Brief regering : Stand van zaken voorstellen Plastictafel en plasticafdracht aan EU

Nr. 397
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst
en Douane, en de Minister voor Klimaat en Groene Groei, over de uitvoering van de
voorstellen van de Plastictafel.1 Deze brief is in aanvulling op de eerste uitgebreide appreciatie die het kabinet
gegeven heeft in de brief van 26 september jongstleden over circulair plastic.2 Ook deel ik het joint statement, dat ik met steun van vijf Europese collega’s aan Milieu Eurocommissaris Jessika
Roswall heb verstuurd. In dit statement roepen we de Commissie op om nú in actie te
komen om de Europese plasticrecyclingindustrie te ondersteunen met een concreet pakket
van maatregelen. In dat kader ben ik ook verheugd dat er begin december een politiek
akkoord is bereikt over de tekst van de Circulaire Voertuigenverordening. Hierin zijn
bepalingen opgenomen die de recyclingsector zullen ondersteunen, zoals twee doelen
voor het verplicht toepassen van plasticrecyclaat: 15% na 6 jaar en 25% na 10 jaar
van inwerkingtreding. Daarnaast moet 5 jaar na inwerkingtreding 30 gewichtsprocent
van plastics uit autowrakken worden gerecycled. Dit akkoord moet nog worden bekrachtigd
in het Europees parlement en door de lidstaten. Tot slot ontvangt de Kamer bij deze
brief ook de jaarlijkse Rapportage Monitoring Chemische Recycling Projecten.

Met deze brief geeft het kabinet ook aan hoe uitvoering wordt gegeven aan de door
uw Kamer aangenomen motie Wingelaar c.s. die de regering verzoekt om zich te committeren
aan een beleidstraject dat moet leiden tot een wettelijke borging van de circulaire
hefboom (Kamerstuk 32 852, nr. 387). Ook geeft deze brief uitvoering aan de motie Boutkan die de regering verzoekt om
te onderzoeken of de jaarlijkse afdracht van de plastictaks op niet-gerecycled plastic
kan worden afgedragen door producenten in plaats van uit de algemene middelen.

Plastictafel

Op 4 december heeft onder voorzitterschap van de Speciaal Regeringsvertegenwoordiger
Circulaire Economie (SRCE) Steven van Eijck op verzoek van de sector en de Kamer een
volgende vergadering plaatsgevonden van de Plastictafel. Tijdens deze sessie hebben
deelnemers elkaar op de hoogte gebracht over de vorderingen van implementatie van
de voorstellen van de Plastictafel – hierover later in deze brief meer. Verder gaven
tafelleden uit de plasticsector aan meerwaarde te zien in het laten voortbestaan van
de Tafel, mits er telkens gewerkt wordt aan concrete onderwerpen, die afgebakend zijn
in de tijd. De volgende sessie vindt plaats in maart.

Plastictafelvoorstel: Bovenwettelijke inzet van circulair plastic in verpakkingen

Er zijn inmiddels bij 24 merkartikelfabrikanten bovenwettelijke commitments opgehaald
om zich langjarig (minimaal tot en met 2030) te committeren aan de inkoop van Nederlands
en Europees recyclaat ter vervanging van primair fossiel plastic in verpakkingen voor
de Nederlandse en Europese markt. De merkartikelfabrikanten geven hierbij aan dat
niet goed vast te stellen is om hoeveel extra recyclaat het gaat ten opzicht van wat
nu al wordt ingezet, omdat dit niet wordt bijgehouden. Daarom bekijken de bedrijven
hoe dit vanaf begin volgend jaar wel kan worden geregistreerd en gemonitord, zodat
de extra inzet van recyclaat aantoonbaar, controleerbaar en structureel kan worden
onderbouwd, mede op basis van de daadwerkelijke matches en de prikkels binnen de tariefdifferentiatie.

Verder heeft Verpact de eerste matches van vraag en aanbod gemaakt en iemand aangetrokken
om de matchmaking tussen aanbod en afname van recyclaat verder te stimuleren. Ook
werkt Verpact aan de bekendheid van de tariefdifferentiatie en liggen er plannen om
die verder uit te breiden, onder andere door ook biogebasseerde plastics die eenzelfde
chemische structuur hebben als hun fossiele tegenhanger, bijvoorbeeld bio-polyetheen,
tariefvoordeel te geven.

Producenten zetten hiermee een stap vooruit door in hun inkoopprocessen recyclaat
te stimuleren. Om die verschuiving te ondersteunen overbrugt Verpact tijdelijk het
prijsverschil bij matches die worden gemaakt.

Tegelijkertijd vragen merkartikelfabrikanten en Verpact bij de uitvoering van deze
bovenwettelijke inzet om passende randvoorwaarden, te weten: een markt waarin recyclaat
kan concurreren met virgin materiaal, ruimte voor innovatie en investeringen in recyclingcapaciteit,
en een (fiscale) regelgeving, die het gebruik van circulair plastic stimuleert in
plaats van belast.

Plastictafelvoorstel: Circulaire hefboom

In aanvulling op de recente eerste appreciatie van het voorstel in de Kamerbrief over
circulair plastic van 26 september jongstleden wordt de Kamer met deze brief geïnformeerd
over de laatste stand van zaken, want zoals eerder aangegeven: tussen een goed idee
en wetgeving zit nog een hoop uitzoekwerk.3

Het voorstel voor een circulaire hefboom bestaat uit twee delen, een heffingsdeel
en een stimuleringsdeel. De (private of publieke) heffing vindt in beginsel plaats
op basis van het aandeel fossiel plastic in producten. Afhankelijk van de productcategorie
kunnen hier ook andere producteigenschappen aan worden toegevoegd, wanneer dit gewenst
is vanuit de circulaire transitie. Bijvoorbeeld bij de productgroep textiel het aantal
gebruikte materialen, als de combinatie van die materialen de recycling belemmert.
De heffing wordt betaald door importeurs en producenten die (deels) plasticproducten
op de Nederlandse markt brengen. Het aandeel fossiel plastic in producten, en eventueel
andere relevante producteigenschappen, zouden in (toekomstige) digitale productpaspoorten
(DPP) vermeld moeten staan. De heffingen komen, in het voorstel van de Plastictafel,
terecht in een transitiefonds ter bevordering van investeringen in de vervanging van
fossiel door gerecycled plastic. Hieronder wordt de laatste stand van zaken toegelicht.

Verkenning juridische haalbaarheid

IenW heeft in samenwerking met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) allereerst
de juridische haalbaarheid van de circulaire hefboom zoals voorgesteld door de Plastictafel,
verkend, met als belangrijke centrale vraag: is er wetgeving die implementatie van
de circulaire hefboom blokkeert? Daarbij is gekeken naar beide elementen van de circulaire
hefboom: de wettelijke heffing als rijksbelasting en het stimuleringsdeel, bijvoorbeeld
via een transitiefonds zoals voorgesteld door de Plastictafel, ter bevordering van
de circulaire transitie.

De wettelijke heffing in de vorm van een Rijksbelasting: EU-lidstaten zijn in beginsel vrij om aan de hand van objectieve criteria (zoals de
aard van de gebruikte grondstoffen of de toegepaste productieprocessen) over producten
belastingen te heffen mits er geen sprake is directe of indirecte discriminatie van
producten uit andere lidstaten en er geen strijdigheid is met andere Europese regelgeving
die ziet op hetzelfde product. Uit een eerste analyse van deze uitgangspunten zijn
geen aanknopingspunten gevonden die een wettelijke heffing zouden kunnen blokkeren.
Gelet op het doel lijkt opname in de Wet belastingen op milieugrondslag voor de hand
te liggen.

Stimuleringsdeel: Een eerste verkenning van hoe het stimuleringsdeel, bijvoorbeeld via een transitiefonds,
zou kunnen werken is nog niet uitgevoerd en zal de komende periode plaatsvinden. Wat
wel al gezegd kan worden, is dat binnen het kabinet is afgesproken dat het oormerken
van inkomsten aan uitgaven (koppeling) zeer onwenselijk is en niet conform de huidige
begrotingsregels.4 Daarom dienen ook andere manieren om het stimuleringsdeel vorm te geven te worden
verkend. Er zou bijvoorbeeld ook gekozen kunnen worden om begrotingsmiddelen vrij
te maken voor de transitie van de circulaire economie, waarbij de inkomsten en uitgaven
wel van elkaar gescheiden worden. Vanzelfsprekend dienen daarbij de geldende staatssteunkaders
in acht te worden genomen. IenW zal dit in samenwerking met het Ministerie van Financiën
verder verkennen. Besluitvorming over zowel de heffing als de stimuleringsmaatregel
en de wenselijkheid van de koppeling daartussen is aan een volgend kabinet.

Verdere aanpak tot voorjaar 2026

De komende periode gaat IenW met RVO en het Ministerie van Financiën verder werken
aan de vormgeving van de circulaire hefboom. Hiervoor wordt onderzocht welke wetgeving
aangepast zou moeten worden, hoe de uitvoering er uit kan zien en wat de verwachte
ecologische en economische effecten van de circulaire hefboom zijn. Daarbij kijken
we ook naar de uitvoeringsaspecten, zoals opties voor de wijze van inning, bijvoorbeeld
door een publieke organisatie of een zelfstandig bestuursorgaan. De Kamer wordt in
het voorjaar van 2026 geïnformeerd over de resultaten en de conclusies die het kabinet
hieruit trekt.

Plastictafelvoorstel: Overheidsinkoop

In vervolg op de toezegging van de overheid aan de Plastictafel om extra kansen voor
marktcreatie voor recyclaat te verkennen en te benutten, heeft IenW op basis van een
quickscan een verdere inventarisatie uitgezet. Hierbij wordt aan de hand van ontwikkelde
toetsingscriteria onderzocht welke productgroepen binnen overheidsinkoop het meest
impact maken en kansrijk zijn. In 2026, zal via onder meer de Krachtenbundeling Rijk-Regio
voor Circulaire Economie, met verschillende overheidslagen opgetrokken worden om zo
veel mogelijk in te zetten op circulair plastic binnen de geselecteerde productgroepen.

Plastictafelvoorstel: Beroep op (klimaatfonds)middelen

«CAPEX/OPEX subsidie»

Momenteel wordt een regeling gericht op het subsidiëren van zowel de CAPEX- als de
OPEX-kosten voor bedrijven die duurzaam plastic produceren verder uitgewerkt. Het
voorstel hiervoor loopt mee in de klimaatfondsbesluitvorming voor het Meerjarenprogramma
2027. Hierover wordt bij voorjaarsbesluitvorming 2026 een besluit genomen. Bij toekenning
van middelen uit het Klimaatfonds kan een dergelijke regeling verder vorm krijgen.

«(ASB) Vrijstelling van recyclingresidu in de afvalstoffenbelasting»

Deze maatregel is één van de opties die op dit moment nader bekeken worden door de
Werkgroep Afvalsector. Besluitvorming over mogelijke alternatieve fiscale maatregelen
is voorzien bij de Voorjaarsnota 2026.

«Impuls GFE +T in Stedelijke Wijken»

Het kabinet wil het voorstel van de Plastictafel voor een regeling om de gescheiden
inzameling van GFE+T (hierna: bioafval) in stedelijke wijken een impuls te geven,
verder uitwerken. Richting de voorjaarsbesluitvorming wil ik een stimulerend impulspakket
verkennen voor: het creëren van een expertpool om gemeenten te ondersteunen in het
maken van beleids- en projectplannen voor bioafvalinzameling, een tegemoetkoming aan
gemeenten voor de aanschaf en plaatsing van inzamelmiddelen voor bioafval, en middelen
voor gemeenten voor het uitvoeren van ondersteunende beleidsmaatregelen zoals bewustwordingscampagnes.
Bij toekenning van middelen uit het Klimaatfonds kan een dergelijke regeling verder
vorm krijgen. Ook voor dit voorstel geldt dat besluitvorming hierover plaatsvindt
bij de voorjaarsbesluitvorming 2026. Er is ook bekeken of een dergelijk pakket van
stimulerende financiële middelen afdoende is. Daaruit is gebleken dat er ook sturende
maatregelen nodig zijn ter ondersteuning. Daarom zal het verwijderen van de uitzonderingsgronden
voor bioafval in het Besluit Gescheiden Inzameling Huishoudelijk Afvalstoffen worden
verkend als aanvullende maatregel.

Een dergelijk breed pakket moet ertoe leiden dat in elke gemeente een dekkend inzamelsysteem
voor bioafval wordt gerealiseerd. Door bioafval aan de bron te scheiden kunnen belangrijke
nutriënten als fosfor en kalium worden teruggewonnen en kan biogas worden verkregen
dat kan worden opgewerkt tot groen gas. Daarnaast kan betere bronscheiding van bioafval
de rendementen van nascheiding voor plastic verpakkingsafval verbeteren.

Motie Boutkan over de plasticafdracht aan de EU

Zoals vermeld in de Kamerbrief over circulair plastic van 26 september jongstleden
vloeit de afdracht op basis van de hoeveelheid niet-gerecycled plastic verpakkingsafval,
de zogenaamde plasticafdracht, voort uit het huidige eigenmiddelenbesluit (EMB) dat
op 1 januari 2021 in werking is getreden.5 De EU-begroting wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig gefinancierd uit
de invoerrechten (ook wel de traditionele eigen middelen genoemd) en drie typen nationale
afdrachten. De plasticafdracht is daar één van, samen met de btw-afdracht en de bni-afdracht.
Het gaat hierbij om een nationale afdracht aan de EU-begroting, waarbij de hoogte
van deze plasticafdracht afhankelijk is van de hoeveelheid niet-gerecycled plastic
verpakkingsafval. Er is dus geen sprake van een Europese belasting. Ook is deze afdracht
niet gekoppeld aan nationale belastingen en/of heffingen. De reden daarvoor is dat
in Nederland de inkomsten en uitgaven van elkaar gescheiden zijn.

Conform de motie Boutkan over de plasticafdracht heeft IenW onderzocht welke mogelijkheden
er bestaan om deze afdracht door te belasten aan producenten van plasticverpakkingen
in plaats van deze te betalen uit de algemene middelen (zonder doorbelasting).6 Een zuivere vorm van doorbelasten, waarbij een individuele producent wordt aangeslagen
voor de hoeveelheid niet-gerecyclede verpakkingen die door hem op de markt is gebracht,
is technisch niet uitvoerbaar. Het is namelijk onmogelijk om in de afvalfase individuele
verpakkingen toe te wijzen aan individuele producenten. Dit geldt voor alle EU-lidstaten.

Een eventuele doorbelasting van de plasticafdracht kan daardoor alleen de vorm krijgen
van een generieke heffing (belasting) op plastic verpakkingen. Hiervan zijn wel voorbeelden
te vinden onder EU-lidstaten. Zo bestaan er fiscale maatregelen in Portugal, Spanje
en Denemarken en werkt Italië ook aan dergelijke maatregelen. Het grootste gedeelte
van de EU-lidstaten kent echter geen specifieke fiscale maatregelen ten aanzien van
(eenmalige) plastic verpakkingen of producten.

Mede naar aanleiding van bovengenoemde motie en discussies van de Plastictafel over
mogelijke alternatieven voor de door het kabinet per 2028 voorgestelde verhoging van
de lasten voor de afvalsector, heeft IenW een beknopte verkenning laten doen naar
een mogelijke heffing op specifieke typen eenmalige plastic verpakkingen. De resultaten
van die verkenning zijn als bijlage toegevoegd aan de Kamerbrief van 26 september
jongstleden over fiscale prikkels om de circulaire transitie te versnellen.7 Het kabinet heeft de Werkgroep Afvalsector gevraagd voor eind december met een advies
over alternatieven te komen, waarbij onder andere de optie van heffingen op (plastic)
verpakkingen wordt verkend. De besluitvorming over een mogelijke heffing als invulling
van de taakstelling vindt komend voorjaar plaats.

Kennisagenda microplastics

Onlangs is de Kennisagenda «Microplastics in ons lichaam» door kennisorganisatie ZonMw
aangeboden aan de Ministeries van VWS en IenW. De kennisagenda is gefinancierd door
VWS en IenW en bevat de huidige inzichten over de gezondheidseffecten van microplastics,
maar vooral ook wat er nog aan kennis ontbreekt. De belangrijkste conclusies van de
nieuwe kennisagenda zijn:

• Mensen worden met name via de lucht blootgesteld aan de plasticdeeltjes, vooral binnenshuis,
maar ook via voeding en drinkwater komen de kleine deeltjes in ons lichaam.

• Overal in het lichaam kunnen micro- en nanoplastics worden aangetoond.

• Micro- en nanoplastics hebben hoogstwaarschijnlijk effect op onze cellen, weefsels
en organen.

• Laboratoriumproeven wijzen op een verhoogde ontstekingsneiging in diverse weefsels,
mogelijke effecten tijdens de embryonale ontwikkeling, een mogelijk verhoogde kans
op kanker en op ontregeling in de hersenen. Bij de vertaalslag van laboratoriumresultaten
naar de mens is voorzichtigheid geboden.

De belangrijkste nog ontbrekende kennis is wetenschappelijk bewijs voor de gezondheidseffecten
van (langdurige) blootstelling op mensen, de relatie tussen menselijk gedrag, blootstelling
en risico’s en onderzoek naar mogelijkheden om de risico’s te beperken. Deze kennis
is belangrijk om specifiek beleid te kunnen maken om mens en leefomgeving te beschermen.
Daarom heeft VWS in samenwerking met IenW aan ZonMw een opdracht gegeven om onderzoek
naar voorgenoemde onderwerpen te laten doen. In december 2025 begint een nieuw vierjarig
programma onder de naam MOMENTUM 3.0, waarin door een consortium onder andere gekeken
zal worden naar blootstelling van microplastics binnenshuis.

Rapportage Monitoring Chemische Recycling Projecten

Bij deze brief is de Rapportage Monitoring Chemische Recycling Projecten over 2025
gevoegd. Deze rapportage is een inventarisatie gemaakt op basis van een jaarlijkse
enquête onder chemische recyclingprojecten in Nederland. Belangrijkste conclusie is
dat er voor het eerst sinds jaren opschaling plaatsvindt, maar dat die opschaling
fragiel is, gezien het feit dat ook meerdere chemische recyclers failliet zijn gegaan
of productie hebben afgeschaald.

Tot slot

Over de circulaire hefboom zal ik u, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit,
Belastingdienst en Douane, en de Minister voor Klimaat en Groene Groei, nader informeren
in het voorjaar van 2026.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen