de prijs na zes maanden opnieuw boven dit prijsniveau uitkomt.

Inhoud van de voorstellen

1. Behoud startkapitaal in de MSR

Ten eerste stelt de Commissie voor om de clausule te verwijderen waarmee het startkapitaal
in de MSR van 600 miljoen rechten in 2031 wordt geannuleerd. Deze rechten zijn daarmee
voor de gehele duur van het ETS-2 beschikbaar. Met deze aanpassing beoogt de Commissie
om de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid op de langere termijn te vergroten.

2. Geleidelijke activering van de MSR

Ten tweede stelt de Commissie voor om de activering van de MSR bij een lage TNAC geleidelijk
vorm te geven. In de huidige opzet geldt een harde drempel: als de TNAC kleiner is
dan 210 miljoen worden er 100 miljoen rechten uit de MSR op de markt gebracht. Als
de TNAC net groter is dan 210 miljoen blijft het aanbod gelijk. Het voorstel is om
bij een TNAC van minder dan 260 miljoen een steeds grotere hoeveelheid rechten op
de markt te brengen naarmate de TNAC kleiner is, te weten: 100 miljoen minus twee
keer het verschil tussen de TNAC en 210 miljoen. Hiermee beoogt de Commissie grote
prijsschommelingen te voorkomen in het geval van krapte in de ETS-2-markt.

3. Versterkte prijsbeheersing via de MSR

Ten derde stelt de Commissie voor om het tijdelijk prijsbeheersingsmechanisme te versterken.
Het voorstel is om het aantal rechten dat uit de reserve wordt gehaald als het prijsniveau
wordt overschreden te verdubbelen naar 40 miljoen rechten. Daarnaast geeft de Commissie
met het voorstel aan dat zij sowieso gebruik zal maken van de discretionaire bevoegdheid
als het prijsniveau binnen een jaar een tweede keer wordt overschreden. Bij overschrijding
van het prijsniveau brengt dit tot 80 miljoen extra rechten op de markt. Met deze
aanpassing beoogt de Commissie om de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid op de korte
termijn te vergroten.

4. Vervroegd veilen van rechten

Ten vierde stelt de Commissie voor om de start van de veilingen van ETS-2 rechten
te vervroegen naar 1 januari 2027, via een wijziging van de Veilingverordening. Vervroegde
veilingen zorgen voor inkomsten voor lidstaten en meer zekerheid over de prijsvorming,
vooruitlopend op de inleverplicht per 2028.

5. Voorfinancieringsfaciliteit via de EIB

Ten vijfde stelt de Commissie voor om een voorfinancieringsfaciliteit (hierna: faciliteit)
via de EIB in te stellen. Via deze faciliteit ontvangen lidstaten leningen van de
EIB die zij aflossen met latere veilinginkomsten. Op deze manier kunnen lidstaten
de veilinginkomsten inzetten vóórdat deze worden ontvangen. De middelen zijn bedoeld
voor verduurzaming van het MKB en de woningen en transportmiddelen van huishoudens
met midden- en lage inkomens. Daarmee is de doelgroep van de faciliteit breder dan
de doelgroep van het SKF, die primair bestaat uit huishoudens met een laag inkomen.
De faciliteit zal waarschijnlijk een bedrag van € 6 mld. beschikbaar stellen. Het
instellen van deze faciliteit vraagt een aanpassing van de Veilingverordening zodat
de EIB de veilinginkomsten van lidstaten direct en zonder tussenkomst van de lidstaat
zelf kan ontvangen. Een voorstel van de EIB omtrent de exacte vormgeving van de faciliteit
volgt nog, naar verwachting begin 2026.

Appreciatie van de voorstellen

Het ETS-2 is een belangrijk onderdeel van het Europese Fit-for-55 pakket en draagt
op een kosteneffectieve manier bij aan het behalen van de Europese en nationale klimaatdoelen.
Nederland is voorstander van een zo sterk en ambitieus mogelijk ETS, omdat dit tot
een EU-brede verduurzamingsprikkel leidt en de betreffende sectoren langlopende beleidszekerheid
geeft. Ook leidt de verkoop van ETS-rechten tot inkomsten, waarmee lidstaten duurzame
innovatieve maatregelen en projecten kunnen financieren.

Het bij deze brief gevoegde Tsjechische non-paper bevat voorstellen om de prijsstabiliteit
en voorspelbaarheid van ETS-2 te vergroten zonder de ETS-richtlijn zelf aan te passen
en vatbaar te maken voor afzwakking. Implementatie van de voorstellen vergroot het
Europese draagvlak van ETS-2 en het kabinet heeft ook om die reden het non-paper gesteund.

Met deze voorstellen geeft de Commissie grotendeels gehoor aan de zorgen van lidstaten.
Het kabinet heeft daarom over het algemeen een positieve grondhouding, maar plaatst
een kritische kanttekening bij het voorstel om het startkapitaal van de MSR te behouden.

1. Behoud startkapitaal van de MSR

Het kabinet heeft een kritische grondhouding over het eerste voorstel om de 600 miljoen
initiële rechten in de MSR niet te annuleren in 2031 zonder verdere waarborgen. Hoewel
het behoud van deze rechten op de langere termijn voor meer prijsstabiliteit kan zorgen,
betekent het ook dat er EU-breed maximaal 600 Mton aan extra CO2 kan worden uitgestoten in de ETS-2 sectoren. Dat is grofweg vier keer de jaarlijkse
uitstoot van broeikasgassen in Nederland. Een hogere uitstoot binnen ETS-2 kan betekenen
dat lidstaten meer nationaal beleid moeten voeren om klimaatdoelen te halen. Het kabinet
heeft juist de voorkeur voor gemeenschappelijk EU-beleid. Om dit milieueffect te beperken,
zal het kabinet daarom pleiten om waarborgen op te nemen bij de maatregel. Dit kan
bijvoorbeeld door de initiële rechten, voor zover deze nog in de MSR zitten, een aantal
jaar na 2031 alsnog te annuleren.

2. Geleidelijke activering van de MSR

Het kabinet oordeelt positief over het tweede voorstel om MSR geleidelijk te activeren
bij een lage hoeveelheid rechten in omloop. Een harde drempel leidt ertoe dat één
emissierecht meer of minder in omloop kan bepalen of er vanuit de MSR 100 miljoen
extra rechten op de markt komen om de prijs te dempen. Onzekerheid hierover kan tot
meer volatiliteit in de markt leiden. Dit voorstel adresseert het risico op volatiliteit
en kan grote schommelingen in het aanbod, en daarmee de prijs, voorkomen.

3. Versterkte prijsbeheersing via de MSR

Het kabinet oordeelt positief over het derde voorstel om het tijdelijk prijsbeheersingsmechanisme
te versterken. Deze maatregel vergroot de waarschijnlijkheid dat de prijs in de eerste
jaren van het ETS-2 onder de 45 euro in 2020-prijspeil blijft. Dit zorgt voor een
soepele inwerkingtreding van het systeem via een vergroting van de prijsstabiliteit
en voorspelbaarheid op korte termijn.

4. Vervroegd veilen van rechten

Het kabinet oordeelt positief over het vierde voorstel om vanaf 1 januari 2027 te
starten met de veiling van ETS-2-rechten. Vervroegde veilingen zorgen voor prijsvorming
vanaf 2027. Dit geeft meer investeringszekerheid aan bedrijven. Energie- en brandstofleveranciers
onder het ETS-2 krijgen bovendien de mogelijkheid om een betere inschatting te maken
van de toekomstige ETS-kosten. Dit is in het bijzonder van belang voor energieleveranciers
die meerjarige energiecontracten aanbieden. Daarnaast biedt het eerder veilen van
rechten de mogelijkheid aan lidstaten om inkomsten uit het ETS-2 eerder in te zetten
voor klimaatbeleid.

5. Voorfinancieringsfaciliteit via de EIB

Het is te vroeg voor het kabinet om te oordelen over het vijfde voorstel omdat de
exacte vormgeving van de faciliteit nog onduidelijk is en deze nog in de EIB Raad
van Bewind moet worden voorgelegd.

De maatregel kan positief uitpakken voor lidstaten omdat de mogelijkheid wordt geboden
om maatregelen te financieren die bijdragen aan het verlichten van de maatschappelijke
en economische impact van het ETS-2 via verduurzaming. Het is tevens een mogelijke
aanvulling op de middelen die lidstaten ontvangen via het SKF, onder andere omdat
de doelgroep van de faciliteit breder is. Het kabinet verwacht dat de toegevoegde
waarde van de faciliteit voor Nederland beperkt zal zijn, omdat er vanuit de Nederlandse
overheid al verschillende instrumenten en subsidies voor verduurzaming bestaan. Nederland
profiteert waarschijnlijk niet van gunstigere leenvoorwaarden die de EIB kan verschaffen.

In algemene zin is het kabinet kritisch op het gebruik van de EIB als middel om tijdelijke
verlichting te bieden op nationale begrotingen, en zal er scherp op toezien dat dat
bij dit voorstel niet het geval is. Ook met het oog op ongewenste precedentwerking.
Bovendien vindt het kabinet het belangrijk om aandacht te blijven hebben voor de schuldhoudbaarheid
van de lidstaten. De uiteindelijke positie van het kabinet is afhankelijk van de voorwaarden
die worden gesteld, en hoe een tijdige en volledige terugbetaling wordt geborgd.

Inschatting krachtenveld

De meeste lidstaten steunen de voorstellen zonder verdere wijzigingen. Ten aanzien
van de voorstellen over de MSR heeft een kleinere groep lidstaten aangegeven verdergaande
aanpassingen te willen zien. Daartegenover hebben enkele lidstaten aangegeven dat
wat hen betreft deze aanpassingen niet nodig zijn, dan wel dat meer waarborgen nodig
zijn om negatieve milieueffecten te voorkomen.

Juridische aspecten

a. Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. De voorstellen zijn gebaseerd op artikel
192, eerste lid VWEU. Op grond van dit artikel is de EU bevoegd de activiteiten vast
te stellen die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191 VWEU te
verwezenlijken. Op grond van artikel 191 VWEU draagt het beleid van de Unie op milieugebied
onder meer bij aan het nastreven van het behoud, de bescherming en de verbetering
van de kwaliteit van milieu en de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag voor beide voorstellen. Op het
terrein van milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
op grond van artikel 4, lid 2, sub e, VWEU.

b. Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. De voorstellen hebben betrekking op het EU
ETS dat tot doel heeft om kosteneffectief broeikasgasemissiereductie te realiseren
en daarmee klimaatverandering tegen te gaan. Gezien het grensoverschrijdende karakter
van klimaatverandering en risico’s op koolstoflekkage kan dit onvoldoende door de
lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Om die reden
is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c. Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel gaat niet verder dan nodig om
het Europees Klimaatdoel voor 2030 te halen op een kosteneffectieve manier, rekening
houdend met het goed functioneren van de markt voor ETS-2-rechten zoals vastgesteld
in de ETS-richtlijn.

Financiële gevolgen

De Kamer is middels de Kamerbrief van 15 december 2025 gewezen op de potentiële budgettaire
gevolgen van het uitstel van ETS-2 met één jaar.5 De voorstellen ter vergroting van de prijsstabiliteit en voorspelbaarheid van ETS-2
hebben gevolgen voor de Rijksbegroting. De ETS-2-veilinginkomsten komen voor het grootste deel toe aan de lidstaten. De voorstellen leiden
ertoe dat onder bepaalde marktomstandigheden meer emissierechten worden geveild. Deze
extra emissierechten zullen vermoedelijk echter, zoals beoogd, een dempend effect
op de ETS2-prijs hebben. Het netto-effect voor de Nederlandse begroting is daarmee
vooraf niet goed in te schatten en hangt af van de toekomstige marktdynamiek.

Lidstaten ontvangen vanwege het eerder starten met de veiling van ETS-2-rechten een
aanzienlijk deel van de veilinginkomsten van 2028 al in 2027. Dit heeft voornamelijk
impact op de budgettaire kasreeks, maar waarschijnlijk beperkt effect op de totale
inkomsten uit ETS-2. Ook heeft dit waarschijnlijk beperkt effect op het EMU-saldo
en het inkomstenkader. Hiervoor is het moment dat de rechten worden ingezet relevant,
niet het moment van verkoop. De financiële gevolgen hiervan hangen af van de prijsontwikkeling
van ETS-2-rechten in 2027 en 2028. Tegen deze achtergrond kan het algehele netto-effect
op de Nederlandse begroting niet goed worden ingeschat.

Regeldruk, geopolitieke gevolgen en concurrentiekracht

De voorstellen leiden naar verwachting tot een voorspelbaardere en stabielere prijsvorming
in het ETS-2, waarbij excessieve prijsstijgingen minder waarschijnlijk worden. Bedrijven
zullen daarom meer investeringszekerheid hebben bij duurzame investeringen. Naar verwachting
hebben deze voorstellen daarom een positief effect op de concurrentiekracht van bedrijven.
De voorstellen hebben geen geopolitieke gevolgen of gevolgen voor de regeldruk.

3. Onderzoek regeldruk EU ETS-1

In opdracht van het Ministerie van Klimaat en Groene Groei heeft Panteia onderzoek
gedaan naar de regeldruk als gevolg van het EU ETS-1, het Europese emissiehandelssysteem
voor de industrie, elektriciteitsproductie, luchtvaart en zeevaart. Het onderzoek
is als bijlage gevoegd bij deze brief.

Panteia schat de totale regeldrukkosten voor alle stationaire installaties (industrie
en elektriciteitsproductie) op ca. 21 miljoen euro in 2024. Voor zeevaart- en luchtvaartbedrijven
wordt de totale regeldruk in 2024 geschat op respectievelijk ca. 3,5 miljoen euro
en ca. 1,9 miljoen euro. De administratieve last van het ETS-1 is daarmee laag in
vergelijking met de financiële omvang van het systeem.

Het onderzoek geeft op basis van enquêtes en interviews suggesties om de regeldruk
binnen het ETS-1 te verminderen. Het kabinet zal in samenwerking met de NEa bezien
waar mogelijkheden liggen om invulling te geven aan deze suggesties. Voor een enkele
suggesties is een aanpassing van de ETS-richtlijn nodig. De uitkomsten van het onderzoek
dragen daarom ook bij aan de standpuntbepaling richting de herziening van de ETS-richtlijn,
waarover een voorstel wordt verwacht van de Europese Commissie in het derde kwartaal
van 2026.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans