Brief regering : Fiche: Europees Aanvullend Pensioenpakket (IORP II , PEPP)

Nr. 4230
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 januari 2026

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Europees Aanvullend Pensioenpakket (IORP II, PEPP).

Fiche: Herziening verordening 904/2010 betreffende toegang EOM en OLAF tot btw-informatie
op het niveau van de Unie (Kamerstuk 22 112, nr. 4231).

Fiche: Verordening Europese Business Wallet (Kamerstuk 22 112, nr. 4232).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

Fiche: Europees Aanvullend Pensioenpakket (IORP II, PEPP)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

− Mededeling van de Commissie over het versterken van het vermogen van de sector aanvullende
pensioenen in de EU om het pensioeninkomen te verbeteren en langetermijnkapitaal aan
de EU-economie te verstrekken

− Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
de richtlijnen (EU) 2016/2341 en 2016/97 met betrekking tot het versterken van het
raamwerk voor bedrijfspensioenvoorziening (IORP)

− Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging
van Verordening (EU) 2019/1238 inzake het Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct
(PEPP)

− Aanbeveling van de Commissie over pensioentrackingsystemen, pensioendashboards en
automatische aansluiting bij aanvullende pensioenregelingen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

20 november 2025

c) Nr. Commissiedocument

− Mededeling: COM(2025) 839

− IORP: COM(2025) 842

− PEPP: COM(2025) 840

− Aanbeveling: COM(2025) 9300

d) EUR-Lex

− Mededeling: eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025DC0839

− IORP: eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025PC0842

− PEPP: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025PC08…

− Aanbeveling: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202502384

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

NVT

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Financiën.

h) Rechtsbasis

− IORP: de artikelen 53, 62 en 114(1) Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU).

− PEPP artikel 114 VWEU.

i) Besluitvormingsprocedure Raad

IORP II en PEPP: gekwalificeerde meerderheid

Mededeling en aanbeveling: n.v.t.

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft eerder in haar mededeling inzake
de Spaar- en Investeringsunie (SIU) aangekondigd te komen met een aantal voorstellen
om pensioensparen in de Europese Unie te bevorderen.1 Het pakket inzake aanvullende pensioenen (Supplementary Pensions Package, hierna «het Pensioenpakket») is de invulling daarvan. Het Pensioenpakket bestaat
uit een voorstel voor de wijziging van de richtlijn betreffende de instellingen voor
bedrijfs- en beroepspensioenvoorziening (hierna: IORP II), een voorstel tot wijziging
van de Verordening inzake een pan-Europees persoonlijk pensioenproduct (hierna: PEPP),
een aanbeveling op het gebied van de verdere ontwikkeling van pensioentrackingsystemen,
pensioendashboards en de bevordering van automatische aansluiting in pensioenregelingen
en een begeleidende mededeling.

IORP II

De Commissie stelt een herziening voor van IORP II. Doel van de herziening is het
versterken van de interne markt voor pensioenvoorzieningen, het bevorderen van grensoverschrijdende
dienstverlening en het vergroten van transparantie, schaal, bescherming van deelnemers
en efficiëntie in de tweede pijler. De voorgestelde wijzigingen beogen tevens de aansluiting
van IORP-regelgeving bij bredere EU-initiatieven op het gebied van de kapitaalmarktenunie
(CMU), duurzaamheid en digitale infrastructuren.

In het richtlijnvoorstel wordt de reikwijdte van IORP II aangepast. Bepaalde entiteiten
en producten die arbeidsvoorwaardelijke pensioenregelingen uitvoeren en die vanwege
de definities momenteel buiten het IORP II-kader vallen, worden onder de richtlijn
gebracht. Daarnaast mogen lidstaten bepalen dat instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening
(IORPs) naast arbeidsvoorwaardelijke pensioenregelingen ook persoonlijke pensioenproducten
mogen aanbieden.

Er wordt voorgesteld dat nieuwe IORPs voortaan altijd een vergunning moeten hebben;
alleen registratie volstaat niet langer. De nationale toezichthouder dient daarbij
een expliciete toetsing uit te voeren, waaronder een beoordeling van de governance-structuur
en de geschiktheid van beleidsbepalers. Voor bestaande, op basis van IORP II geregistreerde
of geautoriseerde IORPs bepaalt het voorstel dat deze niet alsnog een vergunningtraject
hoeven te doorlopen. Ook wordt voorgeschreven dat IORPs meerdere pensioenregelingen
moeten kunnen uitvoeren.

Het kader voor grensoverschrijdende pensioendiensten wordt verder uitgewerkt. Het
voorstel benadrukt dat IORPs niet mogen worden belemmerd bij het verlenen van grensoverschrijdende
diensten. Daarnaast worden de toezichtprocedures voor grensoverschrijdende dienstverlening
aangepast en wordt bepaald dat de toezichthouder van de ontvangende lidstaat in dringende
gevallen kan ingrijpen bij een IORP als dat noodzakelijk is om schendingen van het
nationale sociaal- en arbeidsrecht te voorkomen of te beperken. Ook wordt meer ingezet
op samenwerking tussen nationale toezichthouders, en krijgt de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) een rol bij het beslechten van geschillen tussen toezichthouders bij grensoverschrijdende
activiteiten en de mogelijkheid om een samenwerkingsplatform in te richten.

De procedure voor het verkrijgen van toestemming van deelnemers voor grensoverschrijdende
collectieve waardeoverdracht wordt op Europees niveau nader ingevuld in lijn met het
technisch advies van EIOPA.2 Goedkeuring wordt verkregen als een simpele meerderheid van de respondenten of hun
vertegenwoordigers instemt met de overdracht. Lidstaten krijgen de mogelijkheid om
een opkomstdrempel voor te schrijven van maximaal 25%. Ook bevat het voorstel een
nieuwe bepaling betreffende procedures voor nationale waardeoverdrachten. Deze moeten
simpel en transparant zijn, en mogen niet strenger zijn dan de voorgeschreven procedure
voor grensoverschrijdende collectieve waardeoverdracht.

In het voorstel ligt veel nadruk op het inzichtelijk maken van prestaties van IORPs
door middel van benchmarks en publicaties. In deze context wordt het lidstaten mogelijk
gemaakt om onder voorwaarden tijdelijk onderprestatie toe te staan, om IORPs in staat
te stellen om een herstelplan op te stellen.

Het prudent person beginsel, inhoudende dat in het belang van pensioendeelnemers en pensioengerechtigden
prudent belegd moet worden, blijft in het voorstel leidend, maar wordt nadrukkelijker
principe-gebaseerd vormgegeven. In de begeleidende mededeling wordt nadere duiding
gegeven aan de invulling van dit principe. De ruimte voor lidstaten om strengere nationale
eisen ten aanzien van het investeringsbeleid te hanteren, wordt op onderdelen beperkt.
Duurzaamheidsrisico’s dienen te worden meegenomen in investeringsbeslissingen en waar
mogelijk ook de deelnemerspreferenties op het gebied van duurzaamheid, zonder dat
duurzaam beleggen wordt verplicht. De Commissie krijgt de bevoegdheid om met gedelegeerde
handelingen parameters van de solvabiliteitsmarge aan te passen.

Ook op het gebied van governance worden de eisen aan IORPs op onderdelen aangepast.
Zo worden de bepalingen omtrent de geschiktheidseisen aan bestuurders en sleutelfuncties
aangescherpt, inclusief expliciete kennis van risicobeheer en duurzaamheidsfactoren.
Het wordt van belang dat een formeel en gedocumenteerd toetsingsproces wordt gehanteerd
en dat een periodieke beoordeling plaatsvindt. Ook worden bepalingen omtrent de interne
audit functie aangevuld en komt er een verplichting tot het vervullen van een compliance
functie.

Voor IORPs waar de deelnemers het volledige investeringsrisico dragen, wordt het verplicht
om een bewaarder aan te stellen.

Daarnaast worden de eisen voor informatieverstrekking aangescherpt. Het voorstel introduceert
een uitgebreidere set minimumvereisten voor het pensioenoverzicht (Pension Benefit Statement), waaronder expliciete informatie over gemaakte keuzes, kostenstructuren en scenario-projecties.
Het voorstel bepaalt dat in lidstaten waar een pensiontrackingsysteem (zoals in Nederland
mijnpensioenoverzicht.nl, (MPO)) is ingericht, de pensioenaanspraken die zijn ondergebracht
bij IORPs in het systeem worden meegenomen en geeft kaders voor de wijze waarop deze
informatie moet worden aangeleverd. In die lidstaten waar een pensioentrackingsysteem
is ingericht dienen ook arbeidsvoorwaardelijke en persoonlijke pensioenaanspraken
die zijn opgebouwd bij verzekeraars onderdeel te zijn van het overzicht.

Tevens wordt een algemene zorgplicht voor IORPs voorgesteld die is gericht op evenwichtige
en begrijpelijke informatievoorziening, het beheersen van belangenconflicten en het
waarborgen van de belangen van deelnemers. Ook is een verplichting opgenomen voor
het instellen van adequate, onafhankelijke, transparante, onpartijdige en effectieve
geschillenprocedures en daar indien mogelijk aan te sluiten bij bestaande (geschillen)instanties.

De positie van de nationale toezichthouders wordt versterkt. Benadrukt wordt dat de
toezichthouders alle benodigde bevoegdheden moeten worden toegekend om hun taken te
kunnen uitoefenen. Het voorstel introduceert de vorm van een regelmatige toezichtdialoog
tussen toezichthouder en IORP, gebaseerd op een aantal early warning parameters zoals de kosten en rendementen op activa en afwijkingen op toegezegde
of nagestreefde uitkeringen. Deze toezichtdialoog dient volgens de Commissie om tijdig
kwetsbaarheden te signaleren en strategische reflectie te bevorderen op de lange termijn
bestendigheid van de IORP.

De bepaling over toezicht op uitbestede activiteiten wordt gespecificeerd. De IORP
dient te waarborgen dat de toezichthouder effectief toezicht kan houden op deze activiteiten.
Ook wordt voorzien in een procedure voor toezicht op grensoverschrijdende uitbesteding.

Tot slot wordt de rol van EIOPA uitgebreid. EIOPA krijgt de opdracht om richtsnoeren
op te stellen, onder andere ten aanzien van de prudentiële toetsing als onderdeel
van de vergunningprocedure en de kwantitatieve en governance eisen in de richtlijn.
Ook krijgt EIOPA de opdracht om regulatory technical standards te ontwikkelen op het gebied van informatieverstrekking, waaronder een gestandaardiseerd
format voor het Uniform Pensioen Overzicht (hierna: UPO).

PEPP

PEPP staat voor het Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct. Dat is een vrijwillig,
gestandaardiseerd persoonlijk pensioenkader (derde pijler) dat is opgezet om de toegang
tot betaalbare en aantrekkelijke pensioenopties in de hele EU te vergroten. Het herzieningsvoorstel
beoogt de deelname van burgers aan aanvullende pensioenen te vergroten, bij te dragen
aan een adequaat pensioeninkomen en de capaciteit van pensioenaanbieders te versterken
om huishoudelijk spaargeld te bewegen naar productieve en innovatieve investeringen.

Hiermee vormt het voorstel een belangrijk onderdeel van de agenda van de Europese
SIU, die erop gericht is burgers te ondersteunen bij het opbouwen van vermogen voor
de toekomst, onder meer in het licht van de Europese vergrijzing.

De directe aanleiding voor deze herziening is de zeer beperkte commerciële opname
van het PEPP sinds de inwerkingtreding van het oorspronkelijke kader. Om het PEPP
aantrekkelijker en toegankelijker te maken voor zowel consumenten als aanbieders,
stelt de Commissie diverse aanpassingen voor die knelpunten aan zowel de vraag- als
aanbodzijde moeten verhelpen. Het voorstel kent twee productvarianten. De eerste is
het Basis-PEPP, dat aan strikte eisen moet voldoen met betrekking tot transparantie,
kosten en investeringen. De tweede is de meer complexe PEPP waar de productontwikkelaar
meer ruimte krijgt om een op maat gemaakt product te introduceren. Bijvoorbeeld met
het toevoegen van garanties en/of complexere beleggingen.

Voor PEPP-aanbieders wordt de verplichting om sub-accounts
3 voor ten minste twee lidstaten aan te bieden, geschrapt, zodat aanbieders minder
verplichtingen hebben en flexibeler het product kunnen aanbieden. Ook vervalt het
vereiste om de Basis-PEPP aan te bieden als voorwaarde voor het aanbieden van de complexere
– op maat gemaakte – variant evenals de beperking op een maximaal aantal complexe
PEPP-varianten. Tenslotte vervalt het maximale vaste kostenplafond van 1% voor Basis-PEPP.
Dit plafond wordt vervangen door een Value for money kader dat moet worden ingebed in de vereisten voor Product Oversight and Governance (POG)4 Dit kader beoordeelt of een product een goede verhouding biedt tussen kosten en opbrengsten
voor de klant. Hierbij wordt gekeken naar het rendement, de risico’s, en de extra
diensten zoals het aanbieden van complexere beleggingen, garanties of advies. Aanbieders
van PEPP-producten moeten zowel bij registratie als daarna aantonen dat hun kosten,
geleverde diensten en prestaties gerechtvaardigd en proportioneel zijn in verhouding
tot de kenmerken, doelstellingen en het risicoprofiel van het product.

Ten aanzien van de investeringsregels, moet de Basis-PEPP op basis van een life-cycle investment strategy worden vormgegeven. Dat betekent dat het investeringsrisico wordt afgestemd op de
verschillende fases van de pensioenopbouw, waarbij elke fase een ander risicoprofiel
en beleggingsmix kent. Daarmee zorgt dit voor een passende balans tussen waardevermeerdering
en risicobeperking. Daarbij moet minstens 95% van de activa worden belegd in niet-complexe,
beursgenoteerde financiële instrumenten. Het voorstel maakt daarnaast meer expliciet
dat aan het prudent person beginsel moet worden voldaan.

In het voorstel wordt de transparantie voor spaarders vergroot om hen te helpen bij
het maken van geïnformeerde keuzes. Zo dient EIOPA een uitgebreide benchmark te maken
en te publiceren met historische gegevens over kosten, prestaties en de samenvattende
risico-indicator van elke geregistreerde PEPP. Deze informatie moet minstens jaarlijks
worden bijgewerkt om nauwkeurigheid en vergelijkbaarheid te garanderen en aanbieders
en tussenpersonen moeten toekomstige klanten hier actief over informeren.

Met betrekking tot advies aan spaarders wordt in het voorstel de verplichting tot
het verstrekken van advies voor het afsluiten van een Basis-PEPP-contract geschrapt.
Indien advies wordt gevraagd door de spaarder voor de Basis-PEPP, moet dit op onafhankelijke
basis worden aangeboden. De aanbieder of financieel tussenpersoon is niet verplicht
om informatie in te winnen over de kennis en ervaring van de spaarder, gezien de niet-complexe
aard van de Basis-PEPP. Voor alle PEPP-spaarders, niet alleen voor die in de Basis-PEPP, wordt het verplicht dat zij persoonlijke
pensioenplanning en pre-pensioenadvies krijgen over het gebruik van het opgebouwde
kapitaal en de beschikbare opties van uitbetaling.

Lidstaten moeten ervoor zorgen dat PEPP-producten een niet minder gunstige fiscale
behandeling krijgen dan vergelijkbare nationale persoonlijke pensioenproducten. Dit
geldt ook voor aanbieders uit andere lidstaten. Bovendien mogen lidstaten werkgevers
niet beletten vrijwillige bijdragen aan een PEPP te leveren. Lidstaten mogen ervoor
kiezen om het werkgevers mogelijk te maken dit via automatische aansluiting aan te
bieden, voor zover dit in overeenstemming is met het nationaal recht.

De rechten van PEPP-houders bij het overdragen van kapitaal worden in het voorstel
tevens aangepast en versterkt. Indien de registratie van PEPP wordt ingetrokken door
een bevoegde autoriteit, hebben houders van een PEPP het recht om kosteloos en zonder
vertraging over te stappen naar een andere PEPP-aanbieder of een ander nationaal persoonlijk
pensioenproduct. Lidstaten moeten er ook voor zorgen dat de overdracht van andere
persoonlijke pensioenproducten naar een PEPP wordt toegestaan zonder discriminerende
of onevenredige financiële of administratieve belemmeringen.

Tot slot wordt voor een effectief (grensoverschrijdend) toezicht in het voorstel de
rol van toezichthouders versterkt. Bevoegde autoriteiten kunnen de distributie van
PEPP-producten verbieden of beperken wanneer aanbieders structureel geen value for money leveren. In bepaalde situaties kan EIOPA zelf ingrijpen. Daarnaast kan EIOPA samenwerkingsplatforms
opzetten, geschillen tussen nationale toezichthouders beslechten en gezamenlijke onderzoeken
initiëren wanneer dit in het belang is van PEPP-deelnemers.

De aanbeveling

In de aanbeveling richt de Commissie zich op het verder ontwikkelen van (nationale)
pensioen trackingsystemen, pensioendashboards en automatische aansluiting bij aanvullende
pensioenregelingen. De aanbeveling vormt een onderdeel van de bredere ambities van
de SIU om particuliere pensioenopbouw te versterken en beleggingskapitaal te mobiliseren
en is juridisch niet bindend.

De Commissie beveelt de lidstaten aan om een Pension Tracking System (hierna: PTS) te ontwikkelen. Een PTS biedt aan burgers laagdrempelig inzicht in
de pensioenopbouw en de verwachte pensioenaanspraken. In Nederland bestaat dit in
de vorm van Mijnpensioenoverzicht.nl). Het PTS moet een nationale voorziening zijn
die gratis en laagdrempelig voor alle burgers toegankelijk is. Het PTS moet bij een
niet op winst gerichte entiteit onder worden gebracht, waarbij onafhankelijkheid,
betrouwbaarheid en transparantie gewaarborgd moeten worden. De lidstaten moeten met
betrokken stakeholders zorgdragen voor bestendige financiering van het PTS. De technische
en juridische infrastructuur zou zo moeten worden ontworpen dat aangesloten wordt
bij het in ontwikkeling zijnde Europese Tracking System (ETS).

De Commissie beveelt tevens aan dat lidstaten een nationaal pensioendashboard opzetten
met pensioeninformatie op geaggregeerd niveau om te beoordelen of het (nationale)
pensioenstelsel leidt tot adequate en houdbare uitkomsten, nu en in de toekomst. Hierbij
zou, voor zover als mogelijk, moeten worden aangesloten bij data die reeds beschikbaar
is. Het dashboard zou op geaggregeerd niveau informatie moeten verzamelen en tonen
over het aantal deelnemers, betaalde pensioenpremies, opgebouwde pensioenaanspraken,
verplichtingen van pensioenuitvoerders en hun beleggingen inclusief rendementen en
kosten. Daarnaast zouden lidstaten pensioenstatistieken moeten identificeren die het
risico op armoede, veranderingen in inkomensverdeling, verandering in effectieve pensioenleeftijd
en de fiscale kosten of subsidie identificeren. Het wordt aangeraden om projecties
te maken of pensioen in de toekomstig adequaat en houdbaar blijft. Geadviseerd wordt
om de informatie uit het dashboard aan de Commissie ter beschikking te stellen.

Tenslotte beveelt de Commissie lidstaten aan om automatische aansluiting in aanvullende
pensioenstelsels mogelijk te maken voor zowel werknemers als zelfstandigen, met inachtneming
van de nationale context en de rol en positie van de sociale partners. De Commissie
benadrukt dat de introductie van een vorm van automatische aansluiting zo moet worden
vormgegeven dat geen afbreuk wordt gedaan aan bestaande, goed functionerende, pensioenstelsels,
verplichtstellingen of solidariteitsmechanismen. Lidstaten moeten zorgdragen voor
de waarborgen dat een stelsel van automatische aansluiting daadwerkelijke voordelen
oplevert voor deelnemers, en voorzien in toereikend toezicht hierop.

Onderdeel van de vormgeving van een systeem van automatische aansluiting zou ook de
mogelijkheid moeten zijn voor de deelnemer om te kiezen voor uitschrijving of opnieuw
aansluiten. Lidstaten zouden bovendien moeten overwegen om fiscale voordelen toe te
kennen voor pensioensparen, teneinde het pensioensparen te bevorderen.

De mededeling

In de mededeling schetst de Commissie de noodzaak voor maatregelen om de aanvullende
pensioenstelsels in de Europese Unie te versterken en licht zij toe op welke wijze
de aanbeveling, en de voorstellen voor IORP II en PEPP hieraan kunnen bijdragen. Ook
geeft de Commissie guidance over het meer principe-gebaseerd toepassen van het prudent person principe.

b) Impact assessment Commissie

Er is geen formele impact assessment uitgevoerd, wel heeft de Commissie in het Staff Working Document dat bij de voorstellen is gevoegd, de impact van de voorstellen onderzocht.

IORP II

Voor de herziening van IORP II heeft de Commissie vier opties overwogen. De eerste
optie is geen herziening. Optie 2 betreft alleen het verduidelijken van het prudent person beginsel. De derde optie is het versterken van het toezicht, de governance en transparantie
waarbij met name wordt geleund op toezichtdialoog en informele overtuiging om schaalgrootte
te creëren, efficiëntie en kwaliteit van pensioenregelingen te verbeteren. Hierbij
zijn de meeste elementen van het technische advies van EIOPA overgenomen. Optie 4
is conform de derde optie met daaraan toegevoegd de verschillende bindende toezichtvereisten
en specifieke toezichtinterventies. De Commissie heeft gekozen voor de derde optie.
Met deze optie worden volgens de Commissie geleidelijk de prestaties, bestendigheid
en efficiëntie van IORPs verbeterd en worden effectieve grensoverschrijdende activiteiten,
betere investeringsresultaten en een hoger niveau van bescherming van deelnemers ondersteund.

PEPP

Voor de herziening van de PEPP-Verordening heeft de Europese Commissie tevens vier
opties overwogen. De eerste optie is niets doen en ervan uitgaan dat het PEPP meer
tijd nodig heeft om commercieel aantrekkelijker te worden voor aanbieders in de markt.
De tweede optie is het ontwerp en distributie volledig over te laten aan de aanbieder
met als enige beperking een kostenplafond. De derde optie omvat het afschaffen van
het kostenplafond omdat dit volgens veel stakeholders de brede adoptie van het PEPP
belemmert en het aanpassen van de voorwaarden van een Basis-PEPP die via een value for money benadering betaalbaar, toegankelijk en eenvoudig moet blijven. De Basis PEPP moet
gebruikmaken van een eenvoudige life cycle glidepath5 zonder aanvullende garanties en ruimte voor kleine percentages niet-beursgenoteerde
beleggingen. Door dit simpele ontwerp kan het product zonder aanvullend beleggingsadvies
worden aangeboden. Werkgevers kunnen het Basis-PEPP gebruiken voor automatische aansluiting
als een kostenefficiënte pensioenoplossing waarbij werknemers automatisch worden ingeschreven
in het pensioenplan, tenzij ze er zelf voor kiezen zich uit te schrijven. In deze
optie moeten aanbieders die een op maat gemaakte (complexere) PEPP willen aanbieden
altijd ook een Basis-PEPP aanbieden. De vierde optie is gelijk aan de derde optie,
maar laat de verplichting vervallen om een Basis PEPP aan te bieden naast een complexere
PEPP, waardoor meer maatwerk mogelijk is.

De rationale hierbij is dat een duurder en op maat gemaakt product gerechtvaardigd
is door potentieel hogere rendementen. De Commissie heeft gekozen voor optie 4. Deze
optie biedt volgens de Commissie de grootste flexibiliteit voor zowel aanbieder als
deelnemers. Het maakt maatwerk beter mogelijk en ondersteunt innovatie en concurrentie,
terwijl het onderliggende value for money kader de belangen van deelnemers beschermt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland kent, naast de AOW, een goed ontwikkeld aanvullend kapitaalgedekt pensioenstelsel.
De tweede pijler, met als belangrijk onderdeel de verplichtstellingen en de betrokkenheid
van sociale partners, zorgt voor een in overgrote mate adequate pensioenopbouw voor
ca. 90% van de werknemers. Daarnaast kan individueel voor pensioen worden gespaard
in de derde pijler. In de derde pijler worden individuele pensioenproducten aangeboden.

In 2023 is de fiscale facilitering voor pensioensparen in de derde pijler gelijkgetrokken
aan die van de tweede pijler, teneinde dit verder te bevorderen voor die groepen die
geen adequaat pensioen opbouwen in de tweede pijler.

Verschillende elementen dragen bij aan de robuustheid van het stelsel en de bescherming
van deelnemers. Zowel het governance-kader als het toezicht door de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en de Nederlandsche Bank (DNB) op pensioenaanbieders is sterk ontwikkeld
en goed ingebed in de nationale wetgeving. Op het gebied van informatievoorziening
is al veel ervaring opgedaan. Het UPO wordt in samenwerking met de sector opgesteld
en periodiek aan de laatste inzichten en ontwikkelingen aangepast. Mijnpensioenoverzicht.nl
wordt veel bezocht en biedt al een goed en laagdrempelig inzicht in de pensioenopbouw
in de eerste en tweede pijler.

In 2023 is de Wet Toekomst Pensioenen ingevoerd met als belangrijkste doel het toekomstbestendig
maken van het stelsel. Als gevolg van de pensioentransitie worden de pensioenregelingen
meer gebaseerd op defined contribution (DC) met behoud van collectiviteits- en solidariteitskenmerken. Goede communicatie
en sterk toezicht is essentieel in deze transitie.

Het kabinet is positief over de ambitie van de Commissie om het pensioensparen in
kapitaalgedekte pensioenstelsels in de lidstaten te bevorderen, zowel om het risico
op ouderdomsarmoede onder burgers in de EU te verkleinen als ook om de stabiliteit
van de overheidsfinanciën van de lidstaten te waarborgen. Het kabinet is tevens voorstander
van sterke, geïntegreerde kapitaalmarkten. In zijn inzet voor de kapitaalmarktunie
stelt het kabinet dat het Europese concurrentievermogen onder druk staat en dat er
sprake is van een sterk achterblijvende productiviteitsgroei. Daarmee acht het kabinet
de verdieping en integratie van de Europese kapitaalmarktunie van cruciaal belang
om de uitdagingen waar Europa voor staat het hoofd te bieden, als onderdeel van de
versterking van de interne markt, waarvoor het kabinet zich in algemene zin ook inzet.
Het kabinet staat dan ook in algemene zin positief tegenover maatregelen die aan bovenstaande
ambities bijdragen en onderschrijft de noodzakelijkheid van Europese maatregelen om
deze ambities te verwezenlijken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft in algemene zin, gelet op de bredere context en doelstellingen
van het Pensioenpakket als geheel en daarmee ten aanzien van alle vier de voorgestelde
instrumenten, de noodzaak om de aanvullende pensioensector in de EU te versterken.
Zodat in het licht van de vergrijzing en de druk op publieke pensioenstelsels zowel
een adequaat pensioeninkomen wordt gewaarborgd als huishoudelijk spaargeld effectiever
wordt gemobiliseerd voor productieve, innovatieve langetermijninvesteringen in de
EU-economie. Tegelijkertijd benadrukt het kabinet dat pensioenproducten niet alleen
financiële producten zijn, maar dat de wijze waarop een pensioenstelsel in een lidstaat
bestendig kan worden ingericht, sterk samenhangt met de sociale en culturele context
in die lidstaat. In dit verband is het kabinet van mening dat bij de vormgeving van
Europese regels ten aanzien van het versterken van nationale pensioenstelsels gewaarborgd
moet zijn dat deze regels geen afbreuk mogen doen aan al goed werkende pensioenstelsels
zoals dat van Nederland. Het kabinet steunt daarom de inzet van de Commissie op minimum
harmonisatie, zodat voldoende ruimte blijft voor de specifieke nationale kenmerken.

IORP II

Het kabinet is in algemene zin positief over de nadruk in het voorstel op transparantie,
schaalvoordelen, kosteninzicht en deelnemersbescherming, omdat deze bijdragen aan
het vertrouwen in aanvullende pensioenregelingen. Dit sluit in beginsel goed aan bij
de nationale beleidsdoelen. Het kabinet heeft er begrip voor dat de Commissie zich
voor het realiseren van haar doelen met name richt op het creëren van schaalgrootte,
al dan niet door middel van grensoverschrijdende consolidatie. In dat verband onderschrijft
het kabinet in algemene zin de voorstellen die de Commissie doet in de richtlijn.

Tegelijkertijd benadrukt de Commissie in haar mededeling dat pensioenstelsels in hoofdzaak
een kwestie van nationale bevoegdheden zijn. Het kabinet onderschrijft dit en benadrukt
in dat verband het belang van de nationale sociale- en arbeidsrechtelijke stelsels
en, als onderdeel daarvan in de Nederlandse context, de belangrijke rol van sociale
partners bij de inrichting van het Nederlandse pensioenstelsel. De verschillen tussen
de lidstaten zijn groot, zowel als het gaat om de omvang van de arbeidsvoorwaardelijke
pensioenstelsels, als de volwassenheid van die stelsels. In Nederland is het pensioenstelsel
zeer goed ontwikkeld en schaalgrootte in veel gevallen reeds gerealiseerd. Het kabinet
zal dan ook alert zijn op consequenties van onderdelen van het voorstel voor zover
die niet goed passen in de inrichting van het Nederlandse stelsel, zoals bijvoorbeeld
het voorstel dat een IORP meerdere pensioenregelingen moet kunnen uitvoeren, wat bij
een ondernemingspensioenfonds niet mogelijk is.

Het kabinet is er positief over dat nationale toezichthouders in het voorstel meer
handvatten krijgen voor effectief toezicht. Hierbij merkt het kabinet op dat Nederland
al een passend en voldoende toezichtkader kent en dat de effecten ervan voor Nederland
beperkt zullen zijn. Ook is het kabinet positief over voorstellen voor verdergaande
samenwerking tussen toezichthouders en de mogelijkheid om samenwerkingsplatforms in
te richten in het geval van grensoverschrijdende activiteiten. In dat kader ziet het
kabinet een duidelijke meerwaarde in de verduidelijking dat in dringende gevallen
de toezichthouder van de ontvangende lidstaat bevoegdheden heeft om in te grijpen.
Hierbij vindt het kabinet een betekenisvolle consultatie van deelnemers en gepensioneerden
bij een voorgenomen collectieve grensoverschrijdende waardeoverdracht, zoals nu ook
al in de Pensioenwet is opgenomen, van het grootste belang. In het voorstel wordt
de procedure hiervoor op Europees niveau ingevuld. Het kabinet merkt op dat de voorgestelde
procedure anders is vormgegeven dan nu in de Pensioenwet staat. Tegelijkertijd ziet
het kabinet dat met de mogelijkheid om een opkomstdrempel van maximaal 25% van de
deelnemers te introduceren een betekenisvolle consultatie van deelnemers en gepensioneerden
gewaarborgd kan worden.

Het meer principe-gebaseerd vormgeven van het prudent person beginsel zoals opgenomen in het richtlijnvoorstel en nader geduid in de mededeling
sluit aan bij het bestaande Nederlandse beleid dat de pensioenfondsen hun beleggingsbeleid
bepalen in het belang van de deelnemers. Het kabinet vindt het positief dat eventuele
belemmeringen in lidstaten op dat punt worden weggenomen, ook vanwege de ambities
in het kader van de SIU.

Het kabinet ondersteunt de voorstellen van de Commissie om de regels op het terrein
van de governance te verduidelijken en op onderdelen aan te scherpen. Voor de Nederlandse
situatie geldt dat de meeste vereisten al onderdeel uitmaken van de nationale praktijk
en dat de gevolgen van de aanvullende eisen naar verwachting beperkt zullen zijn.
Ook ziet het kabinet dat de voorstellen kunnen bijdragen aan een kwaliteitsverbetering
van IORPs in de EU.

Ook ondersteunt het kabinet het voorstel voor de verdere ontwikkeling van nationale
pensioentrackingsystemen en uitbreiding van die bestaande systemen met informatie
afkomstig van verzekeraars. Voor Nederland zou dat betekenen dat derdepijlerinformatie
afkomstig van verzekeraars onderdeel wordt van MPO. Het kabinet is in beginsel positief
over het opnemen van derdepijlerinformatie in MPO, dit moet echter wel zorgvuldig
gebeuren. Omdat het gaat om uiteenlopende producten moet goed worden bekeken hoe dit
wordt ingericht. Daarom zet het kabinet in op een verruiming van de termijn waarbinnen
dit gerealiseerd zou moeten zijn.

Het kabinet zal zich er waar nodig voor inzetten om de consequenties van de Commissievoorstellen
voor al goed werkende toezichtstelsels zoals dat in Nederland, waaronder de mogelijke
toename van kosten voor de fondsen en toezichthouders te beperken. Te denken valt
dan bijvoorbeeld aan de verplichting om een bewaarder aan te stellen, aan verdergaande
informatie-eisen en toezicht procedures die niet goed passen bij het risico-gebaseerde
toezicht dat in Nederland wordt toegepast en de voorgestelde algemene zorgplicht.
Nederland heeft een zorgvuldig toezichtkader met onder meer een afgebakend kader voor
keuzebegeleiding en informatieverstrekking binnen het tweede pijlerstelsel.

Mede in het licht van de alinea’s over de beoordeling en inzet van IORP II heeft het
kabinet ook vragen bij de in het voorstel opgenomen opdracht aan EIOPA om op verschillende
terreinen richtsnoeren vast te stellen en regulerende technische normen op te stellen,
en vervolgens de bevoegdheid van de Commissie om deze regulerende technische normen
via gedelegeerde handelingen vast te stellen. Dit kan leiden tot verdergaande harmonisatie
dan het kabinet wenselijk vindt, gezien de eigenheid van nationale pensioenstelsels
vanuit het arbeids- en sociaalrechtelijk perspectief.

Het kabinet is positief ten aanzien van de voorgestelde bevoegdheid voor de Commissie
om parameters voor de solvabiliteitsmarge vast te stellen, nu deze bevoegdheid is
beperkt tot technische detaillering. Het kabinet plaatst wel kanttekeningen bij de
voorgestelde bevoegdheid voor EIOPA en de Commissie tot uniformering van het format
voor het UPO. In Nederland is ruime ervaring opgedaan met het verstrekken van informatie
in het UPO en met wat werkt en wat niet. Het UPO wordt jaarlijks vastgesteld in een
werkgroep waarin sectorpartijen samenwerken, zodat het UPO actueel en relevant blijft.
Met de jaarlijkse herziening kunnen veranderingen in regelgeving, marktontwikkelingen
en klantbehoeften worden meegenomen. Het kabinet wil ervoor waken dat deze werkwijze
teniet wordt gedaan door het introduceren van een geharmoniseerd format.

PEPP

Het kabinet erkent dat een goed werkende PEPP kan bijdragen aan de verdere ontwikkeling
van pensioenvermogen, vooral in lidstaten waar dit nu onvoldoende gebeurt. In algemene
zin ondersteunt het kabinet maatregelen die bestaande belemmeringen voor het aanbieden
en gebruiken van een PEPP wegnemen, zodat dit product een grotere rol kan spelen bij
het versterken van de pensioenopbouw binnen de EU. Het kabinet zet hierbij in op lage
kosten, het versterken van vertrouwen en het bieden van een gebruiksvriendelijke en
transparante oplossing die deelname aan een PEPP zo eenvoudig en toegankelijk mogelijk
maakt.

Het kabinet is positief over de voorstellen om de verplichting om een PEPP in meerdere
lidstaten aan te bieden te laten vervallen, en het voorstel om het kostenplafond van
1% los te laten. Deze vereisten vormden barrières voor marktpartijen om PEPPs in de
markt te zetten en zijn daarmee een belangrijke reden geweest voor het beperkte succes
van PEPP en een herziening van de verordening. Het kabinet onderschrijft de noodzaak
van het borgen van kostenefficiëntie voor PEPPs, daarvoor moet zoveel mogelijk worden
ingezet op lastenluwe methodes om dit te realiseren. Het kabinet heeft zorgen over
de relatieve effectiviteit van het value for money kader, bijvoorbeeld voor de Nederlandse markt waar kosten van beleggen al significant
lager zijn door onder meer het nationale provisieverbod. Tijdens de onderhandelingen
zal het kabinet er op inzetten dat de rapportages en de ontwikkeling van de benchmarks
door EIOPA zo efficiënt mogelijk wordt ingericht, door waar dat kan gebruik te maken
van bestaande rapportageverplichtingen en – processen. Het kabinet onderschrijft de
regels ten aanzien van het investeringsbeleid voor basis-PEPP, omdat deze er op gericht
zijn om een goede balans tussen risico en rendement te creëren.

De mogelijkheid om een basis-PEPP zonder advies te kunnen aanbieden kan een sterke
stimulans zijn voor het aanbieden van een basis-PEPP. Het kabinet steunt deze maatregel.
Het kabinet is minder overtuigd van de voorstellen om ook de kennis en ervaringstoets
niet langer verplicht te stellen. Aangezien pensioenproducten complexe producten zijn,
acht het kabinet het wenselijk dat enige vorm van consumentenbescherming behouden
blijft.

Het kabinet heeft vragen bij het voorstel om niet langer het aanbieden van een basis-PEPP
als voorwaarde te stellen voor het aanbieden van complexere PEPPs. Hoewel dit voorstel
kan leiden tot een betere commerciële opname en een op maat gemaakte variant in sommige
gevallen waarde kan toevoegen voor deelnemers, is onduidelijk of er voldoende commerciële
prikkels blijven bestaan om basis- PEPPs aan te bieden. Voor complexere varianten
van het PEPP zal het kabinet inzetten op voldoende waarborgen om ook voor deze producten
de kostenefficiëntie en transparantie te verzekeren.

In beginsel steunt het kabinet de notie dat PEPP’s niet een minder gunstige fiscale
behandeling mogen krijgen dan vergelijkbare nationale persoonlijke oudedagsvoorzieningen.
Dit is in Nederland immers niet het geval. PEPP’s worden op dezelfde manier fiscaal
gefaciliteerd als nationale producten. Het kabinet is echter geen voorstander van
Europese fiscale bepalingen die de inkomstenbelasting raken.

Het kabinet is positief over de voorgestelde versterking van de rechten van houders
van een PEPP bij het overdragen van kapitaal. Dit vereist voldoende flexibiliteit
om aansluiting op nationale stelsels te waarborgen. Hierbij dient rekening te worden
gehouden met fiscale voordelen die lidstaten geven bij het opbouwen van een PEPP.
Bij overdracht van een PEPP aan een volgens het nationale recht niet-toegelaten aanbieder
moeten deze fiscale voordelen teruggenomen kunnen worden door de lidstaat die deze
voordelen heeft gegeven. Dit om te voorkomen dat de PEPP wordt gebruikt als product
om belasting te ontwijken.

Het kabinet is voorstander van meer transparantie over de kosten van een PEPP en is
positief over de voorstellen die daaraan bijdragen. De grotere rol die EIOPA krijgt
in het toezicht op PEPPs in het algemeen en op de kostentransparantievereisten in
het bijzonder roept echter vragen op bij het kabinet dat scherp zal beoordelen of
een grotere rol voor EIOPA doelmatig is.

Het kabinet is in beginsel positief over het voorstel dat lidstaten, voor zover dit
past binnen nationale stelsels en met inachtneming van het sociaal en arbeidsrecht,
het mogelijk moeten maken dat werkgevers op vrijwillige basis bijdragen aan een PEPP
voor hun werknemers die in een PEPP sparen en hiermee instemmen. Het is in Nederland
in principe al mogelijk voor werkgevers om op verzoek van hun werknemers vanuit het
nettoloon van die werknemers te storten in een derde pijler pensioenproduct. De lidstaatoptie
om werkgevers toe te staan om dit als onderdeel van een regeling met automatische
aansluiting aan te bieden zal het kabinet zorgvuldig bekijken. Implementatie van een
dergelijke lidstaatoptie kan wat betreft het kabinet enkel aan de orde zijn als is
gewaarborgd dat dit passend is binnen het bestaande Nederlandse pensioenstelsel.

De aanbeveling

Het kabinet omarmt het doel van de aanbeveling van de Commissie op het gebied van
(nationale) pensioen trackingsystemen, pensioendashboards en automatische aansluiting.
In zijn algemeenheid geldt dat de aanbeveling voor een groot deel al onderdeel is
van het Nederlandse stelsel. Het kabinet zal bezien in hoeverre op basis van de aanbeveling
aanvullende maatregelen wenselijk zijn.

De mededeling

Zoals eerder aangegeven zet de mededeling de noodzaak en het doel van de aanbeveling
en de voorstellen voor IORP II en PEPP nader uiteen en geeft guidance, ten aanzien
van het prudent person beginsel. Het kabinet onderschrijft de strekking van de mededeling onder verwijzing
naar de beoordeling van de afzonderlijke voorstellen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De lidstaten hebben nog geen formeel standpunt geformuleerd. Ook het Europees Parlement
heeft nog geen formeel standpunt ingenomen over het pakket. Damian Boeselager (Groenen)
is rapporteur voor de richtlijn IORPII. Voor de PEPP verordening is Stephanie Yon-Courtin
(RENEW) rapporteur.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.

IORP II

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de herziening van de
IORP II richtlijn is positief. Het voorstel is gebaseerd op VWEU artikelen 53, 62
en 114(1). Artikelen 53 en 62 geven de EU de bevoegdheid tot het voorzien in de coördinatie
van nationale bepalingen die het uitoefenen van activiteiten als zelfstandigen en
de vrijheid om diensten te verlenen regelen. Artikel 114 VWEU geeft de EU de bevoegdheid
tot het vaststellen van maatregelen betreffende instelling en werking van de interne
markt. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van de
interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
(artikel 4, lid 2, onder a, VWEU).

PEPP

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de PEPP verordening
is deels positief deel negatief. Het voorstel is gebaseerd op VWEU artikel 114. Artikel
114 geeft de EU de bevoegdheid tot het vaststellen van maatregelen betreffende instelling
en werking van de interne markt. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
Op het terrein van de interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder a, VWEU). Voor zover de PEPP verordening
betrekking heeft op directe belastingen, zoals de inkomstenbelasting voor wat betreft
de wijzigingen in artikel 3, betreft dit een nationale bevoegdheid. Op dit onderwerp
is het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de Commissie negatief.
Artikel 114 VWEU sluit, in het tweede lid, fiscale onderwerpen expliciet uit. De EU
is dus slechts bevoegd indien maatregelen op dit terrein rechtstreeks van invloed
zijn op de instelling of de werking van de interne markt, art. 115 VWEU. De in de
verordening genoemde fiscale maatregel heeft, naar het oordeel van het kabinet, geen
zodanige rechtstreekse invloed en valt derhalve buiten de bevoegdheid van de EU. Er
wordt immers niet beoogd fragmentatie tussen de nationale behandeling van PEPPs weg
te nemen, waarmee er geen sprake is van invloed op de werking van de interne markt.
Het sluit immers aan bij de nationale behandeling van PEPP. Eventueel optreden van
de Commissie op dit punt is in strijd met het attributiebeginsel, artikel 5, lid 1,
VEU.

De aanbeveling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid de aanbeveling is positief.
De aanbeveling benadrukt dat lidstaten de bevoegdheid hebben om hun nationale pensioenstelsels
te ontwikkelen en bevat niet-bindende aanbevelingen ter bevordering van de ontwikkeling
van nationale pensioenvolgsystemen, het opstellen van pensioendashboards en de introductie
van kaders voor automatische aansluiting. Dit ter bevordering van de grensoverschrijdende
arbeidsmobiliteit en de verdieping van de kapitaalmarktunie op de interne markt. Op
het terrein van interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU
en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder a, VWEU).

De mededeling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de mededeling is positief. De mededeling
benadrukt dat pensioenstelsels een nationale bevoegdheid is en bevat niet-bindende
richtsnoeren om tweede pijler pensioenstelsels te versterken in de EU en verdieping
van de kapitaalmarkt op de interne markt. Op het terrein van interne markt is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder
a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel).

IORP II

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de IORPII richtlijn
is positief. De richtlijn heeft tot doel om de reeds bestaande voorwaarden die gelden
voor tweede pijler pensioenfondsen in Europa verder te verhelderen en aan te scherpen
teneinde de verdere ontwikkeling van tweedepijlerpensioenstelsels in de lidstaten
te bevorderen. Het in dat kader wegnemen van belemmeringen voor grensoverschrijdende
activiteiten, het verbeteren van EU-brede consumentenbescherming en de regulering
van financiële dienstverlening zijn onderwerpen die onvoldoende door de lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, daarom is een
EU-aanpak nodig. De verantwoordelijkheid voor de inrichting van de pensioenstelsels
blijft bij de lidstaten.

Door pensioensparen in de EU te bevorderen door het wegnemen van belemmeringen op
de interne markt voor pensioendiensten, het bevorderen van grensoverschrijdende pensioenmobiliteit
en het versterken van transparantie worden pensioenopbouw in de EU lidstaten bevorderd.
Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

PEPP

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de PEPP verordening
is positief, met de uitzondering voor wat betreft de voorstellen t.a.v. de fiscale
stimulering van PEPPs. De verordening heeft tot doel om een Europees toepasbaar PEPP
verder te ontwikkelen en bestaande belemmeringen voor de ontwikkeling en distributie
van PEPP weg te nemen. Gezien dat onder meer grensoverschrijdende pensioendienstverlening
er nog weinig is en pensioenproducten in de derde pijler mogelijk meer investeringen
richting de Europese kapitaalmarkten opleveren, kan dit onvoldoende door lidstaten
op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Om die redenen is optreden
op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Ten aanzien van de voorstellen in PEPP die
betrekking hebben op de fiscale stimulering is de subsidiariteitsvraag niet van toepassing,
gegeven de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten hierop.

De aanbeveling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de aanbeveling is positief. De aanbeveling
heeft tot doel om aanvullende pensioenopbouw te versterken en meer beleggingskapitaal
te mobiliseren. Gezien het nut van vergelijkbaarheid en overdraagbaarheid van pensioeninformatie
binnen de EU en het nut van het bieden van kaders voor automatische aansluiting kan
dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt,
daarom is een EU-aanpak nodig. Door (nationale) pensioen trackingsystemen, pensioendashboards
en automatische aansluiting bij aanvullende pensioenregelingen verder te ontwikkelen
wordt pensioenopbouw in de EU lidstaten bevorderd. Om die redenen is optreden op het
niveau van de EU gerechtvaardigd.

De mededeling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de mededeling is positief. De mededeling
heeft tot doel het schetsen van de samenhang tussen en het duiden van de verschillende
instrumenten van het Pensioenpakket. Het wegnemen van belemmeringen voor grensoverschrijdende
activiteiten, het verbeteren van EU-brede consumentenbescherming en de regulering
van financiële dienstverlening en het overdraagbaar maken en vergelijkbaar maken van
pensioeninformatie zijn onderwerpen die onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig.

Door de mededeling wordt het opbouwen van pensioen in de EU lidstaten bevorderd. Om
die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).

IORP II

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de IORPII richtlijn
is positief, met kanttekeningen. De richtlijn heeft tot doel om de voorwaarden die
gelden voor tweede pijler pensioenfondsen in Europa te verhelderen en aan te scherpen
teneinde de verdere ontwikkeling van tweedepijlerpensioenstelsels in de lidstaten
te bevorderen. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken,
omdat de voorgestelde verduidelijking en aanscherping van governance- en toezichtvereisten
voor pensioeninstellingen bijdragen aan meer opbouw van pensioen in de EU lidstaten.
Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat deze
het nationale sociaal- en arbeidsrecht respecteert. Het kabinet plaats daarbij enkele
kanttekeningen. De uitbreiding van de bevoegdheden voor EIOPA bij het vaststellen
van nadere standaarden en toetsingskaders breekt verder in op de bestaande nationale
toezichtspraktijk dan noodzakelijk is. Het voorgestelde optreden gaat verder dan noodzakelijk
omdat het vaststellen van gedetailleerde standaarden en toetsingskaders door EIOPA
de ruimte voor de nationale toezichtspraktijk beperkt. Ook de voorgestelde regels
voor UPO-informatie en underperformance-toetsing dienen ruimte te laten voor de reeds
bestaande nationaal ontwikkelde ervaringen met informatieverstrekking. Het kabinet
benadrukt dat de wijze waarop deelnemers worden geïnformeerd en de mate van informatie
die daarbij geschikt is, sterk afhankelijk is van de nationale culturele context.
Het voorgestelde optreden gaat verder dan noodzakelijk omdat de voorgestelde eisen
aan informatieverstrekking en toetsing weinig ruimte laten voor bestaande nationale
waarborgen en uitvoeringspraktijken, terwijl de effectiviteit van deze praktijken
sterk afhankelijk is van de nationale context. Voorgaande onderdelen beziet het kabinet
daarom aandachtig.

PEPP

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de PEPP-verordening
is positief, met kanttekeningen. De herziening van de PEPP-verordening heeft tot doel
om een Europees toepasbaar PEPP verder te ontwikkelen en bestaande belemmeringen voor
de ontwikkeling en distributie van PEPP weg te nemen. Het voorgestelde optreden is
geschikt om deze doelstellingen te bereiken: de inzet op een versterkt pan-Europees
product, meer transparantie en een breder aanbod sluit aan bij de doelstelling om
kapitaalgedekte aanvullende pensioenopbouw binnen de EU te stimuleren. Bovendien gaat
het voorgestelde optreden in zijn algemeenheid niet verder dan noodzakelijk om de
doelstelling te bereiken, omdat de voorgestelde maatregelen zien op het verlagen van
de vereisten voor dit product die al Europees vastgesteld waren. Het kabinet plaatst
echter enkele kanttekeningen bij de eisen met betrekking tot een basis-PEPP en de
introductie van value for money toetsing door EIOPA. Afhankelijk van de invulling
van het raamwerk is het mogelijk dat het voorgestelde raamwerk leidt tot kostenverhoging
en de nationale uitvoeringspraktijk minder ruimte biedt. Dat zou betekenen dat de
voorstellen verder gaan dan het kabinet nodig acht om het doel te bereiken. Met betrekking
tot de introductie van het value for money raamwerk zet het kabinet zich daarom in voor een proportionele invulling.

De aanbeveling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de aanbeveling is positief. De aanbeveling
heeft tot doel tot doel om pensioenopbouw in de EU lidstaten te versterken en meer
beleggingskapitaal te mobiliseren. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken, omdat lidstaten handvatten wordt geboden om (nationale) pensioen trackingsystemen,
pensioendashboards en automatische aansluiting bij aanvullende pensioenregelingen
verder te ontwikkelen. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat voldoende ruimte wordt gelaten voor staande nationale praktijken.

De mededeling

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de mededeling is positief. De mededeling
heeft tot doel het duiden van de samenhang en beleidsmatige context van de voorstellen
en aanbevelingen binnen het Europese aanvullende pensioenpakket, in het kader van
de SIU. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat
de mededeling een kaderend karakter heeft, geen nieuwe verplichtingen introduceert
en enkel beoogt richting te geven aan de samenhang en doelstellingen van de afzonderlijke
instrumenten. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat de mededeling enkel de afzonderlijke wetgevende voorstellen en aanbevelingen
van duiding voorziet.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Volgens de Commissie zijn voor de voorstellen geen additionele middelen uit de EU-begroting
vereist. EIOPA zou de aanvullende taken binnen de huidige begroting moeten kunnen
opvangen. Het kabinet is van mening dat de eventueel benodigde EU-middelen gevonden
moeten worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2021–2027
en dat die moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of medeoverheden

Het kabinet verwacht dat de wijziging van IORP gaat leiden tot initiële implementatiekosten
voor de toezichthouders en ook een structurele toename van de toezichtkosten vanwege
intensivering van het toezicht. Als PEPP producten als gevolg van de wijzigingen in
de Verordening gaan worden aangeboden in Nederland zal dat eveneens leiden tot een
toename van kosten. Of, en zo ja in welke mate, de toezichthouders meer middelen nodig
hebben voor het toezicht op deze richtlijn en verordening, hangt af van de uiteindelijke
vormgeving van de richtlijn en verordening. Uit de Wet bekostiging financieel toezicht
(Wbft) volgt dat partijen die onder toezicht staan van de AFM en/of DNB dit zelf bekostigen.
In deze situatie zijn de gevolgen voor de rijksoverheid dus zeer beperkt. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. Ook kunnen uit het voorstel
implementatiekosten voor de Stichting Pensioenregister (SPR) voortvloeien, die ten
laste komen van de SZW begroting.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel bevat op het gebied van voorlichting aan de pensioendeelnemers enkele
bepalingen, die ertoe kunnen leiden dat hen meer informatie zou moeten worden verstrekt,
dan tot nu toe het geval is. Ook zal de bestaande praktijk bij pensioenfondsen ten
aanzien van informatievoorziening moeten worden aangepast en worden fondsen verplicht
om een bewaarder aan te stellen. Dit zal leiden tot extra kosten voor fondsen. De
omvang hiervan is nog niet vast te stellen. In de onderhandelingen in de raadswerkgroepen
zal het kabinet zich ervoor inzetten, dat extra eisen worden beperkt en de informatieverstrekking
richting deelnemers in de praktijk zodanig wordt ingericht dat de benodigde informatie
hen ter beschikking wordt gesteld zonder dat dit tot extra administratieve lasten
leidt. De bepalingen op het gebied van governance leiden waarschijnlijk tot beperkte
implementatiekosten voor pensioenfondsen omdat de hiertoe gestelde regels in grote
mate aansluiten op bestaande Nederlandse regelgeving. Aanvullingen op het toezichtkader
leiden mogelijk ook tot extra kosten voor fondsen, ook ten aanzien hiervan zal het
kabinet inzetten op een zo klein mogelijke impact. Bij PEPP worden geen kosten voorzien.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Beide voorstellen zouden moeten bijdragen aan de concurrentiekracht van de Europese
Unie als geheel.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

IORP II

Implementatie van het voorstel zoals dit is ingediend zal leiden tot wijzigingen van
de Nederlandse wet- en regelgeving. Per onderwerp zal verschillen of en in hoeverre
aanpassingen nodig zijn. Implementatie van het voorstel lijkt thans niet te hoeven
leiden tot grote aanpassingen van het Nederlandse wettelijke kader op het gebied van
governance, met uitzondering van de verplichting om een bewaarder aan te stellen.
Tevens leiden de aanvullende eisen aan de informatieverstrekking tot aanpassing van
de informatiebepalingen in de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling.

Ook zullen de voorwaarden voor een collectieve waardeoverdracht naar een andere lidstaat
moeten worden aangepast in de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling
en zal een wetswijziging moeten plaatsvinden om het mogelijk te maken om derde pijler
producten in MPO op te nemen. Naar aanleiding van bovenstaande ligt het voor de hand
dat ook lagere regelgeving op het niveau van een algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling moet worden aangepast.

PEPP

De bepalingen van de wijzigingsverordening zullen na inwerkingtreding rechtstreekse
werking hebben in de lidstaten. Aanpassing van nationale wet- en regelgeving zal daarom
naar verwachting vooral nodig zijn om de nationale toezichthouders DNB en AFM in staat
te stellen om, in samenwerking met EIOPA en andere nationale toezichthouders, toezicht
te houden op de naleving van de bepalingen uit de Verordening. Daarbij behoeft mogelijk
ook het handhavingsinstrumentarium van de toezichthouders aanpassing.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

IORP II

Het voorstel bevat bevoegdheden voor de CIE om gedelegeerde handelingen vast te stellen
(ex artikel 290 VWEU), op grond van artikel 17(7) en artikel 38(6). Dit betreft de
bevoegdheid om getallen en procentuele waarden die worden genoemd in de artikelen
17 en 18 aan te passen en om standaarden op te stellen die gedetailleerd voorschrijven
hoe het Pension Benefit Statement en de aanvullende informatie daarbij moeten worden
vormgegeven. Het toekennen van deze bevoegdheden is wel mogelijk, omdat het niet essentiële
onderdelen van de basishandeling betreft. Toekenning van deze bevoegdheden acht het
kabinet wel wenselijk, omdat hiermee flexibiliteit wordt geboden en de doelstellingen
en inhoudelijke grenzen daartoe afdoende gedefinieerd zijn. Delegatie in plaats van
uitvoering ligt hier voor de hand omdat het vaststellen en aanpassen van parameters,
percentages en gedetailleerde standaarden voor onder de meer de technische berekeningen
en de vorming van informatievoorziening neerkomt op de nadere invulling van niet-essentiële
elementen van de richtlijn met algemene strekking. Het kabinet acht deze bevoegdheid
wel voldoende afgebakend.

PEPP

Het voorstel verschaft de Commissie in artikel 25 de bevoegdheid toe om gedelegeerde
handelingen (ex artikel 290 VWEU) vast te stellen. Een aantal bestaande bevoegdheden
in de artikelen 40(9), 45(4) en 65(9) voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen
blijft ongewijzigd. Dit heeft betrekking op aanvullende informatie die PEPP-aanbieders
moeten rapporteren, de wijziging van de kosten en vergoedingen voor het basis-PEPP
en voorwaarden om te bepalen wanneer er sprake is van een significante reden tot bezorgdheid
over de bescherming van PEPP-spaarders. Daarnaast wordt in het voorstel een nieuwe bevoegdheid tot het vaststellen
van een gedelegeerde handeling toegekend aan de Commissie ten aanzien van het nader
uitwerken van de regels voor het productoverzicht en de governancevereisten (art.
25 lid 3). De Commissie heeft in dat kader de bevoegdheid om nadere technische regels
vast te stellen, waaronder over hoe value for money voor PEPP’s moet worden beoordeeld en de criteria om te bepalen of de kosten(-structuur)
van een PEPP gerechtvaardigd en proportioneel zijn. Het kabinet acht toekenning van
deze bevoegdheden niet mogelijk, omdat het hier om essentiële onderdelen van het voorstel
gaat. De bevoegdheid zijn naar het oordeel van het kabinet goed afgebakend in de verordening.
De doelstellingen en inhoudelijke grenzen zijn afdoende gedefinieerd.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn voor IORP II is twee jaar. Of deze termijn haalbaar
is zal mede afhangen van de uiteindelijk benodigde wetswijzigingen. Daarbij zet het
kabinet in op een langere termijn om aansluiting van derde pijler producten van verzekeraars
aan MPO te realiseren. De PEPP verordening is verbindend in al haar onderdelen en
rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Voorgesteld wordt om de verordening op
de 20e dag na publicatie van de Verordening in werking te laten treden. Tevens wordt voorgesteld
dat de bepalingen in de wijzigingsverordening vanaf een jaar na inwerkingtreding dienen
te worden toegepast. Het kabinet beschouwt dit, mede gelet op de te verwachten gevolgen
van dit voorstel, als een redelijke termijn.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

IORP II

Voorgesteld wordt dat EIOPA vier jaar na inwerkingtreding een rapport stuurt naar
de Commissie, het Europees Parlement en de Raad over de implementatie van deze richtlijn,
met name met betrekking tot de mate waarin de richtlijn bijdraagt aan de integratie,
efficiency en scale-up van arbeidsvoorwaardelijke pensioenstelsels en de ervaringen
die zijn opgedaan met de richtlijn, waaronder de impact op de omvang, cost efficiency
en professionalisering van IORPS. Het kabinet kan zich hierin vinden.

PEPP

Voorgesteld wordt dat de Europese Commissie het functioneren van de verordening vijf
jaar na inwerkingtreding zal evalueren. Daarna zal de verordening iedere vijf jaar
worden geëvalueerd, na consultatie van EIOPA en andere Europese toezichthouders (ESA’s).
Het kabinet kan zich hierin vinden.

e) Constitutionele toets

Beide voorstellen zijn naar het oordeel van het kabinet in overeenstemming met de
grondrechten en nemen de beginselen in acht die worden erkend in met name het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (EVRM). Met name relevant zijn het recht op bescherming van
persoonlijke gegevens, bescherming van eigendom, de vrijheid van ondernemerschap en
het gelijkheidsbeginsel tussen mannen en vrouwen. De voorstellen dragen bij aan de
doelstellingen van artikel 38 van het Handvest, dat een hoge mate van consumentenbescherming
voorschrijft in het beleid van de EU.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Verschillende maatregelen zowel in het IORP II als het PEPP voorstel hebben gevolgen
voor DNB en AFM. Het gaat zowel om nieuwe aspecten, bijvoorbeeld het toezicht op (de
communicatie over) de kosten van fondsen door AFM als een aanpassing of intensivering
van bestaand toezicht door DNB en AFM. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn
afhankelijk van de uiteindelijke tekst van de richtlijn en de Verordening en de wijze
waarop de richtlijn wordt uitgewerkt in de nationale wetgeving.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen.