Brief regering : Beleidsreactie WODC onderzoeksrapport Ondergronds bankieren in relatie tot georganiseerde criminaliteit in Nederland

Nr. 497
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2026

Op 2 september heeft uw Kamer het WODC-rapport «Ondergronds bankieren in relatie tot de georganiseerde criminaliteit in Nederland» ontvangen, waarbij een beleidsreactie is toegezegd1. Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van Financiën, invulling aan die
toezegging.

Hieronder presenteer ik de belangrijkste bevindingen van het onderzoek en mijn reactie
daarop. Daarbij ga ik in op de onderwerpen die ik prioriteer en hoe ik hier nationaal,
internationaal en met partners vervolg aan geef. Hiermee geef ik ook invulling aan
mijn toezegging in de brief over het nieuwe anti-witwasbeleid van 14 mei jl. om uw
Kamer nader te informeren over de aanpak van ondergronds bankieren.2

Bevindingen en aanbevelingen WODC

Het WODC onderzoek is gebaseerd op literatuuronderzoek, interviews afgenomen tussen
mei en oktober 2022 en dossiers van negen strafrechtelijke opsporingsonderzoeken met
pleegdata tussen 2015 en 2022. Uit het onderzoek komt naar voren dat ondergronds bankieren
veelvormig, dynamisch en complex is en dat het daarom moeilijk kan zijn om te herkennen.
Er wordt in de opsporingspraktijk een toename van het gebruik van ondergrondse bankiernetwerken
gesignaleerd, die het gevolg is van enerzijds een afname van het gebruik van cashgeld
en anderzijds een wereldwijde toename van strengere controles op en sancties voor
witwassen via het reguliere financiële stelsel. Een ander kenmerk van ondergrondse
bankiersnetwerken dat wordt benoemd is dat zij wereldwijd opereren. Het WODC constateert
dat er sprake is van een zekere vermenging tussen ondergrondse bankiersnetwerken en
de georganiseerde drugscriminaliteit.

Uit het onderzoek blijkt dat ondergrondse bankiersnetwerken op verschillende manieren
te werk gaan. Het WODC beschrijft verschillende werkwijzen die worden gebruikt bij
ondergronds bankieren. De meest voorkomende vorm is de «klassieke» geldhandel. Kort
gezegd zorgt een netwerk van ondergrondse bankiers, brokers, geldkoeriers en andere
actoren ervoor dat geld opeisbaar wordt op een internationale bestemming in de gewenste
valuta, zonder dat daarbij daadwerkelijke verplaatsing over landsgrenzen plaatsvindt.
Het gaat hierbij meestal om bedragen van minstens € 100.000 per transactie.

Naast de «klassieke» geldhandel constateert het WODC dat ondergrondse bankiers ook
andere methoden en modi operandi gebruiken, waarbij nieuwe technologieën een belangrijke
rol spelen. Genoemd in het onderzoek worden o.a. Trade Based Money Laundering (TBML), het cash-compensatiemodel, en het gebruik van cryptovaluta. Het onderzoek
benoemt voorbeelden van ondergrondse bankiersnetwerken die gebruik maken van het reguliere
financiële stelsel en bedrijfsstructuren Zo zetten ze bedrijven in als dekmantel voor
verschillende activiteiten of verschaften deze bedrijven (fictieve) banen of facturen
die verplaatsen en/of witwassen van geld mogelijk maken. Verschillende werkwijzen
worden regelmatig gecombineerd. Het WODC geeft aan dat het voor het vervolg goed zou
zijn om het perspectief breder te trekken dan de opsporing en geeft vervolgens aan
dat dat zou kunnen door ook banken of andere financiële instellingen in vervolgonderzoek
te betrekken.

Het WODC doet een aantal aanbevelingen voor praktijk en wetenschap die nodig zijn
om tot een effectieve aanpak van ondergronds bankieren te komen. Ten eerste benadrukt
het WODC het belang van een gemeenschappelijke definitie en duidelijke terminologie
voor alle betrokken partijen. Dit vloeit voort uit het feit dat dit fenomeen veelvormig
is en soms complexe structuren en financiële constructies kent. Voor de opsporing
is dit een complicerende factor omdat het hiermee steeds moeilijker wordt om het volledige
beeld te zien en vervolgens aan te kunnen pakken. Daaruit vloeit het belang voort
van het gebruik van een eenduidige en heldere definitie door alle partijen.

Ten tweede benoemt het WODC het internationale aspect. De waardeverplaatsingen vinden
plaats over verscheidene landen en de verschillende netwerken en hun leden zijn vertakt
over de hele wereld. Volgens het WODC is er hierbij sprake van een zekere clustering
op bepaalde locaties, waaronder de Verenigde Arabische Emiraten, Pakistan, Hong Kong,
Singapore, Nederland, Marokko en Turkije. Om de volledige netwerken of geldstromen
in beeld te krijgen is het dus noodzakelijk om ook buiten de Nederlandse grenzen te
kijken. Het zou waardevol zijn om dat internationale stuk in de toekomst nader wetenschappelijk
te onderzoeken, om hier beter en diepgaander zicht op te krijgen. Ook voor de opsporing
is deze kennis relevant omdat het fenomeen wellicht vraagt om anders en internationaler
rechercheren.

Ten derde komen er specifieke thema’s in dit onderzoek naar voren waar vervolgonderzoek
naar gedaan zou kunnen worden. Op basis van het bestudeerde materiaal lijkt het erop
dat jongere generaties ondergrondse bankiers dichter dan eerdere generaties tegen
drugscriminaliteit aanzitten. Het zou goed zijn om deze gesignaleerde ontwikkeling
verder in kaart te brengen en uit te diepen. Zo kan volgens het WODC worden bekeken
of dit ook in andere onderzoeken naar voren komt. Ook zou het interessant zijn om
in vervolgonderzoek het perspectief van leden van ondergrondse bankiersnetwerken op
een meer etnografische manier mee te nemen.

Tot slot blijkt uit dit onderzoek dat ondergrondse bankiersnetwerken ook gebruikmaken
van het reguliere financiële stelsel en bedrijfsstructuren.

Beleidsreactie

Het onderzoek van het WODC biedt waardevolle inzichten in de complexiteit en dynamiek
van het ondergronds bankieren. Het onderzoek vormt daarmee een solide basis voor de
verdere agendering en aanpak van het fenomeen. Hiervoor baseer ik me niet alleen op
de inzichten uit het WODC rapport, maar ook op inzichten die (opsporings)partners
hebben opgedaan sinds de datavergaring door het WODC. Deze inzichten komen onder meer
voort uit concrete successen die zijn behaald, zoals de casus van een in Athene gearresteerde
Nederlander op verdenking van grootschalig crimineel ondergronds bankieren. Hij werd
bij arrestatie ervan verdacht een koeriersnetwerk aan te sturen dat voor bijna 500
miljoen euro aan contant geld voor criminelen verplaatste. Deze persoon is in september
2024 veroordeeld tot zeven jaar gevangenisstraf.

De relatie tussen ondergrondse bankiersnetwerken en de georganiseerde (drugs)criminaliteit
baart mij zorgen. Deze netwerken verplaatsen op grote schaal geld om bijvoorbeeld
de aankoop van drugs door criminele organisaties te financieren, faciliteren, en/of
organiseren, of om met de verkoop van drugs verdiende winsten wit te wassen. Ondergrondse
bankiers zijn daarmee een essentieel onderdeel van het criminele bedrijfsproces van
de (inter)nationale georganiseerde (drugs)criminaliteit. Het WODC-rapport laat zien
dat agendering en aanpak van ondergronds bankieren nodig is en blijft. De georganiseerde
misdaad kan niet zonder ondergronds bankieren.

De (opsporings)partners hebben vanwege de zorgen over de ontwikkelingen van het ondergronds
bankieren de afgelopen jaren niet stilgezeten. Zo hebben het Openbaar Ministerie en
de Eenheid Landelijke Opsporing en Interventies van de politie in 2021 een Taskforce Underground Banking (TF-UB) opgericht. Er zijn door deze Taskforce inmiddels tientallen ondergrondse
bankiers voor de rechter gebracht. Door de Taskforce is geïnvesteerd in het verkrijgen
van meer kennis en inzicht over ondergronds bankieren en de verschijningsvormen daarvan.
Op basis van deze (operationele) inzichten en onderzoek heeft de Taskforce een systeemaanpak
ontwikkeld voor het bestrijden van de meest ondermijnende ondergronds bankiersnetwerken.
Voor de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-NL) is ondergronds bankieren een
prioritair thema (mede) op basis van witwasmeldingen die men ontvangt. Bij deze prioritaire
inzet werkt de FIU-NL werkt samen met de Taskforce. Door deze inzet verkrijgen deze
organisaties beter inzicht in de raakvlakken van ondergronds bankieren met de economie.

Deze analyses leveren omvangrijke opsporingsonderzoeken op, gericht op de grote criminele
geldstromen. Door het combineren van de FIU-NL analyses met inzichten uit de opsporing
worden kansen gecreëerd om ook de onderliggende structuren en sleutelfiguren aan te
pakken die via fraudestructuren het witwassen via girale routes faciliteren. De operationele
resultaten stelt de FIU-NL beschikbaar aan de opsporing en de inzichten deelt de FIU-NL
ook met poortwachters en andere belanghebbenden. Deze zijn hierdoor beter in staat
om ondergronds bankieren te herkennen en ertegen te handelen.

Criminelen kiezen voor het gebruik van ondergrondse bankiersnetwerken omdat de stevige
witwasaanpak die is gebaseerd op internationale en Europese standaarden3 het voor hen moeilijker maakt om via het reguliere financiële systeem grote bedragen
wit te wassen. Criminelen worden daardoor gedwongen om hun toevlucht te zoeken tot
steeds ingewikkelder en complexere constructies om hun crimineel geld toch in de bovenwereld
te krijgen4. Het dynamische en complexe karakter dat het WODC aan ondergronds bankieren toekent,
onderschrijf ik. Het rapport sluit daarmee ook aan bij de bevinding in het National
Risk Assessment (NRA) Witwassen 2023 en het National Risk Assessment Terrorismefinanciering
2023, die ondergronds bankieren als groot witwasrisico aanmerken.

Ondergronds bankieren maakt soms ook gebruik van het reguliere financiële stelsel
en bedrijfsstructuren en heeft impact op het bedrijfsleven en overheden op internationaal,
nationaal en regionaal niveau. Hier wil ik tegen optreden. In de afgelopen periode
heb ik samen met verschillende partners al de nodige stappen gezet. Zo heb ik intensief
overleg gevoerd met partners uit de opsporing en vervolging, FIU-NL, alsook met partners
binnen het (financiële) toezicht en met het Ministerie van Financiën om systematisch
te bezien welke aanvullende handelingsperspectieven en interventiemogelijkheden er
zijn.

Hierbij is ook gebruikgemaakt van de verschillende documenten en signalen die mij
de afgelopen periode hebben bereikt. Een voorbeeld hiervan is de publicatie van de
FIU-NL over het zogenaamde cash compensatie model van februari dit jaar, dat het WODC
in zijn rapport ook benoemt.5 Dit model laat een witwasmethode zien waarin ondergronds bankiersnetwerken de georganiseerde
drugs en -fraude wereld met elkaar verbindt. Deze inzichten zijn (onder meer) gebaseerd
op werk van de Fintell Alliance waar de FIU-NL samen met verschillende banken ongebruikelijke
geldstromen onderzoekt. Nuttige inzichten en informatie bereiken mij ook via het Financieel
Expertise Centrum (FEC), een samenwerkingsverband tussen autoriteiten met een toezicht-,
controle-, vervolgings- of opsporingstaak in de financiële sector.

Het FEC heeft een relevant project uitgevoerd gericht op de werkwijzen die in het
WODC rapport staan. Zo is er een publiek-privaat project «Derdenbetalingen in Nederland»
uitgevoerd waarin ook het cash-compensatie model is meegenomen. Ook heeft het FEC
een project uitgevoerd op de aanpak van illegale aanbieders van cryptodiensten en
een publiek-privaat project uitgevoerd op TBML automotive. Voor wat betreft TBML heeft
het Anti Money Laundering Centre (AMLC) in augustus 2023 informatie gepubliceerd over
TMBL en hoe men witwassen via TBML kan herkennen.6 Hierbij verwijst het AMLC ook naar TMBL risico indicatoren die de Financial Action
Taskforce (FATF) heeft opgesteld.

Hierna geef ik aan hoe ik op basis van deze signalen en de door mij gevoerde gesprekken
mijn aanpak ga richten. Ik kies er hierbij voor om op dit moment geen opvolging te
geven aan de suggestie van het WODC om (op etnografische wijze) onderzoek te doen
naar (internationale) ontwikkelingen tussen verschillende generaties ondergronds bankieren.
Het is nu zaak om de aandacht te richten op de aanpak van ondergronds bankieren op
basis van alle kennis die we nu al hebben. Wel houd ik wetenschappelijke ontwikkelingen
en onderzoeken die worden of al zijn ingezet in de gaten en zal ik er steeds alert
op zijn deze waar mogelijk te benutten bij de inzet tegen ondergronds bankieren.

Gerichte aanpak op thema’s

Ondergronds bankieren vraagt om een gerichte aanpak, omdat de inzetbare middelen nu
eenmaal schaars zijn. Ik wil samen met de partners inzetten daar waar de problematiek
het ernstigst is en de impact van de aanpak het grootst. Op basis van dit WODC onderzoek,
de NRA’s, de TF-UB en hiervoor genoemde signalen vanuit onder meer de FIU-NL en het
FEC, leg ik de focus van die aanpak de komende tijd op het tegengaan van:

– TBML,

– het cash-compensatie model en

– het crimineel gebruik van cryptovaluta.

Deze verschijningsvormen van ondergronds bankieren vormen daarmee een serieuze bedreiging.
Door de aanwezigheid van crimineel geld kunnen bedrijven onder een reële kostprijs
duiken en legitieme bedrijven uit de markt drukken. Ook zien we dat crimineel geld
in cash-intensieve sectoren leidt tot uitbuiting van medewerkers. Om deze ontwrichtende
effecten te adresseren is een bredere inzet nodig dan alleen vanuit opsporing en vervolging.
Daarom wil ik in gesprek treden met (branche)organisaties in kwetsbare sectoren, andere
(beleidsverantwoordelijke) departementen en organisaties binnen de strafrecht- en
veiligheidsketen over hoe zij een bijdrage kunnen leveren aan het signaleren en tegengaan
van ondergronds bankieren.

Specifiek voor het crimineel gebruik van cryptoactiva komt het voor dat criminelen
cryptovaluta aanhouden in zogeheten unhosted wallets en deze gebruiken om direct peer-to-peer betalingen te verrichten, zonder tussenkomst van (gereguleerde) cryptopartijen. Deze
vorm van aanhouden en betalen met cryptovaluta valt per definitie buiten de gereguleerde
markten en de toezichthouders om. Ik heb signalen ontvangen dat criminelen unhosted
wallets daarom regelmatig gebruiken. Hoewel overmakingen vanuit een gereguleerde partij
van en naar een unhosted wallet wel gepaard moet gaan met informatie over de initiator
of begunstigde van de transactie (volgend uit de Transfer of Funds Regulation, ofwel
TFR), blijkt dit in de praktijk vaak uitdagend.

Parallel aan de inzet met en vanuit kwetsbare sectoren zelf, blijven opsporing en
vervolging ondergronds bankieren bestrijden. Reeds ingezette (nationale en internationale)
acties en trajecten lopen door, en worden op basis van nieuwe inzichten continu doorontwikkeld.
Om in deze inzet effectief samen te kunnen optrekken zijn onder regie van JenV de
partijen gekomen tot een gezamenlijke definitie7 zoals het WODC aanbeveelt. In de praktijk zal vanuit deze definitie op de drie genoemde
verschijningsvormen inzet worden gepleegd door verschillende organisaties:

– TBML wordt onder meer aangepakt vanuit de Taskforce TBML en het Anti-Money Laundering Centre (AMLC). Door het OM worden onder andere sectorale beelden opgesteld en presentaties en cursussen
over (bestrijding) TBML gegeven.

– Het cash-compensatie model wordt onder meer aangepakt binnen het Landelijk Combiteam
van de FIOD, de politie en de Nederlandse Arbeidsinspectie. Het OM zet in op betere
informatiedeling tussen toezichthouders (zorg, belastingdienst, arbeid) en opsporing
(FIOD, AMLC, Politie, NLA).

– Opsporingsdiensten waaronder de FIOD investeren in de bestrijding van het crimineel
gebruik van cryptovaluta met opbouw van expertise, inzet van technologie en (inter)nationale
samenwerking. Dit heeft onder meer tot het succesvol van de markt afhalen van enkele
malafide cryptomixers geleid.

– Omdat ondergronds bankieren en het misbruik van bedrijfsstructuren zich in belangrijke
mate lokaal en regionaal manifesteren, zetten verschillende Regionale Informatie-
en Expertise Centra dit nadrukkelijk op de agenda en werken samen met gemeenten, politie,
het OM, Belastingdienst en andere partners aan een gecoördineerde aanpak op regionaal
niveau.

Het verder concretiseren van de inzet op voorgaande punten zal in de eerste helft
van 2026 vorm krijgen via een aantal rondetafelgesprekken. Hiermee kom ik ook tegemoet
aan de wens vanuit de geconsulteerde partners, die aangeven een dergelijke tafel te
missen om interventies te ontwikkelen en af te stemmen. U wordt hierover op de hoogte
gehouden via de halfjaarbrieven ondermijning.

Internationale inzet met partners

Ook internationaal is er werk te verzetten, met name als het gaat om de ontwikkeling
van beleid en standaarden, én op betere (operationele) samenwerking en kennisuitwisseling.

Zo draagt Nederland in Europees verband bij aan de ontwikkeling van standaarden en
richtsnoeren door de nieuwe Europese anti-witwasautoriteit (AMLA) die effectief zijn
tegen (onder meer) ondergronds bankieren. AMLA voorziet in de nabije toekomst ook
in een faciliteit om Joint Analyses
Teams tussen FIU’s binnen de EU te versterken. Nederland draagt binnen de Coalitie van
zeven Europese landen tegen georganiseerde criminaliteit (C7)8 bij aan kennisdeling en bewustwording over ondergronds bankieren en cryptovaluta.
Verder werkt de politie samen met Europol, binnen het European Multidisciplinary Platform
Against Criminal Threats (EMPACT)9 en met buitenlandse opsporingsdiensten aan het opsporen, identificeren en vervolgen
van ondergronds bankiers. Bij de evaluatie van de Europese verordening Markets in
Crypto-Assets (MiCA) in 2027 zal Nederland aandacht vragen voor ontwikkelingen op
het gebied van cryptoactiva. Middels de nationale implementatie van deze verordening
en TFR, die vereist dat informatie over de initiator en de begunstigde meegestuurd
wordt bij een crypto-transactie, is geregeld dat binnen de EU aanbieders van cryptodiensten
een vergunning moeten hebben en dat zij moeten voldoen aan anti-witwasregels.

Op mondiaal niveau draagt Nederland bij aan een nieuw project binnen de Financial
Action Taskforce (FATF) gericht op ondergronds bankieren en vergelijkbare constructies.
Dit zal in de zomer van 2026 uitmonden in een rapport met een fenomeenstudie en aanbevelingen
voor opsporingsinstanties. De politie werkt samen met de Five Eyes Law Enforcement Group aan internationale strategieën om wereldwijd opererende witwasnetwerken van ondergrondse
bankiers aan te pakken. Op bilateraal vlak wordt met verschillende landen buiten de
EU samengewerkt. Voorbeelden van landen waar Nederland zich op richt zijn de Verenigde
Arabische Emiraten, Marokko en Turkije. Dat doen we via overeenkomsten, operationele
samenwerking, het delen van kennis en de inzet van field-officers. De FIOD en de politie
verkennen momenteel de mogelijkheden om specifieke liaison officers met financiële
expertise in het buitenland te kunnen plaatsen. Om internationale bewustwording rondom
ondergronds bankieren te verhogen laat ik een Engelse vertaling van het WODC-rapport
opstellen, zodat het met internationale partners gedeeld kan worden.

Versterken publiek-private samenwerking

Het WODC observeert tot slot dat het goed zou zijn om bij de inzet tegen ondergronds
bankieren het perspectief breder te trekken dan de opsporing, door ook banken of andere
financiële instellingen in vervolgonderzoek te betrekken. In het WODC onderzoek zijn
interviews gehouden met politie, justitie en relevante personen bij de (Rijks)overheid
maar is niet gesproken met toezichthouders als De Nederlandsche Bank (DNB) en Autoriteit
Financiële Markten (AFM). Achteraf gezien was het betrekken van DNB en AFM een waardevolle
toevoeging aan het onderzoek geweest, gezien hun expertise op het vlak van de integriteit
van het financiële stelsel, en dat zal in het vervolg ook gebeuren.

Gelukkig wordt er wel al goed met deze partijen samengewerkt, en worden hun kennis
en inzicht benut. Waar mogelijk intensiveer ik deze samenwerking met private partijen.
Dit doe ik onder meer via verschillende al bestaande gremia, waarvan enkelen ook al
door het WODC worden benoemd, zoals het FEC en diens (publiek-private) werkgroepen
en de daaronder ressorterende Serious Crime Taskforce (SCTF). De kennis die al binnen het FEC is ontwikkeld zal hierbij worden benut. Ik benoem
in deze context nogmaals graag de Fintell Alliance, waar de FIU-NL en een zestal banken
samenwerken op één locatie om de preventie, detectie en aanpak van witwassen en terrorismefinanciering,
waaronder ondergronds bankieren, te verbeteren.

Afsluiting

Het WODC-rapport biedt een grondige beschrijving van netwerken en werkwijzen van ondergronds
bankieren. Deze bevindingen heb ik in deze brief kunnen aanvullen met kennis en inzichten
van (opsporings)partners, die vanuit de overheid een unieke kennis- en informatiepositie
bezitten over ondergronds bankieren en de sectoren die hiervoor kwetsbaar zijn. Vanuit
deze unieke kennis- en informatiepositie zal ik samen met (opsporings)partners het
gesprek aangaan met publieke en private partijen die deze kennis moeten hebben, zodat
ook zij ondergronds bankieren kunnen signaleren en er tegen kunnen optreden.

Ik zal uw Kamer via de voortgangsbrieven over de nieuwe anti-witwasaanpak en ondermijning
op de hoogte houden over de voortgang hiervan.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F. van Oosten