Brief regering : Kabinetsreactie op tussenevaluatie Wet inburgering 2021 (Wi2021)

Nr. 478 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2026

1 Inleiding

Inburgering is een investering – in mensen, in hun toekomst en in de kracht van onze
samenleving. Een succesvolle inburgering is de sleutel tot meedoen in Nederland. Het
vraagt om een aanpak die nieuwkomers perspectief biedt en gemeenten de ruimte geeft
om nieuwkomers een goede start in een nieuwe samenleving te geven. Dat vereist een
wederkerige inzet. Vanuit de ontvangende samenleving, vanuit de overheid, maar vooral
van de nieuwkomer zelf.

De afgelopen decennia hebben verschillende visies op inburgering en nieuwe inzichten
over hoe inburgering het beste georganiseerd dient te worden, geleid tot diverse wijzigingen
in het inburgeringsbeleid. De meest recente grote wijziging heeft geleid tot de Wet
inburgering 2021 (Wi2021). Deze is inmiddels vier jaar van kracht en begint haar vruchten
af te werpen. Dat gaat echter niet vanzelf. Er is samen met gemeenten, DUO en alle
betrokken partners de afgelopen jaren hard gewerkt om de wet vorm te geven en te implementeren.
De onverminderde energie en drijfkracht bij alle betrokkenen om nieuwkomers een goede
start te geven in de samenleving waardeer ik zeer.

De Wi2021 is op veel punten anders ingericht dan het vorige inburgeringsstelsel, de
Wet inburgering 2013 (Wi2013). Gemeenten hebben regie gekregen over de uitvoering
van de wet, het beoogde taalniveau is verhoogd van A2 naar B1 en er is meer focus
gelegd op begeleiding en maatwerk door gemeenten. Daarnaast sloot het stelsel van
ontheffingen onder de Wi2013 onvoldoende aan op de wens om alle nieuwkomers in staat
te stellen te participeren naar vermogen. Daarom is in de Wi2021 een zelfredzaamheidsroute
(Z-route) ingericht in plaats van een ontheffing van de inburgeringsplicht, waarin
inburgeraars verplicht worden klassikaal taalonderwijs te volgen en te participeren.

Daarnaast is de samenleving volop in beweging. Nieuwe ontwikkelingen vragen soms om
een herijking van wat we belangrijk vinden. Ook kan voortschrijdend inzicht over de
uitvoering van de Wi2021 aanleiding geven om uitvoeringsprocessen aan te passen of
wet- en regelgeving te wijzigen. Daarom is de Wi2021 nadrukkelijk vormgegeven als
lerend en adaptief stelsel. Dat doen we door partners de ruimte te bieden om verbetervoorstellen
aan te dragen, maar ook aan de hand van een uitvoerig Monitoring & Evaluatieplan.

Daarin is voorzien in een tussentijdse evaluatie van de Wi2021 in 2025 om eerste inzichten
te verkrijgen over de vraag of de Wi2021 op weg is om de beleidsdoelen (snel en volwaardig
meedoen, liefst via betaald werk) te halen. Deze tussenevaluatie is daarmee een weegmoment
om te bezien of we op het goede spoor zitten. Voor conclusies over het functioneren
van het stelsel als geheel is het nog te vroeg. De wetsevaluatie van 2027 zal daar
antwoord op kunnen geven.

Begin 2026 heeft Regioplan het rapport voor de tussenevaluatie opgeleverd dat u als
bijlage bij deze brief aantreft (bijlage 1). Dit betreft een synthesestudie van de
verschillende onderzoeken die in het kader van de monitoring en evaluatie van de Wi2021
zijn uitgevoerd. Daarnaast is er een uitgebreid onderzoek uitgevoerd door Cebeon naar
de betaalbaarheid van het stelsel voor gemeenten conform bestuurlijke afspraken met
de VNG,1 dat ook bij deze brief met uw Kamer zal worden gedeeld (bijlage 2). Verder zijn er
onderzoeken opgeleverd naar de maatschappelijke begeleiding (bijlage 3) en de participatieverklaring
(bijlage 4), die u in de bijlage bij deze brief aantreft.

Tot slot heeft de Algemene Rekenkamer op 28 januari het rapport «Onbenut potentieel»
gepubliceerd. Ik heb samen met Minister Paul een bestuurlijke reactie aan de Rekenkamer
doen toekomen waarin ik uitgebreid inga op de aanbevelingen van de Rekenkamer. Deze
bestuurlijke reactie is als bijlage 5 toegevoegd aan deze brief. Het onderzoek van
de Rekenkamer is een waardevolle aanvulling op de tussenevaluatie. Ik omarm de aanbevelingen
van de Rekenkamer. Daarbij deel ik de urgentie om met behulp van de aanbevelingen
het inburgeringsstelsel verder te verbeteren. De eerste stappen zijn hiertoe gezet,
maar er is nog veel winst te behalen in het stelsel. Aan het einde van deze brief
licht ik dit verder toe.

In deze brief blik ik terug op de eerste vier jaar van de Wi2021. Hierna ga ik in
op de bevindingen uit de tussenevaluatie en eerdergenoemde deelonderzoeken, waaronder
het betaalbaarheidsonderzoek. Tot slot ga ik in op het rapport van de Algemene Rekenkamer.

2 Terugblik op de eerste vier jaar van de Wi2021

De Wi2021 wordt over het algemeen gezien als een sterke verbetering ten opzichte van
de Wi2013. Zowel van onze partners als van inburgeraars zelf ontving ik de afgelopen
jaren positieve geluiden over de manier waarop het nieuwe stelsel uitpakt. Ook de
Rekenkamer bevestigt dit. De regierol van gemeenten wordt als waardevol ervaren, omdat
deze hen in staat stelt een verbinding te leggen tussen inburgering en het sociaal
domein en in het bijzonder de Participatiewet. Verder blijkt uit de jaarlijkse monitoring
dat er relatief snel een landelijk dekkend aanbod is gerealiseerd van taallessen en
andere inburgeringsvoorzieningen. Daarbij komt dat er een nauwe samenwerking tot stand
is gekomen tussen de overheid en alle betrokken partijen. Dat vind ik prijzenswaardig.

Desondanks heeft de invoering van het stelsel ook enkele uitdagingen gekend. Het aantal
asielstatushouders is vanaf de start hoger geweest dan verwacht. Dit had tot gevolg
dat COA, aanbieders en gemeenten over onvoldoende uitvoeringscapaciteit beschikten.
Ook was er sprake van een krappe arbeidsmarkt, wat het lastig maakt voor gemeenten
om voldoende personeel aan te trekken en voor (taal)aanbieders om genoeg bevoegde
NT2-docenten te werven.

Daarnaast bleek kort na de invoering van de Wi2021 dat sommige inburgeraars ten onrechte
onder het verkeerde inburgeringsstelsel waren geplaatst. Naar aanleiding hiervan heeft
het proces van het versturen van kennisgevingen tijdelijk stilgelegen.2 Dit had tot gevolg dat een deel van de inburgeraars in cohort 2022 later kon starten
met het inburgeringstraject en de driejarige inburgeringsstermijn ook later afloopt.
Mede hierdoor is het aantal afgeronde inburgeringstrajecten dat meegenomen kon worden
in de tussenevaluatie nog relatief beperkt.

Daar bovenop heeft de inburgeringsketen de gevolgen ondervonden van de overvolle asielopvang
en het woningtekort. Veel asielstatushouders verbleven lange tijd in de opvang omdat
er onvoldoende woonruimte beschikbaar was in gemeenten. Omdat in veel gevallen de
inburgering pas start na huisvesting in de gemeente, heeft dit tot vertraging in individuele
inburgeringstrajecten geleid.

Ook in de komende jaren opereert het inburgeringsstelsel binnen de bredere dynamiek
van maatschappelijke opgaven waarvoor wij staan. Veranderingen in de inrichting van
het asielstelsel en in de wijze hoe de huisvesting van asielstatushouders vorm wordt
gegeven, hebben gevolgen voor de manier waarop asielstatushouders kunnen inburgeren.
Daarnaast moet de door het (demissionaire) kabinet getroffen maatregel om 10% te korten
op alle specifieke uitkeringen (SPUK) nog ingevuld worden voor 2028 en verder (zie
verder p. 13 van deze brief). Ik vind het van belang te benadrukken dat deze ontwikkelingen
een snelle en volwaardige deelname van nieuwkomers in de Nederlandse maatschappij
niet mogen belemmeren. Daar zal mijn inzet op geënt blijven.

3 Conclusies uit de tussenevaluatie

De Wi2021 beoogt, nadrukkelijk samen met wetgeving binnen het sociaal domein, in het
bijzonder de Participatiewet, een bijdrage te leveren aan het maatschappelijke doel
van inburgering: alle inburgeraars doen snel en volwaardig mee in de Nederlandse maatschappij,
liefst via betaald werk. Uit de door Regioplan uitgevoerde tussenevaluatie blijkt
over het algemeen een positief beeld over de manier waarop de Wi2021 is geïmplementeerd
en hoe inburgeraars deze ervaren.

In dit hoofdstuk zal ik verder ingaan op de conclusies met betrekking tot de beleidsdoelen
(taalniveau B1, vanaf begin gericht op participeren, kennis Nederlandse maatschappij),
de subdoelen (tijdigheid, snelheid, maatwerk, dualiteit en kwaliteit) en de centrale
principes (regie bij gemeenten, eigen verantwoordelijkheid inburgeraar, marktwerking)
van de wet.

3.1 Conclusies t.a.v. de realisatie van de beleidsdoelen

Eén van de belangrijkste conclusies uit de tussenevaluatie is dat het er nu op lijkt
dat inburgeraars onder de Wi2021 een hoger taalniveau weten te behalen dan onder de
Wi2013. Ongeveer twee derde van de inburgeraars die in 2022 inburgeringsplichtig zijn
geworden en één of meerdere examens heeft afgelegd, heeft tenminste één deelexamen
gehaald op niveau B1 of B2. Daarnaast geeft ongeveer driekwart van de inburgeraars
aan dat ze door inburgering veel leren over de Nederlandse samenleving. Ik vind het
mooi om te zien dat een deel van de inburgeraars een hoger taalniveau weet te behalen
dan onder de vorige wet. Dit biedt namelijk het beste perspectief op duurzame (arbeids-)participatie
in de Nederlandse samenleving.

In de Wi2021 is daarbij als subdoel gesteld om inburgeren (taallessen) en participatie
zoveel mogelijk te combineren (dualiteit). Door taallessen te combineren met participatie
in een Nederlandstalige context leren inburgeraars de Nederlandse taal sneller en
bouwen ze werknemersvaardigheden op. Voor nieuwkomers is werk dé manier om zelfstandigheid
te bereiken, sociale contacten op te doen en bij te dragen aan de maatschappij.

Die arbeidsparticipatie draagt vervolgens bij aan het verminderen van arbeidsmarktkrapte
en economische groei, naast het verminderen van maatschappelijke kosten (van o.a.
uitkeringen en zorg). Daarom hecht ik veel waarde aan duale trajecten en stimuleer
ik de totstandkoming van startbanen.3 Maar ook ontwikkelpaden, voorschakeltrajecten en vrijwilligerswerk in een Nederlandstalige
werkomgeving bieden de mogelijkheid om de taal te leren en gelijktijdig te participeren.

Uit de tussenevaluatie en eerder uitgevoerde deelonderzoeken blijkt dat een aanzienlijk
deel van de inburgeraars erin slaagt (vrijwilligers)werk en inburgering te combineren.
43% van de asielstatushouders en 72% van de gezins- en overige migranten heeft sinds
het verkrijgen van de verblijfsvergunning (vrijwilligers)werk verricht.4 Van de asielstatushouders van wie de inburgeringsplicht nog loopt, verrichtte in
2024 tussen de 25% (cohort dat in 2022 inburgeringsplichtig is geworden) en 30% (cohort
2023) betaald werk. Voor gezins- en overige migranten die nog inburgeringsplichtig
zijn, lag dit aandeel in 2024 tussen de 48% (cohort 2024) en 61% (cohort 2022). Ook
laat het onderzoek zien dat inburgeraars na verloop van tijd de stap weten te maken
van oproepkracht naar medewerker in loondienst. Onder het kopje in deze brief over
dualiteit zal ik verder ingaan op de specifieke onderdelen uit het onderzoek die gaan
over het combineren van participatie en het leren van de Nederlandse taal.

Verder blijkt uit de tussenevaluatie dat het aandeel geslaagden achterblijft op de
Wi2013 op hetzelfde meetmoment. Het aandeel van de inburgeraars dat 3,5 jaar na aanvang
van de wet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan komt onder de Wi2021 met 19% lager
uit dan onder de Wi2013 (33%). Dit verschil is logisch te verklaren doordat de Wi2021
een hoger taalniveau vereist. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2017 naar
de Wi2013 blijkt dat nagenoeg alle (98%) geslaagde inburgeraars destijds examen deden
op taalniveau A2.5 Het vergt een flinke extra inspanning van inburgeraars om van A2 naar B1 te komen.
Ik houd de komende jaren deze ontwikkeling nauwlettend in de gaten. Het is nu nog
te vroeg om conclusies te trekken over de snelheid waarmee nieuwkomers aan hun inburgeringsplicht
voldoen. Daarover verwacht ik uw Kamer meer te kunnen vertellen na de wetsevaluatie
van 2027.

3.2 Tijdige start

Een tijdige start van de inburgering is cruciaal om ervoor te zorgen dat inburgeraars
vanaf het begin meedoen in de maatschappij. Om de tijdige start te borgen, beoogt
de Wi2021 de tijd in de asielopvang optimaal te benutten en inburgeraars zowel voor
de start als tijdens het inburgeringstraject te ondersteunen.

De onderzoekers concluderen dat de tijdige start moeilijk van de grond komt. Voor
een groot deel van de asielstatushouders kan het een jaar duren vanaf het moment dat
ze inburgeringsplichtig worden totdat ze daadwerkelijk starten met de inburgeringscursus.
Dat heeft in de eerste plaats te maken met factoren die buiten het bereik van het
inburgeringsstelsel liggen, zoals de moeizame doorstroom vanuit de opvang naar huisvesting
in de gemeente als gevolg van het landelijk woningtekort. Dit beeld schetst ook de
Rekenkamer.

Tegelijkertijd blijkt het programma voorinburgering onvoldoende resultaat te leveren.
Dit programma wordt uitgevoerd door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)
en is er op gericht statushouders die nog in de opvang wonen voor te bereiden op het
inburgeringstraject. Van de groep asielstatushouders die in 2022 inburgeringsplichtig
is geworden startte 58% met de voorinburgering in de asielopvang. Daarvan rondde 27%
het programma af.6 Voorinburgering wordt in de praktijk niet op alle locaties aangeboden. Ook worden
sommige onderdelen van de voorinburgering niet altijd aangeboden. Knelpunten bij het
COA hebben te maken met de hoge instroom van asielstatushouders, de afbouw van reguliere
opvanglocaties en de verplaatsing naar de noodopvang, personeelstekorten bij het COA,
beperkte faciliteiten om te kunnen studeren in de opvanglocaties en beperkte mogelijkheden
voor kinderopvang. Ook een beperkte motivatie en mentale ruimte van asielstatushouders
voor deelname aan de voorinburgering vormen een knelpunt. Voor de asielstatushouders
die de voorinburgering wel afronden, is er vaak alsnog een lange periode tussen het
afronden van de voorinburgering en het starten van de daadwerkelijke inburgering,
wat eveneens niet bijdraagt aan een tijdige start.

Ook de zogenoemde «vroege start» waarbij gemeenten al in het azc starten met het inburgeringstraject
komt volgens de onderzoekers nauwelijks van de grond. Onder andere waren de reiskosten
voor de reis van het azc naar gemeente een knelpunt. Sinds 1 juli 2025 heb ik het
mogelijk gemaakt voor gemeenten om een reiskostenvergoeding te krijgen voor de vroege
start. Het is nog te vroeg om daar meteen het effect van te zien, maar ik verwacht
dat de vroege start hierdoor gestimuleerd wordt. Ook maak ik het binnenkort mogelijk
om de inburgeringstermijn te verlengen voor inburgeraars die al in de opvang zijn
gestart met het inburgeringstraject (vroege start). Inburgeraars die nog in de COA-opvang
verblijven, beschikken niet over dezelfde randvoorwaarden als inburgeraars die al
in een eigen woning zijn gehuisvest. Dit kan het volgen van het inburgeringstraject
bemoeilijken. Door de inburgeringstermijn voor deze groep te verlengen, krijgen zij
meer tijd om onder minder optimale omstandigheden aan hun inburgering te werken.

Het baart mij grote zorgen dat de tijdige start nu nog niet van de grond komt. Dit
staat het snel kunnen deelnemen aan de samenleving in de weg. Dit knelpunt heeft voor
mij hoge prioriteit. Eerder heb ik uw Kamer het onderzoek naar het bereik, de resultaten
en de kosten van de voorinburgering toegestuurd.7 Ik wijs erop dat het COA als uitvoerder van de voorinburgering zich in een complexe
situatie bevindt als gevolg van de hoge instroom en het tekort aan opvangplekken.
Tegelijkertijd vind ik het van belang dat er een doorlopende leerlijn ontstaat vanaf
statusverlening tot aan het afronden van de inburgeringsplicht. De voorinburgering
kan dat op dit moment veelal niet bieden. Ik verken momenteel samen met COA en de
VNG welke mogelijkheden er zijn om de voorinburgering te versterken.

De onderzoekers concluderen dat ook na huisvesting in de gemeente de tijdige start
niet altijd verloopt zoals beoogd. In de Wi2021 doorlopen inburgeraars verschillende
stappen in het inburgeringstraject die sterk van elkaar afhankelijk zijn. Als er bij
één onderdeel vertraging optreedt, loopt het gehele traject vaak vertraging op. Zo
wordt de 10-wekentermijn voor het opstellen van het persoonlijk plan inburgering en
participatie (PIP) vaak niet gehaald en blijkt er relatief veel no-show van gezinsmigranten
te zijn bij de intake.

Inburgeraars moeten na huisvesting sneller kunnen beginnen met de inburgering. Daarom
heb ik de informatie voor gezinsmigranten op de website naarnederland.nl aangescherpt,
waarin onder meer het belang van verschijnen op de intake beschreven staat. Ook stimuleer
ik het vergroten van kennis en uitwisseling van best-practices in de uitvoering door
gemeenten via de Communities of Practice (COP), werkateliers en uitwisselingssessies van Divosa. Wel zie ik dat uit de CBS-statistieken
blijkt dat gemeenten voor latere cohorten het PIP voor gezinsmigranten sneller weten
vast te stellen.

Ook de maatschappelijke begeleiding levert een bijdrage aan de tijdige start door
ervoor te zorgen dat praktische zaken de inburgering niet verder vertragen. Om een
beeld te krijgen hoe de maatschappelijke begeleiding in de praktijk functioneert,
heb ik de opdracht gegeven tot een onderzoek naar de maatschappelijke begeleiding.
Dit rapport vindt u als bijlage bij deze brief (bijlage 3). Uit dit onderzoek en uit
de tussenevaluatie blijkt dat gemeenten de maatschappelijke begeleiding als een belangrijk
instrument zien. Driekwart van de asielstatushouders ervaart het als (zeer) behulpzaam.

3.3 Snelheid

Om ervoor te zorgen dat inburgeraars snel mee kunnen doen in de maatschappij is het,
naast een tijdige start van de inburgering, van belang dat inburgeringstrajecten niet
onnodig lang duren. Inburgeraars hebben daarom in principe een termijn van drie jaar
om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Het bij gemeenten beleggen van de regie op
de uitvoering van de inburgering is een belangrijk onderdeel om de snelheid van inburgeringstrajecten
te borgen. Gemeenten zien namelijk toe op de voortgang van de inburgering en bieden
begeleiding op basis van het PIP via voortgangsgesprekken. Waar nodig en indien evenredig
kunnen boetes worden opgelegd.

Zoals ik eerder in deze brief aangaf, is het nog te vroeg om goed te kunnen beoordelen
in hoeverre de termijn van drie jaar in het algemeen voor inburgeraars onder de Wi2021
voldoende is om hun inburgeringstraject af te kunnen ronden. Tijdens de onderzoeksperiode
waren er immers nog onvoldoende inburgeraars aan het einde van hun termijn om daarover
conclusies te kunnen trekken. Ik vind het van belang om dit komende jaren goed te
blijven monitoren.

Uit de tussenevaluatie blijkt dat gemeenten periodiek contact hebben met de inburgeraar
om de voortgang van de inburgering te bespreken en het PIP te monitoren. Door deze
frequente gesprekken hebben gemeenten over het algemeen goed zicht op de voortgang
van het inburgeringstraject van asielstatushouders.

Een belemmering is dat gezins- en overige migranten niet altijd goed bereikbaar zijn,
waardoor het inburgeringstraject niet direct gestart kan worden. Ook verzuim bij inburgeringscursussen
(zowel geoorloofd als ongeoorloofd) van asielstatushouders komt naar voren als een
knelpunt dat tot vertraging kan leiden. Dit komt onder andere door onduidelijkheid
over wat er van inburgeraars wordt verwacht en het gevoel dat zij weinig invloed hebben
op keuzes rondom hun inburgering. Dit komt in sommige gevallen voort uit onwetendheid
van inburgeraars over wat er van hen wordt verwacht of het gevoel weinig invloed te
hebben op de keuzes ten aanzien van de inburgering.

Sommige inburgeraars ervaren de cursus als moeilijk, onder andere omdat ze veel moeten
leren in een korte tijd, maar ook vanwege praktische knelpunten zoals het niet goed
aansluiten van lestijden op werk en zorgtaken en gezondheidsproblemen.

Daarom hebben gemeenten en taalscholen een belangrijke rol bij het tegengaan van verzuim
door het maken van goede inkoopafspraken en het voeren van een actief verzuimbeleid.
Afgelopen mei is de handreiking «kwaliteit van taal in de inburgering» van Divosa
geactualiseerd over het maken van goede inkoopafspraken en actief verzuimbeleid. Ik
vind het heel belangrijk dat het verzuim in de inburgeringstrajecten wordt teruggedrongen.
Daarom ga ik hierover ook verder in gesprek met de ketenpartijen.

Verder merken de onderzoekers op dat er soms lange wachttijden voor het B1/B2 examen
zijn wat de voortgang van de inburgering kan vertragen. Voor een aantal examens geldt
dat er in het tweede kwartaal van 2025 een capaciteitsprobleem was door een onverwachte
toestroom van kandidaten. De aanmeldtermijnen zijn nu weer genormaliseerd. Alleen
bij Spreken B1 is de capaciteit nog onvoldoende. Het College voor Toetsen en Examens
(CvTE) is hard bezig om ook hiervoor een oplossing te vinden. Het CvTE en DUO werken,
in afstemming met SZW en OCW, continu aan een zo flexibel mogelijke inzet van de totale
examencapaciteit, zodat kan worden ingespeeld op de wisselende vraag en instroom van
kandidaten voor de verschillende taalexamens en het examenonderdeel Kennis van de
Nederlandse Maatschappij (KNM). Zo is nu al bereikt dat de afnamecapaciteit sneller
kan worden opgeschaald op momenten dat de vraag (plotseling) stijgt.

De onderzoekers van Regioplan geven verder aan dat het handhavingsproces verloopt
zoals beoogd. Gemeenten leggen weinig boetes op. Zij geven aan dat in de meeste gevallen
handhavingsgesprekken – waarin wordt benadrukt dat er boetes kunnen worden opgelegd
als inburgeraars niet meewerken – voldoende zijn om het gedrag van de inburgeraar
te verbeteren.8 De mogelijkheid van het opleggen van een boete werkt daarmee als stok achter de deur.
Dit sluit ook aan bij het doel van de wetgever. Sancties zijn uitdrukkelijk bedoeld
als laatste redmiddel om inburgeringsplichten te stimuleren hun verplichtingen na
te komen.

Sinds de recente uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State legt DUO geen boetes op aan asielstatushouders
(wel nog aan gezins- en overige migranten) voor het verwijtbaar niet tijdig voldoen
aan de inburgeringsplicht.9, 10

Daarom verken ik momenteel de mogelijkheden van een wetsaanpassing om bij asielstatushouders
met een aanhoudend en aantoonbaar gebrek aan bereidheid tot integratie versterkt te
kunnen handhaven. Inburgeren mag niet vrijblijvend zijn.

3.4 Maatwerk

Volwaardig meedoen in de maatschappij betekent in de context van de Wi2021 dat inburgeraars
participeren naar vermogen en het voor hun hoogst haalbare taalniveau behalen en kennis
van de Nederlandse samenleving opdoen. Participeren naar vermogen houdt in dat betaald
werk niet voor alle inburgeraars (direct) realistisch is, maar dat van hen wordt verwacht
dat ze op een bij hun mogelijkheden passende wijze deelnemen aan de maatschappij.
Dit vereist maatwerk: een passend inburgeringstraject voor alle inburgeraars.

Uit de tussenevaluatie blijkt dat er in de praktijk veel maatwerk wordt toegepast.
In de brede intake is er ruimte om te kijken naar wat de inburgeraar kan en nodig
heeft om goed te kunnen inburgeren.

De leerbaarheidstoets geeft een goede inschatting van de leerbaarheid van de inburgeraar,
al blijkt dat inburgeringsconsulenten en taalaanbieders twijfels hebben over de toegevoegde
waarde van de leerbaarheidstoets boven op de andere bronnen die gemeenten tot hun
beschikking hebben. In de B1-route werken gemeenten en aanbieders aan differentiatie
in tempo, niveau en situatie. Dit zien de onderzoekers terug in bijvoorbeeld het aanbieden
van avondlessen voor werkenden of B1-entreetrajecten voor jongeren. Ook zijn er gemeenten
en aanbieders die B2-niveau aanbieden.

In hoeverre gemeenten (structureel) maatwerk kunnen inzetten is onder andere afhankelijk
van de hoogte van de caseload en van de beschikbare financiële middelen. Bovendien
hebben grotere gemeenten vanwege schaalvoordelen meer mogelijkheden voor het inzetten
van maatwerk dan kleinere gemeenten, bijvoorbeeld door het aanbod te differentiëren
naar doelgroepen en door binnen de leerroutes verschillende niveaus aan te bieden.
Er is volgens de onderzoekers ook meer aandacht nodig voor jongeren die niet in de
Onderwijsroute passen. Bij hen is het soms zoeken naar de best passende leerroute.

Ik vind het positief om te zien dat gemeenten en aanbieders volgens de onderzoekers
voldoende in staat zijn om maatwerk toe te passen en dat de brede intake over het
algemeen positief wordt gewaardeerd door zowel inburgeraars als uitvoerders. Ik moedig
gemeenten aan om gebruik te maken van de instrumenten die zij tot hun beschikking
hebben om de combinatie tussen inburgering en werk mogelijk te maken, zoals online
taallessen of avond- of weekendlessen. Met betrekking tot het aanbod voor jongeren
wijs ik graag op de recent door Divosa uitgebrachte toolkit Jongeren & Inburgering.11 De Onderwijsroute is niet de enige manier voor jongeren om uiteindelijk in het regulier
onderwijs terecht komen. Ik moedig gemeenten aan om ook voor jongeren die niet in
de Onderwijsroute passen tot een passende andere route naar een startkwalificatie
te komen.

Ik streef ernaar om zo min mogelijk inburgeraars in te laten stromen in de Z-route.
Uit de tussenevaluatie blijkt dat gemiddeld zo’n 30% van de asielstatushouders en
zo’n 5% tot 9% van de gezinsmigranten in de Z-route terecht komt.

Ik vind het belangrijk dat zo veel mogelijk inburgeraars via de B1-route en Onderwijsroute
aan hun inburgeringsplicht voldoen. Een hoger taalniveau zorgt er immers voor dat
inburgeraars makkelijker kunnen meedoen in de samenleving. De Z-route is een terugvaloptie
voor inburgeraars voor wie de B1- en Onderwijsroutes niet haalbaar zijn, en die onder
de Wi2013 in aanmerking zouden komen voor een ontheffing.

Inburgeraars worden in een leerroute geplaatst mede op basis van de leerbaarheidstoets.
Deze zorgt voor een objectieve inschatting van het haalbare taalniveau en komt grotendeels
overeen met de daadwerkelijke route-indeling.

In tegenstelling tot de Wi2013 is het onder de Wi2021 vrijwel niet mogelijk om ontheffing
van de inburgeringsplicht te krijgen. Tot nu toe is slechts 1% ontheffing verleend,
alleen op basis van een medische indicatie, terwijl onder de Wi2013 ruim 20% werd
ontheven. Dit laatste betrof ontheffingen op basis van een medische indicatie en aantoonbaar
geleverde inspanningen. Uit de Statistiek Wet inburgering 2021 van het CBS12 is af te leiden dat als er wordt afgeweken van de leerbaarheidstoets, inburgeraars
vaker op een traject met een hoger taalniveau worden geplaatst dan andersom.

Hoewel hieruit kan worden afgeleid dat gemeenten inzetten op het hoogst haalbare (taal)niveau
van inburgeraars, merk ik op dat het percentage inburgeraars in de Z-route hoger is
dan voorzien. Om die reden ga ik in gesprek met gemeenten om te bezien wat hier de
oorzaken van zijn en óf, en zo ja op welke wijze, dit teruggebracht kan worden.

3.5 Dualiteit

Ik hecht er groot belang aan dat nieuwkomers zo snel mogelijk participeren en een
bijdrage leveren aan de samenleving. Net als voor mijn voorgangers is dit ook voor
mij een speerpunt. Door taallessen te combineren met activiteiten gericht op participatie
(dualiteit) in een Nederlandstalige omgeving, verwerven inburgeraars de Nederlandse
taal sneller, ontwikkelen zij werknemersvaardigheden en nemen zij actief deel aan
de Nederlandse samenleving. Door meer in te zetten op dualiteit is het mogelijk om
het inburgeringsproces te versnellen.

Zoals ik eerder aangaf, blijkt uit het onderzoek dat een deel van de inburgeraars
de inburgering weet te combineren met participatie in de vorm van betaald werk of
het doen van vrijwilligerswerk. Daarnaast blijkt uit de tussenevaluatie dat gemeenten
een brug slaan tussen de Wet inburgering 2021 en de Participatiewet. In de praktijk
legt een groot deel van de gemeenten de verbinding tussen beide wetten door de uitvoering
door dezelfde consulenten te laten doen.

Ik vind het positief om te zien dat in veel gemeenten de uitvoering van de Participatiewet
en de inburgering hand in hand gaan. De inburgeringsplicht uit de Wi2021 en de arbeids-
en re-integratieplicht uit de Participatiewet bestaan naast elkaar, versterken elkaar
en hebben hetzelfde doel: mensen helpen volwaardig mee te doen aan de samenleving.
Ook de Algemene Rekenkamer besteedt in haar laatste rapport genaamd «Onbenut Potentieel»
veel aandacht aan het beter benutten van het arbeidsmarktpotentieel van asielstatushouders.
Ik onderschrijf de conclusie van de Rekenkamer dat het heel belangrijk is dat het
potentieel van asielstatushouders maximaal wordt benut. Voor mij is het belangrijk
dat mensen daadwerkelijk meedoen, bij voorkeur via betaald werk.

In de uitvoering komen echter bij gemeenten, werkgevers en vanuit asielstatushouders
zelf verschillende knelpunten naar voren die maken dat het in de praktijk brengen
van dualiteit lastig is. Gemeenten hebben moeite om geschikte werkplekken voor inburgeraars
te vinden. Werkgevers hebben weinig tijd voor begeleiding en zijn daardoor terughoudend
in het aannemen van inburgeraars. Ook taalproblemen en cultuurverschillen spelen hierbij
een rol.

Ook het afstemmen van lesroosters van inburgering op werkroosters wordt ervaren als
knelpunt. Taalscholen slagen er onvoldoende in om taallessen aan te laten sluiten
op de werkervaringen van inburgeraars. Tot slot is het voor inburgeraars moeilijk
om werk en taallessen te combineren door allerlei andere verplichtingen, zoals zorg
voor het gezin. Ondanks dat veel gemeenten flexibel taalaanbod bieden, zoals avond-
en weekendonderwijs, wordt dit door een deel van de inburgeraars als een te grote
belasting ervaren naast werk. Voor sommige inburgeraars is het lastig om na een lange
werkdag nog effectief taalles te volgen en leidt de combinatie zelfs tot een gevoel
van overbelasting.

Ik hecht er veel waarde aan dat meer inburgeraars inburgering en werk combineren.
Daarom heb ik verschillende maatregelen genomen. Zo heb ik voor de periode 2023–2026
€ 16 miljoen beschikbaar gesteld voor gemeenten om – binnen de bestaande regelgeving
– te experimenteren met meer dualiteit via startbanen.

Ik vind het van groot belang dat gemeenten blijvend inzetten op zinvolle en passende
participatieactiviteiten in de Z-route. Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd over de
extra ruimte die ik gemeenten ga bieden om de urennorm in de Z-route anders in te
vullen.13 Met behoud van intensiteit, ga ik inburgeraars in de Z-route de mogelijkheid bieden
om 200 uur taalonderwijs in te vullen in een Nederlandstalige werkomgeving. Door deze
wijziging in de urenverplichtingen stimuleer ik dat ook de overige participatie-uren
in de Z-route zoveel mogelijk worden ingezet voor betaald werk. Deze werkervaring
vergroot de kans op duurzame arbeidsparticipatie.

Verder wijs ik u graag op twee andere maatregelen die ik heb genomen ter versterking
van de participatie van inburgeraars. Door middel van een wijziging in de Regeling
inburgering 2021 (Ri2021) wordt het mogelijk gemaakt om de inburgeringstermijn te
verlengen voor inburgeraars die ten minste 24 uur per week werken gedurende minimaal
zes aaneengesloten maanden tijdens de inburgeringstermijn. Deze wijziging is bedoeld
om inburgeraars die werk combineren met hun inburgeringstraject meer tijd te geven
om aan hun inburgeringsverplichtingen te voldoen. De verlenging van de inburgeringstermijn
is minimaal 3 maanden en maximaal één jaar. Daarnaast heb ik eerder in deze brief
aangegeven dat ik ook de mogelijkheid voor een termijnverlening mogelijk maak bij
een vroege start in het azc. Beide verlengingsgronden hebben een beoogde ingangsdatum
van 1 april 2026.

3.6 Kwaliteit

Het borgen van de kwaliteit van het aanbod is cruciaal om het maatschappelijke doel,
snel en volwaardig meedoen, te behalen. Gemeenten kunnen sturen op de kwaliteit via
de inkoop van de leerroutes. Daarnaast wordt de kwaliteit van het aanbod voor de Z-route
en de B1-route geborgd door het verscherpte toezicht van de Stichting Blik op Werk,
die toetst of aanbieders van inburgeringscursussen in aanmerking komen voor het «keurmerk
inburgering» en door de onderwijsinspectie voor de onderwijsroute. Ik zie daarnaast
dat gemeenten de afgelopen jaren ervaring hebben opgedaan met het inkopen van een
passend aanbod. Ik wijs daarbij op de handreiking «grip op inkoop en contractmanagement
van leerroutes in de inburgering» van Divosa, waarin lessen staan uit de uitvoeringspraktijk.14

Uit de tussenevaluatie blijkt dat inburgeraars over het algemeen positief zijn over
de kwaliteit van hun inburgeringscursus. Ook blijkt dat gemeenten vanuit hun opdrachtgeversrol
vaak aanvullende eisen stellen aan de kwaliteit. Een structureel tekort aan NT2-docenten
is volgens de onderzoekers een belemmering om kwaliteit te kunnen bieden, aangezien
dan het risico bestaat van niet-gecertificeerde docenten voor de klas. De participatieactiviteiten
worden veelal individueel en bij lokale organisaties ingezet.

Ik vind het positief om te horen dat de kwaliteit van het aanbod over het algemeen
goed is. Het docententekort is een belangrijk knelpunt en heeft daarom de afgelopen
jaren mijn aandacht gehad en blijft mijn aandacht houden.15 Sinds begin 2023 zijn er maatregelen van kracht die op korte termijn helpen het NT2-docententekort
op te vangen zonder onaanvaardbaar af te doen aan de kwaliteit van het onderwijs.

In situaties waarin het niet haalbaar is om voldoende gecertificeerde NT2-docenten
te vinden, mogen taalscholen meer niet-gecertificeerde maar ervaren NT2-docenten les
laten geven of zijn grotere groepen toegestaan in de B1-route. Dit was voorheen in
de Z-route ook toegestaan, maar om de kwaliteit te waarborgen is dit aangepast sinds
december 2025.

Daarnaast heb ik samen met ketenpartners gezocht naar structurele oplossingen. Ik
zie drie oplossingsrichtingen, die ook de komende jaren invulling behoeven. De eerste
lijn is meer NT2-docenten werven en opleiden. Ik ben verheugd te zien dat het aantal
opleidingsplaatsen voor NT2-docenten afgelopen jaren sterk is gestegen van circa 800
plaatsen in 2023 naar 1200 in 2024. In aanvulling daarop zijn goede arbeidsvoorwaarden
van belang. Het is primair aan taalscholen en docenten om afspraken over de arbeidsvoorwaarden
te maken. De beroepsvereniging voor NT2- docenten (BVNT2) zet zich hier al lange tijd
voor in en tracht dit verder te brengen in gesprek met de koepelorganisatie van taalscholen,
de NRTO.16 Daarnaast heb ik samen met de sector gewerkt aan innovatie. Zo zijn er vanuit AMIF
projecten gesubsidieerd, waarbij de mogelijkheid is om af te wijken van de bestaande
normen van Blik op Werk om vernieuwing en maatwerk in het lesaanbod te stimuleren.
Ook heb ik samen met Blik op Werk de mogelijkheid gecreëerd om de fysieke aanwezigheidseis
bij afschaling van B1 naar A2 te verlagen van 50% naar 20%, zodat taalscholen meer
gebruik kunnen maken van online les.

3.7 Onderzoek naar de participatieverklaring

Mijn voorganger heeft de opdracht verleend voor een onderzoek waarin de vraag centraal
staat in hoeverre in de huidige tekst van de participatieverklaring de kernwaarden
en spelregels van de Nederlandse samenleving en de actuele thema’s met betrekking
tot de universele mensenrechten voldoende (duidelijk) zijn opgenomen.

In aanvulling daarop heb ik, naar aanleiding van de motie Flach17 van 30 mei 2024, de onderzoekers ook gevraagd hoe er in de tekst van de participatieverklaring
aandacht kan zijn voor de Holocaust en de betekenis die dat heeft voor de huidige
tijd. Ook dit rapport vindt u als bijlage bij deze brief (bijlage 4).

Uit het onderzoek blijkt dat de meeste experts aangeven dat het van belang is om in
de inleiding van de verklaring de democratische rechtsstaat centraler te stellen en
dit concept beter uit te leggen. Ik vind het van groot belang dat inburgeraars kennis
hebben van de normen en waarden van de Nederlandse samenleving en deze ook onderschrijven.
Het participatieverklaringstraject en de participatieverklaring dragen hieraan bij.

Ik zie goede aanknopingspunten in de conclusies van de experts. Daarom vul ik de brochure
Kernwaarden van de Nederlandse samenleving aan, die nadere achtergrond bevat over
de begrippen in de verklaring. Ook zal ik in de brochure ingaan op het begrip Holocaust
en de betekenis ervan, waarmee ik tegemoet zal komen aan de motie Flach. Hierin neem
ik ook duidelijk op dat de wetten van de staat boven religieuze wetten staan, voor
zover die strijdig zijn met de rechtsstaat, zoals de motie Rajkowski vraagt.18 Voor een aanpassing aan de tekst van de participatieverklaring tref ik voorbereidingen
om het Besluit inburgering 2021 (Bi2021) aan te laten passen.

3.8 Marktwerking, regierol gemeenten, eigen verantwoordelijkheid inburgeraar

Aan de werking van de Wi2021 liggen drie principes19 ten grondslag, namelijk: (1) marktwerking via enerzijds inkoop van inburgeringsaanbod
voor asielstatushouders door gemeenten en anderzijds inkoop van taal- en KNM lessen
door gezinsmigranten zelf (2) de regierol op de uitvoering van de Wi2021 ligt bij
gemeenten en (3) de inburgeraar blijft zelf verantwoordelijk voor het behalen van
het examen door zich voldoende in te zetten om de taal te leren en te participeren.

3.8.1 Marktwerking

Uit de onderzoeken blijkt dat er de afgelopen jaren op nagenoeg alle onderdelen van
de Wi2021 een vrijwel landelijk dekkend aanbod tot stand is gekomen. Het overgrote
deel van de gemeenten sloot zich bij de start van Wi2021 aan bij een samenwerkingsverband.
Zowel gemeenten als aanbieders zijn over het algemeen tevreden over de samenwerking
rondom de inkoop van taaltrajecten. Uit de laatste marktmonitor blijkt echter dat
aanbieders aangeven dat de tariefafspraken niet meer aansluiten bij de kostprijzen.20 De verwachting is dat de kosten voor de leerroutes in nieuwe aanbestedingen hoger
zullen uitpakken. In reactie op dit signaal laat ik op dit moment een onderzoek uitvoeren
naar de kosten die taalscholen maken in relatie tot wat zij ontvangen van gemeenten.
Ik ben tevreden met deze eerste inzichten en wil gemeenten en aanbieders complimenteren
met het lerend vermogen en de goede samenwerking.

Op de kosten van de leerroutes zal ik nader ingaan in paragraaf 4 over het betaalbaarheidsonderzoek.

3.8.2 Regie gemeenten

De tussenevaluatie geeft weer dat gemeenten zeggen dat ze de beleidsvrijheid waarderen
die de Wi2021 biedt. De regierol maakt het voor gemeenten mogelijk om verbindingen
te leggen tussen de inburgering en andere domeinen, waaronder werk en inkomen, wat
de integraliteit van de inburgering bevordert. Gemeenten voelen zich in staat om de
regierol in te vullen, maar stellen ook dat het invulling geven hieraan intensief
en tijdrovend is.

Ik vind het positief om te merken dat gemeenten beleidsvrijheid ervaren om de inburgering
zo in te richten dat deze aansluit bij de lokale wensen.

3.8.3 Eigen verantwoordelijkheid inburgeraar

Uit de tussenevaluatie blijkt dat veel inburgeraars gemotiveerd zijn om in te burgeren
en willen werken aan een goede toekomst in Nederland. Tegelijkertijd zijn er factoren
die de motivatie kunnen belemmeren, zoals lange wachttijden, een gebrek aan autonomie
of het feit dat het in de praktijk lastig is om lestijden aan te laten sluiten op
arbeidstijden of het gezinsleven. Zoals eerder aangegeven heb ik, zodra dit knelpunt
bekend werd, diverse maatregelen getroffen om de wachttijden te verkorten en inburgering,
participatie en gezinsleven beter op elkaar aan te laten sluiten.

Gezins- en overige migranten vullen het inburgeringstraject anders in dan asielstatushouders.
Zij volgen vaker de B1-route en doen dit meer met zelfstudie en/of andere vormen van
informeel of non-formeel onderwijs. De reden hiervoor is dat gezins- en overige migranten
hun inburgering grotendeels zelf moeten bekostigen. Veel gezins- en overige migranten
merken dat ze de stap van A2 naar B1 moeilijk vinden, maar passen dan ook vaak hun
leerstrategie aan. Als ze eerst uitgingen van alleen zelfstudie, kiezen gezins- en
overige migranten in sommige gevallen ook voor een aanvullende taalcursus bij een
taalschool. Dit doen ze als ze merken dat het nodig is om het taalniveau te halen.
De zoektocht naar een taalschool wordt door een deel van de gezins- en overige migranten
als moeilijk ervaren.

Een deel van de gezins- en overige migranten ziet de inburgering eerder als een onderbreking
dan als een voorbereiding op hun leven in Nederland omdat zij vaak al een baan hebben.
Daarbij is de betaalbaarheid voor gezinsmigranten volgens de onderzoekers een aandachtspunt.
Veel gezinsmigranten zijn terughoudend in het aangaan van een lening. Sommigen kiezen
daarom voor zelfstudie. Bovendien is de Onderwijsroute voor gezinsmigranten financieel
vrijwel onhaalbaar. Ook voor de Z-route geldt dat deze route voor gezins- en overige
migranten duur is, aangezien zij verplicht 800 uur aan taallessen moeten volgen bij
een taalschool die een Blik op Werk-keurmerk heeft.

Gezins- en overige migranten zijn ook vaak minder tevreden over de inburgering dan
asielstatushouders. Een onderdeel daarvan vormt de ondersteuning die zij van gemeenten
ontvangen bij het vinden van passend inburgeringsaanbod. Veel gezins- en overige migranten
ervaren een gebrek aan goede informatie, vooral over het vinden van goedkope taalscholen,
de stappen in het inburgeringsproces, hoe ze werk kunnen zoeken, en hoe ze een geschikte
taalschool kiezen.

Ik erken dat de betaalbaarheid en ondersteuning voor gezins- en overige migranten
een aandachtspunt is. Ik blijf hierover in gesprek met gemeenten en kijk hiervoor
uit naar de wetsevaluatie.

4 Betaalbaarheidsonderzoek Wi2021

Bij de totstandkoming van de Wi2021 heeft het Ministerie van SZW nauw samengewerkt
met de VNG en andere ketenpartners. In dat proces hebben het Ministerie van SZW en
de VNG in april 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt over onder meer de financiering
van de Wi2021. Daarbij is afgesproken om drie jaar na inwerkingtreding van de Wi2021
een onderzoek uit te voeren naar de betaalbaarheid van het inburgeringsstelsel.

In 2022 heeft het Ministerie van SZW met de VNG nogmaals afgesproken de kosten van
de Wi2021 goed te volgen. Dit onderzoek is in het afgelopen jaar uitgevoerd door Cebeon
en de rapportage is één van de bijlagen bij deze brief. Het onderzoeksrapport geeft
een representatief beeld van de kosten die gemeenten in het jaar 2024 maakten voor
de uitvoering van de Wi2021. Daarnaast geven de onderzoekers een richtlijn voor een
passende bekostigingssystematiek.

De kosten voor gemeenten van de uitvoering van de Wi2021 bestaan op de eerste plaats
uit uitvoeringskosten, gefinancierd via het Gemeentefonds. Hiermee geven gemeenten
hun regierol in de uitvoering vorm. Op de tweede plaats bestaan deze uit de kosten
voor voorzieningen die bijdragen aan het voldoen aan de inburgeringsplicht, waaronder
de leerroutes. Deze worden gefinancierd door middel van een specifieke uitkering (SPUK).
Beide kostensoorten zijn meegenomen in het onderzoek van Cebeon.

4.1 Uitvoeringskosten

In 2024 gaven gemeenten samen € 145 à 161 miljoen uit aan uitvoeringskosten Wi2021.
Deze kosten bestaan voor zo’n tachtig procent uit directe uitvoeringskosten, zoals
het afnemen van de brede intake, het voeren van voortgangsgesprekken met inburgeraars
en de handhaving op de inburgeringsplicht. Het overige deel betreft algemene uitvoeringskosten
die niet gerelateerd zijn aan individuele inburgeraars, waaronder beleid en de inkoop
van inburgeringsvoorzieningen.

In 2024 ontvingen gemeenten in totaal € 114 miljoen via het Gemeentefonds voor de
uitvoeringskosten inburgering. Dit budget bestond uit een structureel beschikbaar
gesteld budget van circa € 81 miljoen en incidenteel aanvullend budget in verband
met de verhoogde asielinstroom. De feitelijke kosten van gemeenten waren in 2024 dus
€ 31 à € 46 miljoen hoger dan het totaal in het Gemeentefonds gestort budget en € 65
tot € 80 miljoen hoger dan het structureel beschikbaar gestelde budget.

Dit tekort komt voort uit een combinatie van een hoger aantal inburgeraars en hogere
kosten per inburgeraar dan vooraf was geraamd. De middelen voor de uitvoeringskosten
zijn destijds verstrekt op basis van een raming van een jaarlijkse instroom van inburgeraars
van circa 19.600, terwijl het feitelijk aantal inburgeraars dat zich in de periode
2022–2024 gemiddeld per jaar in gemeenten vestigden 28.430 was, 45% hoger dus. Daarnaast
zijn ook de uitvoeringskosten per inburgeraar hoger dan waarmee in de raming rekening
is gehouden. Zo zijn bijvoorbeeld het aantal bestede uren per inburgeraar voor de
brede intake en de voortgangsgesprekken zo’n 50% hoger dan ingeschat bij de start
van de Wi2021.

Gemeenten geven in het onderzoek aan dat de hogere kosten per inburgeraar onder meer
komen doordat er veel overleg nodig is met aanbieders om de voortgang van de inburgering
en het verzuim te monitoren en om knelpunten te bespreken en op te lossen.

Gemeenten geven ook aan dat het relatief hoge verzuim onder inburgeraars bij inburgeringslessen
leidt tot langere inburgeringstrajecten en daardoor hogere kosten voor de begeleiding.
Uit ander onderzoek, namelijk de vierde meting van de marktmonitor, blijkt dat ook
aanbieders aangeven dat er veel tijd gaat zitten in afstemming en dat verzuim leidt
tot langere trajecten.

Uit het onderzoek blijkt dat de uitvoeringskosten en de tekorten daarop per inburgeraar
in kleine gemeenten hoger zijn dan in grote gemeenten21. Dit heeft in de eerste plaats te maken met het aandeel gezinsmigranten onder de
inburgeraars dat in grote gemeenten veel groter is dan in kleine gemeenten. Gemeenten
begeleiden gezinsmigranten minder intensief dan asielstatushouders en maken daar dus
ook minder kosten voor. Daarnaast hebben grote gemeenten aanzienlijke schaalvoordelen
waardoor de uitvoeringskosten per inburgeraar lager zijn.

Ook binnen de categorieën kleine, middelgrote en grote gemeenten zijn grote verschillen
in de uitvoeringskosten per inburgeraar tussen gemeenten. Deze verschillen zijn grotendeels
het gevolg van beleids- en organisatiekeuzes van gemeenten. Uit het onderzoek blijkt
dat hogere uitvoeringskosten per inburgeraar onder meer voortkomen uit kleinere caseloads
van inburgeringsconsulenten, meer gebruik van (duurdere) inhuurkrachten, relatief
veel jonge asielstatushouders die meer begeleiding nodig hebben en het aanbieden van
extra voorzieningen zoals een startklas tijdens de brede intake en het vergoeden van
reiskosten en de eigen bijdrage voor kinderopvang. Tot slot hebben gemeenten waar
de inburgeringsconsulenten ook taken in het kader van de Participatiewet uitvoeren,
als gevolg van schaalvoordelen, lagere kosten per inburgeraar dan gemeenten waar dit
niet het geval is.

4.2 Kosten leerroutes en andere inburgeringsvoorzieningen

Naast de uitvoeringskosten waarmee gemeenten hun regierol invullen, zijn er de kosten
voor de leerroutes en andere individuele voorzieningen zoals de maatschappelijke begeleiding,
het Participatieverklaringstraject (PVT), de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP)
en tolkvoorzieningen. Gemeenten verzorgen het aanbod voor de leerroutes en maatschappelijke
begeleiding alleen voor asielstatushouders en het aanbod voor de overige voorzieningen
voor alle inburgeraars. De totale kosten van de inburgeringsvoorzieningen per asielstatushouder,
over het gehele inburgeringstraject, bedragen gemiddeld € 14.400, waaronder gemiddeld
€ 11.100 voor de leerroutes en € 2.100 voor maatschappelijke begeleiding. De B1-route
kost gemeenten gemiddeld € 9.700 per inburgeraar, de Z-route € 11.400 en de Onderwijsroute
€ 17.100. De kosten voor de inburgeringsvoorzieningen per gezinsmigrant bedragen gemiddeld
€ 1.200.

De inburgeringsvoorzieningen worden gefinancierd via specifieke uitkeringen. Deze
middelen zijn geoormerkt. In 2024 bedroegen de beschikbare middelen uit de specifieke
uitkeringen per asielstatushouder gemiddeld circa € 15.500 en per gezinsmigrant circa
€ 700. De kosten voor de inburgeringsvoorzieningen per asielstatushouder waren dus
gemiddeld € 1.100 lager (7,1%) dan de beschikbare middelen uit specifieke uitkeringen.
Voor gezinsmigranten lagen de kosten per persoon € 500 hoger dan de beschikbare middelen.

Omdat het aantal asielstatushouders veel hoger is dan het aantal gezinsmigranten liggen
de kosten voor de inburgeringsvoorzieningen bij gemeenten in 2024 per saldo lager
dan de beschikbare middelen uit de specifieke uitkeringen.

De onderzoekers benoemen een kanttekening bij de observatie dat de omvang van de specifieke
uitkeringen voldoende is geweest om de kosten voor de inburgeringsvoorzieningen te
dekken. Ten eerste geven gemeenten aan dat zij in de aanbestedingen het budget voor
inburgeringsvoorzieningen hebben afgestemd op de beschikbare middelen en dat dit dus
niet betekent dat de financiering toereikend was. Dit wordt bevestigd door de aanbieders
van de leerroutes, die het signaal afgeven dat de huidige prijsafspraken onder kostprijsniveau
liggen en niet toekomstbestendig zijn. Dit hangt onder meer samen met gestegen personele
kosten voor docenten, maar ook met verzuim waardoor extra lessen nodig zijn. De verwachting
is dat de prijsafspraken in de nieuwe aanbestedingen, die bij veel gemeenten in 2025
of 2026 worden ingezet, tot hogere kosten zullen leiden voor gemeenten.

Ook bij de kosten van inburgeringsvoorzieningen zijn er grote verschillen tussen gemeenten.
Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten ook bij de inkoop van leerroutes schaalvoordelen
hebben.

4.3 Bekostigingssystematiek

Tot slot hebben de onderzoekers onderzocht in hoeverre de bekostigingssystematiek
passend is om de wet goed uit te voeren. Die bekostigingssystematiek kenmerkt zich
door een combinatie van enerzijds een vrij besteedbaar volume-onafhankelijke financiering
van de uitvoeringskosten via het Gemeentefonds en anderzijds geoormerkte middelen
voor de inburgeringsvoorzieningen die wel meebewegen met de volumes. De onderzoekers
concluderen dat de verhouding tussen enerzijds de mate waarin het Rijk wil sturen
op de besteding van de middelen en anderzijds de gewenste beleidsruimte voor gemeenten
bepaalt welke bekostigingssystematiek passend is.

4.4 Reactie

De financiële tekorten waarmee gemeenten te maken hebben bij de uitvoering van de
Wi2021 baren mij zorgen. Daarom verken ik samen met de VNG hoe we de kosten en taken
in balans kunnen houden. De uitkomsten van het betaalbaarheidsonderzoek neem ik hierin
mee. Voor het jaar 2026 kan ik nu niet vooruitlopen op besluitvorming voor de voorjaarsnota.
Om te komen tot een passende vorm van financiering van de inburgeringstaken voor gemeenten
ben ik met de VNG een gezamenlijke werkgroep gestart om verschillende scenario’s voor
de bekostigingssystematiek uit te werken. Hierin worden zowel de wijze van bekostiging
van de uitvoeringskosten als die van de inburgeringsvoorzieningen meegenomen.

Daarnaast heeft het kabinet aangekondigd alle specifieke uitkeringen per 2026 om te
zetten naar een fondsuitkering, met een budgetkorting van 10%. De specifieke uitkering
inburgering blijft echter voorlopig behouden en voor de jaren 2026 en 2027 is de budgetkorting
opgelost binnen de eigen inburgeringsbegroting. Ik ga met de VNG in gesprek om passende
beleidsmaatregelen uit te werken om aan deze budgetkorting vanaf 2028 tegemoet te
komen zonder grote concessies te doen aan de ambities van de Wi2021.

Om gemeenten meer financiële armslag te geven heb ik twee wijzigingen doorgevoerd
in de regels voor de besteding van de specifieke uitkering inburgering. Op de eerste
plaats heb ik de verdeling van de SPUK over de drie jaren aangepast. Deze was 61%
in het eerste jaar, 31% in het tweede jaar en 8% in het derde jaar.

Dit is per 1 oktober 2025 gewijzigd voor inburgeraars vanaf cohort 2026 naar 40%-30%-30%,
om beter bij het uitgavenritme van gemeenten aan te sluiten.22

Op de tweede plaats ben ik voornemens via een wijziging van het Bi2021 de reserveringsregeling
te verruimen. Hiermee wordt het plafond van de te reserveren niet bestede SPUK-middelen
verhoogd en krijgen gemeenten meer ruimte om deze bestedingen in het volgende jaar
te maken. De verruiming gaat met terugwerkende kracht per 1 januari 2024 in.

5. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft op 28 januari het rapport «Onbenut potentieel» gepubliceerd.
De Rekenkamer heeft onderzocht of het aannemelijk is dat de Wet inburgering 2021 asielstatushouders
stimuleert om «snel en volwaardig mee te doen, het liefst door betaald werk». Zij
ziet duidelijke verbeteringen ten opzichte van het voorgaande stelsel, maar ook een
aantal knelpunten. Het onderzoek van de Rekenkamer is een waardevolle aanvulling op
de tussenevaluatie en ik ga heel serieus met de aanbevelingen van de Rekenkamer aan
de slag.

Ik onderschrijf de observatie van de Rekenkamer dat het inburgeringsstelsel niet in
een isolement functioneert, maar in grote mate afhankelijk is van aanpalende beleidsterreinen
zoals asiel en huisvesting. Daarom is grip op migratie van belang. Vanuit inburgering
zet ik in ieder geval in op het stimuleren van de vroege start, zoals hierboven ook
beschreven.

Verder pleit de Rekenkamer voor een betere aansluiting van asielstatushouders op de
arbeidsmarkt. Ik zet hier vol op in door enerzijds maatregelen te nemen om belemmeringen
voor inburgeraars die willen werken weg te nemen, en anderzijds door werkgevers en
sectoren te stimuleren om asielstatushouders meer kansen te bieden op de arbeidsmarkt.
Voorbeelden hiervan zijn de ureninvulling van de 800 taaluren in de Z-route, de startbanen
en experimenteren met effectieve vormen van dualiteit (met focus op werk), de sectorale
ontwikkelpaden, een verkenning om binnen de Participatiewet meer praktijkgerichte
scholing in te zetten en de Subsidieregeling Ondersteuning Werkgevers Inzet Statushouders
(SOWIS).

Ook onderschrijf ik de aanbeveling van de Rekenkamer om het potentieel van asielstatushouders
beter te benutten. Zoals ik al eerder aangaf in deze brief vind ik dat zo veel mogelijk
inburgeraars via de B1- en Onderwijsroute aan hun inburgeringsplicht zouden moeten
voldoen en dat de Z-route een terugvaloptie is voor inburgeraars voor wie dit niet
haalbaar is. Ik ga op korte termijn in gesprek met gemeenten om te bezien wat de oorzaken
zijn van het feit dat het aantal inburgeraars in de Z-route hoger is dan voorzien,
en óf en zo ja, op welke wijze, dit teruggebracht zou kunnen worden.

Verder ga ik in lijn met de aanbeveling van de Rekenkamer in gesprek met gemeenten
om streefcijfers uit te werken voor de arbeidsparticipatie en inburgering van asielstatushouders
en om de opleidingen en werkervaring van asielstatushouders op te nemen in de Statistiek
Wet inburgering, zodat ik op termijn kan vaststellen of het potentieel van asielstatushouders
goed wordt benut.

Tot slot ben ik blij dat de Algemene Rekenkamer zich waarderend uitspreekt over het
lerend stelsel. De nauwe samenwerking tussen de ketenpartners in de inburgering maakt
dat ik snel signalen vanuit de uitvoering binnenkrijg. Het lerend stelsel functioneert
als plek voor kennisuitwisseling en inspiratie tussen uitvoerders onderling, waardoor
knelpunten ook binnen de uitvoering worden opgelost zonder dat daar altijd een wets-
of regelwijziging voor nodig is.

Naast deze globale conclusies worden in het rapport van de Rekenkamer een aantal knelpunten
in de uitvoering van de Wi2021 genoemd. In mijn bestuurlijke reactie op het rapport
noem ik de acties en maatregelen die ik al heb ingezet of voorbereid die gericht zijn
op het verhelpen van deze knelpunten. In het nawoord van het rapport, dat een reactie
is op onze bestuurlijke reactie, roept de Rekenkamer mij op om nog voortvarender aan
de slag te gaan met haar aanbevelingen. Daarom hecht ik er waarde aan om te onderstrepen
dat het kabinet de urgentie deelt om tot verdere verbeteringen te komen. Dit is eveneens
een passende oproep voor het volgende kabinet.

6. Tot slot

Het stelsel komt vier jaar na inwerkingtreding op stoom. Ik hecht er waarde aan het
stelsel voldoende tijd te gunnen om zichzelf te bewijzen. Daarbij zie ik dat het idee
van een lerend en adaptief stelsel zichzelf bewijst, waarbij er op uitvoeringsniveau
continu geleerd en bijgestuurd wordt. Daar waar nodig stuur ik bij.

Het is positief dat de Rekenkamer de Wi2021 ziet als een verbetering ten opzichte
van de vorige wet en pleit voor behoud en doorontwikkeling van het huidige stelsel.
Ook constateert de Rekenkamer dat er een aantal belangrijke knelpunten zijn die aandacht
nodig hebben. Dit erken ik en ik neem daarom de aanbevelingen van de Rekenkamer ter
harte en ga met de aanbevelingen aan de slag. Mijn inzet blijft gericht op een snelle
en volwaardige inburgering, waarin aandacht blijft voor het kennismaken met de Nederlandse
normen en waarden. Hierover houd ik uw Kamer op de hoogte via de reguliere voortgangsbrieven.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel