Brief regering : Voortgang Nationale Prestatieafspraken

27 926
Huurbeleid

Nr. 582
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 januari 2026

In 2022 zijn voor het eerst Nationale Prestatieafspraken (NPA) afgesloten met de corporatiesector,
de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Woonbond. In 2024 zijn deze afspraken
vervolgens vernieuwd en afgesloten voor de periode 2025 tot en met 2034. Sinds het
afsluiten van de NPA in 2022 wordt door alle betrokken partijen hard gewerkt aan het
realiseren van de doelstellingen uit deze afspraken. Met deze brief breng ik u op
de hoogte van de tot dusver behaalde resultaten en informeer ik u over de uitkomst
van het jaarlijks terugkerend onderzoek naar de financiële haalbaarheid van de NPA.

Uit het onderzoek komt naar voren dat woningcorporaties goede voortgang boeken in
het realiseren van de volkshuisvestelijke opgaven. Zo zijn woningcorporaties fors
meer nieuwbouwwoningen gaan bouwen, wordt er aanzienlijk meer geïnvesteerd in woningverbetering
en onderhoud, is het aantal woningen met een matig energielabel (E, F of G) ten opzichte
van 2022 bijna gehalveerd en is de betaalbaarheid van de huurwoningen van woningcorporaties
flink verbeterd.

Uit het onderzoek komt echter ook naar voren dat de financiële haalbaarheid van de
NPA door veranderende macro-economische omstandigheden en hogere onderhoudsuitgaven
sterk onder druk is komen te staan. Woningcorporaties komen als gevolg hiervan 19,4
miljard euro tekort om de opgaven van de NPA te kunnen uitvoeren. De totale investeringsruimte
van woningcorporaties tot 2035 is met 22% afgenomen. Woningcorporaties zullen daardoor
de komende jaren in toenemende mate genoodzaakt zijn om hun investeringen in nieuwe
projecten terug te schroeven. Dat betekent dat een deel van de NPA, zonder gewijzigd
beleid, niet uitgevoerd kan worden door de woningcorporaties.

Achtereenvolgens zal ik een nadere toelichting geven op de voortgang van de realisatie
van de volkshuisvestelijke doelen sinds het afsluiten van de NPA in 2022, de uitkomsten
van het onderzoek naar de financiële haalbaarheid van de NPA en de mogelijkheden om
de balans tussen de opgaven en de financiële middelen van woningcorporaties te herstellen.

Achtergrond NPA

De NPA bevatten afspraken met woningcorporaties over hun bijdrage aan de volkshuisvestelijke
opgaven voor de komende jaren. Een belangrijk onderdeel hiervan is dat woningcorporaties
zich vanaf 2029 committeren aan de bouw van jaarlijks 30.000 nieuwe sociale huurwoningen
en 5.000 middenhuur woningen, met de ambitie om dit productieniveau al in 2027 te
realiseren.

Daarnaast is afgesproken dat woningcorporaties een gematigd huurbeleid voeren, met
als doel de betaalbaarheid van huurwoningen voor huishoudens met een laag en middeninkomen
te verbeteren en zo bij te dragen aan lagere woonlasten. Ook wordt in de NPA ingezet
op het verduurzamen en verbeteren van de bestaande woningvoorraad, onder meer door
energiebesparende maatregelen en kwaliteitsverbeteringen, zodat woningen toekomstbestendig
worden. Ook het verbeteren van huurwoningen met een slecht energielabel (E, F en G-labels)
in 2028 maakt onderdeel uit van de afspraken. Tot slot maken investeringen in de leefbaarheid
van wijken onderdeel uit van de afspraken. Hierbij gaat het onder andere om het verbeteren
van de woonomgeving, het versterken van sociale samenhang en het aanpakken van problematiek
in kwetsbare wijken, zodat bewoners prettig en veilig kunnen wonen.

In totaal betreft het een investeringspakket van circa 110 miljard euro voor de periode
2025 tot en met 2034. Bij het afsluiten van de NPA is vastgesteld dat deze investeringsopgave
op landelijk niveau financieel haalbaar is en paste binnen de kaders die in het duurzaam
prestatiemodel met Aedes, de Autoriteit woningcorporaties (Aw) en het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW) zijn vastgelegd1. Hoewel sprake was van een financieel tekort van ruim 5 miljard euro, kon dit tekort
worden opgevangen doordat een deel van de woningcorporaties, na het realiseren van
hun eigen opgaven, over aanvullende investeringsruimte beschikte. Gezamenlijk ging
het daarbij om bijna 20 miljard euro aan resterende investeringscapaciteit. Om die
reden is in de NPA – in lijn met uitgangspunten van het duurzaam prestatiemodel –
afgesproken dat financieel sterkere woningcorporaties, vanuit het principe van onderlinge
solidariteit, bijdragen aan regio’s waar de volkshuisvestelijke opgaven groter zijn
dan de beschikbare lokale investeringsruimte. Door deze onderlinge samenwerking was
de volledige investeringsopgave uit de NPA als geheel financieel haalbaar in december
2024.

Ontwikkelingen sinds afsluiten NPA in 2022

Nieuwbouwproductie woningcorporaties neemt toe tot 25.000 in 2025

In de periode 2015 tot en met 2021 realiseerden woningcorporaties gemiddeld circa
15.000 nieuwbouwwoningen per jaar, waarvan gemiddeld circa 600 per jaar in het middenhuur-
en vrije segment. Sinds het afsluiten van de NPA in 2022 is deze nieuwbouwproductie
jaarlijks toegenomen. Voor 2025 is de verwachting dat woningcorporaties circa 25.000
nieuwe huurwoningen (sociaal en middenhuur) hebben toegevoegd. Daarmee overstijgt
de sector het aantal nieuwbouwwoningen dat voor dat jaar in de NPA was voorzien (doel
2025: 20.500 woningen).

Ook de nieuwbouwprognoses voor de jaren 2026 en 2027 geven aanleiding om te veronderstellen
dat er in die jaren meer gebouwd zal worden dan de doelstelling voor die jaren in
de NPA. Ook de Aw spreekt in de Staat de verwachting uit dat de nieuwbouwdoelstelling
in die jaren gehaald zal worden. Dit beeld benadrukt dat woningcorporaties goed op
weg zijn om het beoogde jaarlijkse productieniveau van 35.000 sociale- en middenhuurwoningen
te realiseren.

De continuïteit van de nieuwbouwproductie is een belangrijk aandachtspunt. Om het huidige productieniveau vast te houden en verder op te schalen, is het
noodzakelijk dat woningcorporaties, naast de beschikbaarheid van voldoende investeringsruimte,
hun ontwikkelpijplijn tijdig blijven aanvullen met nieuwe projecten. De prognoses
die woningcorporaties jaarlijks opstellen wijzen erop dat er tot en met 2030 voldoende
plancapaciteit aanwezig is om aan de bouwdoelstelling te kunnen voldoen. Tegelijkertijd
signaleert de Aw dat de sector vanaf 2030 mogelijk over onvoldoende grondposities
beschikt om de bouwproductie structureel op peil te houden. Daarom is het ook goed
dat de Aw in 2026 hier verder onderzoek naar gaat doen.

Betaalbaarheid van corporatiewoningen is verbeterd

De betaalbaarheid voor huurders is een belangrijk thema binnen de NPA. Sinds het afsluiten
van de NPA in 2022 is de gemiddelde huurquote van corporatiehuurders flink gedaald
en ondanks een aantal jaren met hoge inflatie is ook de gemiddelde woonquote (huur
inclusief energielasten) gedaald2. Dit is mede het gevolg van de generieke huurbevriezing in 2021 en van diverse maatregelen
op het gebied van betaalbaarheid die onderdeel waren van de NPA.

In 2022 was er sprake van een uitzonderlijk hoge inflatie, waardoor in 2023 de huurverhogingsruimte
voor de sociale huur, gekoppeld aan inflatie, rond de 10% zou uitkomen. Om de betaalbaarheid
van sociale huurwoningen te borgen is in de NPA 2022 afgesproken om drie jaar lang
een ander referentiepunt te hanteren. De huursom van woningcorporaties mocht maximaal
stijgen met de CAO-loonontwikkeling van het voorgaande jaar minus 0,5 procentpunt.
Daarnaast is voor 2023 een specifieke huurverlaging afgesproken voor huishoudens met
een inkomen tot 120% van het sociaal minimum. In dat jaar is de huur van circa 595.000 huishoudens
verlaagd naar € 575 per maand, een verlaging van gemiddeld € 56 per maand. Ook is
afgesproken dat woningcorporaties de huur niet verhogen nadat zij de woning hebben
geïsoleerd. Zo hebben huurders maximaal profijt van een lagere energierekening door
de isolatie.

Bij het vernieuwen van de NPA in 2024 is opnieuw ingezet op huurmatiging. Met de CAO-loonontwikkeling
als referentiepunt en een gemiddelde loonontwikkeling in 2024, zou de maximale huursomstijging
in 2025 naar verwachting boven de 6% uitkomen. Dat zou historisch gezien een forse
huurstijging zijn. Hierop is met de NPA-partijen afgesproken om de maximale huursomstijging
in 2025 te beperken tot 4,5%. Op dat moment is ook de wens geuit voor een meer stabiele
jaarlijkse huurverhoging, met minder grote uitschieters. Vanaf 2026 wordt de maximale
huursomstijging voor woningcorporaties vastgesteld op het gemiddelde van de inflatie
in de voorgaande drie jaar. Op die manier worden hoge pieken en verassingen voor huurders
voorkomen waardoor minder vaak ingrepen nodig zijn in het huurbeleid wat leidt tot
een stabielere investeringspositie voor woningcorporaties.

Aanpak leefbaarheid

Naast de beschikbaarheid en betaalbaarheid van sociale huurwoningen zijn het verbeteren
van de leefbaarheid, het wooncomfort en verduurzaming belangrijke volkshuisvestelijke
opgaven. Prettig wonen in leefbare wijken is afhankelijk van zowel het comfort van
de woning als de kwaliteit van de leefomgeving. Over beide aspecten zijn in de NPA
afspraken gemaakt.

Extra aandacht gaat uit naar de aanpak van vocht en schimmel. In de NPA is afgesproken
dat woningcorporaties proactief de oorzaak van vocht en schimmel achterhalen en samen
met de bewoner zoeken naar een passende oplossing. De aanpak vocht en schimmel werkt
het beste op lokaal niveau. In de handreiking prestatieafspraken wordt daarom extra
aandacht besteed aan het onderwerp om gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties
te stimuleren om afspraken te maken over de aanpak van vocht- en schimmelproblematiek.
Daarnaast zijn er gesprekken gaande met Aedes en de VNG over de inzet van een onafhankelijk
expert op het moment dat de huurder en corporatie er onderling niet uitkomen.

Corporaties op stoom met verduurzamen woningen met een E-, F- of G-label

Corporaties werken intensief aan het verduurzamen van de sociale woningvoorraad3. Met de doelstelling om in 2029 geen woningen meer met een energielabel E, F of G
te hebben, met uitzondering van monumenten en VvE’s, ligt de sector goed op schema.
In 2025 heeft nog 5,5% van de corporatiewoningen een E-, F- of G-label. Aedes geeft
aan dat in 2029 naar verwachting nog ongeveer 0,13% (30.000 woningen) van alle corporatiewoningen
een E-, F- of G-label heeft, dit zijn grotendeels monumenten en woningen in VvE’s4.

In de NPA 2025–2035 is de bewuste keuze gemaakt om in de komende jaren in te zetten
op de isolatieopgave, zodat deze woningen na 2030 klaar zijn om over te gaan op aardgasvrije
warmtebronnen. De opgave om corporatiewoningen aardgasvrij te maken heeft vertraging
opgelopen, mede door de vertraagde invoering van de benodigde wet- en regelgeving.
De Wet collectieve warmte treedt later in werking dan bij het afsluiten van de NPA
werd verwacht en de uitwerking van het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie
moet nog worden afgerond. Hierdoor wordt de deadline voor de gemeentelijke warmteprogramma’s
met een jaar uitgesteld naar 31 december 2027.

Resultaten onderzoek naar de financiële haalbaarheid van de NPA

Bij het afsluiten van de NPA is afgesproken om jaarlijks de financiële haalbaarheid
van de afspraken te onderzoeken. Zodoende monitoren we jaarlijks in hoeverre woningcorporaties,
in het licht van gewijzigde (economische) omstandigheden, nog over voldoende investeringsruimte
beschikken om te blijven investeren in de opgaven van de NPA. Dit onderzoek betreft
een financiële doorrekening van de bestaande afspraken en is nadrukkelijk geen herziening
van de volkshuisvestelijke opgaven zoals die eind 2024 in de NPA zijn afgesproken.

Het onderzoek laat zien dat de investeringsopgave die is afgesproken tot 2035 financieel
niet meer haalbaar is. Door gewijzigde macro-economische omstandigheden en gestegen
onderhoudsuitgaven is het financieel tekort fors opgelopen. De optelsom van regionale
tekorten is opgelopen naar 19,4 miljard euro, met een zeer beperkte resterende investeringsruimte
(1,7 miljard euro) om dit tekort op te lossen met onderlinge solidariteit. Door de
gewijzigde omstandigheden is de totale investeringsruimte van de sector met 27,6 miljard
euro afgenomen. Met name de verwachte rente waartegen woningcorporaties geld kunnen
lenen heeft een grote impact op de investeringsruimte. Woningcorporaties zijn voor
twee derde van hun investeringsopgave aangewezen op leningen, waardoor de rente-uitgaven
structureel een zware financiële last vormen. De afgelopen jaren is de leningenportefeuille
van corporaties flink gegroeid en in het najaar van 2025 heeft de sector als geheel
het niveau van 100 miljard euro aan geborgde leningen bereikt. Gezien de investeringen
die we nog van corporaties vragen zal dit komende jaren verder stijgen. Daarnaast
zijn de uitgaven aan onderhoud en verbeteringen harder gestegen dan waar op basis
van reguliere bouwkostenstijgingen rekening mee was gehouden. Deze hogere uitgaven
zijn voor een belangrijk deel te verklaren doordat woningcorporaties de afgelopen
jaren flink hebben ingezet op het verduurzamen van hun woningen. Tegelijkertijd is
het van belang om meer precies inzicht te krijgen in de onderliggende oorzaken van
de toegenomen onderhoudsuitgaven, zie ook mijn beleidsreactie op de Staat van de corporatiesector
2026 van de Aw.

Zonder maatregelen om de investeringscapaciteit te vergroten zal de sector al vanaf
2028 het ingezette investeringstempo moeten verminderen. De doorrekening laat zien
dat met de beschikbare investeringsruimte t/m 2034 ruim 43.000 minder sociale huurwoningen
worden gebouwd dan afgesproken en dat 163.000 geplande verduurzamingsmaatregelen niet
kunnen worden uitgevoerd. De gevolgen hiervan strekken verder dan alleen de bouw van
sociale huurwoningen. Woningcorporaties spelen een belangrijke rol in de totale landelijke
woningbouwopgave en nemen hierin verreweg het grootste deel van de 30% sociale huurwoningen
op zich. Een lagere productie door woningcorporaties zal daarom ook doorwerken op
de realisatie van nieuwbouw in andere segmenten.

Mogelijkheden om opgaven en financiële middelen in balans te brengen

Het onderzoek maakt duidelijk dat de uitgaven van woningcorporaties harder stijgen
dan de inkomsten en dat dit geen houdbare situatie is. Er zijn verschillende mogelijkheden
om hier iets aan te doen, waarbij een onderscheid te maken is tussen wat op korte
termijn nodig is voor de haalbaarheid van de NPA en wat er op langere termijn nodig
is voor een duurzaam verdienmodel voor woningcorporaties.

Allereerst kan de investeringsruimte worden vergroot door het verhogen van de huurinkomsten.
Daarbij zal wel goed gekeken moeten worden naar wat dit betekent voor de huurders.
Niet voor niets zijn er de afgelopen jaren verschillende maatregelen getroffen om
de betaalbaarheid van sociale huurwoningen te verbeteren. Onderzocht kan worden in
hoeverre het mogelijk is gerichte huurverhogingen voor specifieke groepen in te zetten
zonder dat dit ten koste gaat van de betaalbaarheid. Bijvoorbeeld bij meer draagkrachtige
huurders of huurders in woningen met zeer lage energielasten. In algemene zin valt
te stellen dat hoe gerichter een maatregel is, hoe minder het bijdraagt aan het terugdringen
van het tekort.

Daarnaast kan de investeringsruimte verbeterd worden door de uitgaven van woningcorporaties
te verlagen. Hierbij valt te denken aan het verlagen van de exploitatiekosten, het
treffen van fiscale maatregelen en of het verstrekken van subsidies. Op woningcorporaties
gerichte fiscale maatregelen brengen echter het risico op ongeoorloofde staatssteun
met zich mee. Indien zulke maatregelen worden overwogen zal uitgezocht moeten worden
in hoeverre het nieuwe DAEB vrijstellingsbesluit5 van de Europese Commissie hier ruimte voor biedt. Om meer grip te krijgen op de ontwikkeling
van de exploitatiekosten ben ik voornemens om een onderzoek te starten naar de kostenontwikkelingen
in de corporatiesector en welke opties er zijn deze te beter te beheersen.

Een andere mogelijkheid ziet op het benutten van de resterende investeringsruimte
van de commerciële tak. Onderzocht kan worden in hoeverre het mogelijk is de investeringsruimte
die na het realiseren van de opgaven ten aanzien van middenhuur overblijft, aan te
wenden voor investeringen in sociale huurwoningen. Tot slot is het ook mogelijk om
het ambitieniveau van de NPA te verlagen. Als er geen maatregelen worden genomen om
de investeringsruimte te vergroten zullen corporaties kiezen voor de enige optie die
zij hebben: het verkleinen van de opgave. Op basis van de actuele financiële prognoses
zullen woningcorporaties al vanaf 2028 het investeringstempo gaan terugschroeven.

De geschetste oplossingsrichtingen vergen een nieuwe politieke afweging en gelet op
de demissionaire status van het Kabinet is het niet meer aan mij om deze afweging
te maken. Verschillende maatregelen hebben namelijk budgettaire gevolgen waarvoor
dekking gevonden moet worden. Een volgend kabinet is aan zet om te wegen of, en zo
ja, welke maatregelen worden genomen.

Ook voor de lange termijn, voor de periode ná de NPA, resteert er voor woningcorporaties
een investeringsopgave. Er blijft immers ook na 2034 behoefte aan nieuwe sociale huurwoningen.
Bovendien zal het bestaande, deels sterk verouderde, bezit ook in de toekomst de nodige
investeringen vergen. Het verdienmodel van woningcorporaties in combinatie met de
huidige investeringsopgave is financieel niet houdbaar. Er ligt een vraagstuk over
het lange termijn verdienvermogen van de sector. Corporaties verhuren in Nederland
ongeveer 2,3 miljoen sociale huurwoningen en op dit moment lijden zij per woning gemiddeld
48 euro per maand verlies. Corporaties lenen geld om dit maandelijkse tekort te dekken,
maar dat kunnen ze niet oneindig blijven doen. Dit signaal is niet nieuw, we horen
deze boodschap al langer vanuit de corporatiesector en is ook door mij eerder geconstateerd.6 Voor het vraagstuk van dit lange termijn verdienvermogen bereid ik een onafhankelijke
en brede adviesaanvraag voor. Dit is gericht op het in kaart brengen van de wijze
waarop het verdienmodel van woningcorporaties toekomstbestendig kan worden vormgegeven.
Het is aan een nieuw Kabinet om te besluiten over het al dan niet uitzetten van deze
adviesaanvraag.

Tot slot

De NPA is een van de meest ambitieuze projecten in decennia op het gebied van de volkshuisvesting
en is hard nodig. Gezien de grote landelijke woningnood is het voor mij dan ook een
van de grootste prioriteiten om de beloofde aantallen van 30.000 nieuwe sociale huurwoningen
per jaar te bereiken. Daar heb ik me de afgelopen tijd vol voor ingezet en de cijfers
laten zien dat de corporatiesector belangrijke stappen heeft gezet richting dit doel.
Voor een volgend kabinet ligt er de uitdaging om deze lijn door te zetten en hiervoor
de juiste voorwaarden te scheppen.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
M.C.G. Keijzer