Brief regering : Kabinetsstandpunt t.a.v. EP-initiatiefvoorstel wijziging Europese Kiesakte inzake stemoverdracht

Nr. 10 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 januari 2026

Op 13 november 2025 heeft het Europees Parlement (hierna ook: EP) een initiatiefvoorstel
voor een wetgevingsresolutie tot wijziging van de Akte betreffende de verkiezing van
de leden van het EP door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen1 (hierna: Europese Kiesakte) aanvaard (605 stemmen voor de verordening, 30 tegen en
5 onthoudingen2). Het EP heeft met deze stemmingsuitslag een ontwerp als bedoeld in artikel 223 van
het EU-Werkingsverdrag vastgesteld. Dit ontwerp is op 26 november 2025 aan uw Kamer
aangeboden. In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken
van de Tweede Kamer van 27 november 2025 is gesproken over dit initiatiefvoorstel
van het EP. De commissie heeft verzocht om een appreciatie van dit voorstel.3

Deze brief begint met een inhoudelijke toelichting op het voorstel van het EP, gevolgd
door een beschrijving van de te doorlopen wetgevingsprocedure.

Hierna volgt de inhoudelijke appreciatie van het voorstel. De brief bevat tot slot
het oordeel van het kabinet met betrekking tot de bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit.
Het voorstel heeft geen financiële implicaties, noch gevolgen voor regeldruk en administratieve
lasten.

Voorstel van het Europees Parlement – stemoverdracht («Proxy Voting»)

Op dit moment kent het EP geen specifieke regeling voor zwangerschaps- of moederschapsverlof,
waardoor leden van het EP tijdens de late zwangerschap en het vroege moederschap in
de praktijk niet (kunnen) stemmen tijdens plenaire vergaderingen. Het voorstel biedt
leden van het EP die zwanger zijn of onlangs zijn bevallen de mogelijkheid om gedurende
ten hoogste drie maanden vóór de verwachte geboortedatum en zes maanden na de bevalling
het uitbrengen van de plenaire stem te delegeren aan een ander lid van het EP. Deze
hervorming is gericht op het versterken van de zwangerschapsregels, zodat leden van
het EP het krijgen van kinderen kunnen combineren met hun parlementaire taken.

Concreet stelt het EP voor om aan artikel 6, lid 1, van de Europese Kiesakte de volgende
alinea toe te voegen:

«In afwijking van de eerste alinea kan een lid dat zwanger is of is bevallen, haar
stem laten uitbrengen door een ander lid dat als gevolmachtigde optreedt, gedurende
een periode van maximaal drie maanden vóór de verwachte geboortedatum van het kind
en gedurende een periode van maximaal zes maanden na de geboorte.»

Wetgevingsprocedure

Nu het EP een ontwerp heeft vastgesteld, vinden in raadsverband de eerste uitwisselingen
plaats over dit voorstel. Het kabinet hecht eraan uw Kamer in de gelegenheid te stellen
hierover met het kabinet van gedachten te wisselen alvorens het kabinet in de Raad
een definitief standpunt inneemt. Uw Kamer heeft binnen acht weken na ontvangst van
het voorstel door het EP de gelegenheid om een eigenstandig gemotiveerd advies inzake
het voorstel uit te brengen. Dit volgt uit de artikelen 4 en 6 van het Protocol betreffende
de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

De Raad kan met unanimiteit van stemmen en na goedkeuring van het EP een besluit nemen
tot wijziging van de Europese Kiesakte. Dat besluit treedt dan pas in werking nadat
het door de lidstaten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen is goedgekeurd.
In Nederland gaat dit volgens de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Goedkeuring
van het Nederlandse parlement is vereist om de voorgestelde wijziging in werking te
kunnen laten treden.

Appreciatie

Het kabinet benadrukt de urgentie van het nemen van verdere stappen ten behoeve van
inclusiviteit en gendergelijkheid. Het is naar het oordeel van het kabinet positief
dat zwangerschaps- en geboorteverlof op de politieke agenda staan. Het is onwenselijk
dat hiervoor in het EP nog geen regeling is getroffen, dat is niet meer van deze tijd.
In het bijzonder omdat Europarlementariërs afkomstig zijn uit alle landen van de EU
en regelmatig vanuit hun thuisland naar de plenaire stemmingen in Straatsburg moeten
reizen. De brede steun in het EP voor dit voorstel toont dat in het EP een politieke
urgentie wordt gedeeld om iets aan de huidige situatie te doen.

Wijzigingsvoorstel Europees Parlement 2022

Het kabinet wijst erop dat in Raadsverband ook nog wordt gesproken over een eerder
voorstel van het EP, van 3 mei 2022, waarin ook een regeling is voorgesteld over zwangerschaps-
en ouderschapsverlof. In het daarin voorgestelde artikel 27, lid 7, van de Europese
Kiesakte4 wordt voorzien in een regeling voor de tijdelijke vervanging van zieke of zwangere
leden van het EP. Ook kan deze regeling aangevraagd worden voor vaderschaps- of ouderschapsverlof.
Wanneer een zetel vacant is om een van de in het artikel genoemde redenen, wordt het
betrokken lid gedurende een periode van 16 weken tijdelijk vervangen door de eerstvolgende
kandidaat op de desbetreffende kieslijst. De periode van 16 weken kan worden verlengd.

Het toenmalige kabinet was voorstander van dit voorstel, mede omdat dit in hoofdlijnen
overeenkomt met de in Nederland bestaande (grond)wettelijke regeling voor de tijdelijke
vervanging voor volksvertegenwoordigers en omdat dit voorstel een bredere groep dekt
(in gevallen ook vaderschaps- en ziekteverlof). Dit standpunt is en wordt dan ook
ingebracht in de (lopende) onderhandelingen over het voorstel uit 2022 in Raadsverband.

Voor nationale en decentrale volksvertegenwoordigers kent Nederland sinds 2006 een
vervangingsregeling bij zwangerschap/bevalling en langdurige ziekte. Dat houdt in
dat het ambt tijdens afwezigheid als gevolg van zwangerschap of ziekte kan worden
waargenomen door een vervanger. Er is een wetsvoorstel in voorbereiding om deze regeling
te moderniseren en te flexibiliseren.

Appreciatie wijzigingsvoorstel Europees Parlement 2025

Het kabinet houdt een voorkeur voor het voorstel uit 2022 voor een tijdelijke vervangingsregeling.
Zoals het vorige kabinet in reactie op de evaluatie van de vervangingsregeling door
het Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers (Arpa) heeft opgemerkt,5 zijn bij het alternatief van de stemoverdracht enkele fundamentele kanttekeningen
te plaatsen, waardoor dat kabinet zich in de nationale context tegen het alternatief
van stemoverdracht heeft uitgesproken.

Een nadeel van het mogelijk maken van stemoverdracht als alternatief voor een volwaardige
vervanging van de volksvertegenwoordiger, is dat daarmee de suggestie wordt gewekt
dat het lidmaatschap van de volksvertegenwoordiging zou kunnen worden gereduceerd
tot enkel het uitbrengen van een stem aan het einde van de besluitvormingscyclus.
Dit gaat voorbij aan het gegeven dat het werk van een volksvertegenwoordiger veel
omvattender is. Daarbij valt te denken aan de rechten van een volksvertegenwoordiger
als het onderhandelen over wetgeving, het indienen van amendementen en het participeren
in debatten. Het stemrecht vormt het sluitstuk van een proces van beoordeling van
informatie, afweging van belangen, deliberatie en debat.

De mogelijkheid tot stemmen betreft daarnaast een fundamentele en persoonlijke bevoegdheid
van een volksvertegenwoordiger. Dit vloeit voort uit het beginsel van het vrije mandaat.
Dit uitgangspunt verhoudt zich niet goed tot het tijdelijk overdragen van deze bevoegdheid
aan een andere volksvertegenwoordiger.

Stemoverdracht met steminstructie verdraagt zich niet met het Nederlandse principe
van stemmen zonder last of ruggenspraak (artikel 67 lid 3 Gw). De volksvertegenwoordiger
aan wie de stem wordt overgedragen heeft bovendien geen democratische legitimatie
voor het vertegenwoordigen van degene wiens stem hij of zij overneemt. Vooral voor
leden van kleine fracties vormt dit een probleem. Bij eenpersoonsfracties kan stemoverdracht
alleen aan een volksvertegenwoordiger van een andere fractie, al dan niet binnen dezelfde
politieke groep. Overdracht van het stemrecht aan een volksvertegenwoordiger die op
een andere lijst is gekozen, is daarmee in strijd en bovendien niet in lijn met het
doel van het voorstel om volksvertegenwoordigers in staat te stellen om hun mandaat
volledig te kunnen blijven uitoefenen.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal verduidelijkende vragen over de voorgestelde
constructie van stemoverdracht. Het is van belang dat hier vanuit het EP duidelijkheid
over komt, zodat het voorstel volledig op zijn merites kan worden beoordeeld. Het
kabinet zal deze vragen inbrengen tijdens de bespreking in Raadsverband. Hierbij onderkent
het kabinet dat het EP de bevoegdheid heeft om zijn eigen Reglement van Orde (RvO)
in te richten en dat de uitwerking van het voorliggende voorstel een plek zal hebben
in dit RvO.

Ondanks bovengenoemde bezwaren en vragen is de inschatting van het kabinet dat er
momenteel binnen de Raad geen draagvlak is voor het voorstel uit 2022 voor de tijdelijke
vervanging van leden wegens zwangerschap en ziekte. Hiernaast schaart de overgrote
meerderheid van de lidstaten zich naar verwachting achter dit voorstel, omdat de urgentie
om iets te doen aan de huidige situatie, waarin geen enkele voorziening is getroffen,
groot is. Tegen deze achtergrond is het kabinet bereid constructief mee te denken
over het nu voorgestelde alternatief van stemoverdracht bij het EP. Het kabinet zal
in Raadsverband aandacht vragen voor de hiervoor genoemde kanttekeningen en vragen.
Daarnaast is het kabinet voornemens om in Raadsverband een nationale verklaring af
te leggen waarin wordt aangegeven dat het voorstel voor stemoverdracht wat Nederland
betreft gezien moet worden als opmaat naar een tijdelijke vervangingsregeling en/of
een uitbreiding voor vaderschapsverlof en ziekteverlof.

Oordeel inzake bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet toetst Europese voorstellen op bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit.
Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het bevoegdheidsoordeel van het kabinet is positief. Artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag
schrijft voor dat op Europees niveau bepalingen kunnen worden vastgesteld voor de
verkiezingen van het EP die eenvormig zijn voor alle lidstaten of gebaseerd zijn op
beginselen die alle lidstaten gemeen hebben. Op grond van artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag
is op dit moment in de Europese Kiesakte bepaald dat de leden van het EP hun stem
individueel en persoonlijk uitbrengen (artikel 6, lid 1, eerste volzin). Gesteld kan
worden dat artikel 223 EU-Werkingsverdrag daarmee in beginsel ook ruimte biedt voor
een wijziging van die bepaling, zoals voorgesteld in het onderhavige voorstel.

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de EU. Dit houdt in dat het kabinet
op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen of wanneer
sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden uitgeoefend,
toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van
het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het subsidiariteitsbeginsel).
Ook het subsidiariteitsoordeel van het kabinet is positief. In de mogelijkheid om
het uitbrengen van de plenaire stem in het EP te delegeren kan slechts op Europees
niveau worden voorzien.

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met kanttekeningen.
Het voorstel gaat wat het kabinet betreft niet ver genoeg omdat het zich enkel beperkt
tot stemoverdracht. Naar het oordeel van het kabinet wordt het beoogde doel beter
bereikt op een andere manier, namelijk via een regeling van tijdelijke vervanging,
die recht doet aan de volledige omvang van werkzaamheden van een Europees Parlementslid.

Nu binnen de Raad en het EP geen draagvlak lijkt te bestaan voor een maatregel van
tijdelijke vervanging, meent het kabinet dat het verantwoord is om nu te opteren voor
het alternatief van stemoverdracht. Hiervoor is wel nodig dat de significante uitwerkingsvragen
die het kabinet heeft bij de stemoverdracht adequaat worden geadresseerd in de nadere
uitwerking van het voorstel en het Reglement van Orde. De inzet van het kabinet is
en blijft om uiteindelijk te voorzien in een regeling van tijdelijke vervanging.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, F. Rijkaart