Brief regering : Akkoord Europese Raad over financiële steun aan Oekraïne

36 045
Situatie in Oekraïne

Nr. 2361
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DE STAATSSECRETARIS
VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Op 19 december jl. spraken Europese leiders tijdens de Europese Raad (hierna: ER)
hun onverminderde steun uit om Oekraïne te helpen met dringende financieringsbehoeften
voor 2026 en 2027. Daartoe bereikten zij een politiek akkoord om voor 90 miljard euro
aan leningen aan Oekraïne te verstrekken, voor zowel macro-financiële als militaire
steun. Dit akkoord volgt na onderhandelingen in Brussel over voorstellen voor twee
mogelijke financieringsopties die de Europese Commissie (hierna: Commissie) op 3 december
jl. deelde. Uw Kamer is op 15 december jl. geïnformeerd over de inhoud van deze voorstellen
en de kabinetsappreciatie.

Op verzoek van uw Kamer stuur ik deze brief ter informatie over het akkoord en de
kabinetsreactie hierop. Een verslag van de ER van 18–19 december komt uw Kamer separaat
toe.

Aanleiding

Sinds de start van de grootschalige Russische invasie van Oekraïne levert de EU omvangrijke
liquiditeitssteun om Oekraïne maatschappelijk en economisch op de been te houden.
Dit gebeurde eerder onder andere via macro-financiële bijstand (MFB)1, MFB+2, de meerjarige Oekraïne-faciliteit3 en de ERA-lening4. Vanwege de aanhoudende oorlogssituatie heeft Oekraïne in 2026 en 2027 ca. 135 miljard
euro aan aanvullende financiële en militaire steun nodig, onder meer als gevolg van
de noodzakelijke defensie-uitgaven om weerstand te bieden tegen de Russische agressie.
Commissievoorzitter Von der Leyen heeft eerder aangegeven dat de EU bereid is twee
derde van deze noden te dekken, middels leningen van in totaal 90 miljard euro voor
2026 en 2027. De resterende noden dienen door andere internationale partners te worden
gedekt.

Om deze financieringsbehoeften tegemoet te komen heeft de Commissie voorstellen voor
twee financieringsopties gedeeld. De eerste optie betrof het verstrekken van herstelleningen
aan Oekraïne op basis van de geïmmobiliseerde Russische centralebanktegoeden die zich
op EU grondgebied bevinden. De tweede optie hield in dat de Commissie leent op de
kapitaalmarkt en deze middelen doorleent aan Oekraïne, zoals eerder toegepast bij
de macro-financiële bijstand aan Oekraïne in 2023 (MFB+) en de huidige Oekraïne-faciliteit.
Deze voorstellen sloten aan op de kabinetslijn voor blijvende solidariteit voor Oekraïne
en vormden volgens het kabinet een logische en noodzakelijke aanvulling op eerder
door de Unie verleende macro-financiële steun. Het kabinet achtte hierbij ook eerlijke
lastendeling tussen EU-lidstaten van belang.

Het kabinet heeft, in lijn met de door uw Kamer breed gesteunde oproep om op korte
termijn de Russische centralebanktegoeden in te zetten5, uitgedragen de voorkeur te geven aan herstelleningen. Zoals eerder gecommuniceerd
aan uw Kamer sloot het kabinet de tweede financieringsoptie niet bij voorbaat uit.
Dit aangezien Oekraïne urgent behoefte heeft aan financiële steun en een aantal lidstaten
terughoudend was wat betreft de herstelleningen in de aanloop naar de ER.

In lijn met de motie Erkens c.s.6 heeft het kabinet zich tijdens de ER ingespannen voor een akkoord om meerjarige steun
aan Oekraïne veilig te stellen en hierbij ingezet op een evenredige lastenverdeling
over Europese lidstaten. Door gebruik van de headroom7
staan deelnemende lidstaten naar rato garant, waarmee eerlijke lastendeling tussen
EU-lidstaten wordt bevorderd. Nederland staat reeds garant voor het Nederlandse aandeel
in de headroom, via het eigenmiddelenbesluit (EMB) dat in 2021 door beide Kamers is geratificeerd
en omgezet in nationale wetgeving.

Politiek akkoord Europese Raad, 18–19 december 2025

De ER heeft besloten een lening van in totaal 90 miljard euro te verstrekken aan Oekraïne
voor de periode 2026–2027. De Commissie leent hiervoor namens de Unie middelen op
de kapitaalmarkt, die het vervolgens doorleent aan Oekraïne (leningen-voor-leningen).
De headroom wordt gebruikt als zekerheid voor de markt dat de Unie kan voldoen aan de aflossings-
en renteverplichtingen op de leningen die zij aangaat. Dit is in overeenstemming met
de tweede financieringsoptie die is beschreven in de Kamerbrief over de commissievoorstellen
voor financiële steun aan Oekraïne8. De lening moet vanaf het tweede kwartaal van 2026 beschikbaar zijn voor Oekraïne.
Oekraïne zal de lening pas terug hoeven te betalen zodra Rusland herstelbetalingen
heeft voldaan. Voor de precieze uitwerking zal de Europese Commissie nog met een uitgewerkt
(wetgevend) voorstel komen, waarover uw Kamer via de reguliere weg zal worden geïnformeerd.

Het principe dat de EU geld leent en doorleent aan derde landen is eerder toegepast,
zoals bij de macro-financiële bijstand aan Oekraïne in 2023 (MFB+) en de huidige Oekraïne-faciliteit.
De rente die de EU daarbij zelf betaalt over de lening zal zij niet doorbelasten aan
Oekraïne. Omdat een akkoord op basis van de herstelleningen ten tijde van de ER niet
mogelijk bleek, heeft het kabinet deze tweede financieringsoptie tijdens de ER gesteund
om zo Oekraïne van noodzakelijke steun te voorzien. Met het akkoord wordt voor twee
jaar urgente financiële en militaire steun veilig gesteld waarbij sprake is van eerlijke
lastendeling onder deelnemende lidstaten, cf. kabinetsinzet.

Om een beroep te kunnen doen op de headroom is een aanpassing van de MFK-verordening nodig. Steun aan derde landen door middel
van op de kapitaalmarkt geleende middelen kan op dit moment volgens de MFK-verordening
alleen in de jaren 2023 en 2024. Over de aanpassing van de MFK-verordening besluit
de Raad met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement.
In de Europese Raad hebben alle lidstaten zich hieraan gecommitteerd.

Voor de lening voor Oekraïne wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid van nauwere
samenwerking (artikel 20 VEU). Dit om ervoor te zorgen dat de lening geen gevolgen
heeft voor de financiële verplichtingen van de Tsjechische Republiek, Hongarije en
Slowakije, die niet deelnemen aan deze maatregel. Nauwere samenwerking is beschikbaar
wanneer blijkt dat het doel van een maatregel niet op een redelijke termijn door de
gehele EU kan worden bereikt. De Raad moet met gekwalificeerde meerderheid van stemmen
toestemming geven voor de nauwere samenwerking, op voorstel van de Commissie. Ook
het Europees Parlement moet goedkeuring geven.

De deelnemende lidstaten stellen vervolgens het leningsinstrument vast op basis van
artikel 212 VWEU, met een aangepaste gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het
Europees Parlement beslist mee. Voor de drie eerdergenoemde lidstaten betekent dit
dat zij niet gebonden zijn aan de maatregel (artikel 20, lid 4, VEU). De uitgaven
die voortvloeien uit de uitvoering van de maatregel, met uitzondering van de administratieve
kosten voor de instellingen, komen ten laste komen van de deelnemende lidstaten (artikel
332 VWEU).

Financiële gevolgen

Gegeven dat de leningen vanuit de headroom gegarandeerd zullen worden, ontstaat er voor Nederland een garantie uit hoofde van
de headroom. Nederland staat reeds garant voor het Nederlandse aandeel in de headroom, via het EMB dat in 2021 door beide Kamers is geratificeerd en omgezet in nationale
wetgeving. Zodra de Commissie een voorstel heeft gepubliceerd zal bij een volgend
regulier begrotingsmoment of via een nota van wijziging op de Ontwerpbegroting 2026
verwerking plaatsvinden op de begroting van het Ministerie van Financiën door op artikel
4 (internationale financiële betrekkingen) een garantie op te nemen. Dit gebeurt pro
rata op basis van het bni-aandeel van een lidstaat. In dit geval zal dat naar verwachting
pro rata zijn voor de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking.

Tot slot

Juist nu is het van belang Oekraïne te blijven steunen en in staat te stellen vanuit
een positie van kracht te handelen. Voortgezette steun vanuit de EU is hierbij van
cruciaal belang. Een duurzame en rechtvaardige vrede voor Oekraïne blijft voor het
kabinet het uitgangspunt. Wanneer de Commissie de wetsvoorstellen met de lidstaten
deelt zal uw Kamer hier volgens de gebruikelijke procedures over worden geïnformeerd.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
A. de Vries