Brief regering : Stand van zaken van een aantal moties m.b.t. het stikstofbeleid en een aantal andere ontwikkelingen

Nr. 11
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de voortgang van diverse onderwerpen met
betrekking tot het stikstofbeleid en een aantal andere ontwikkelingen.

Stand van zaken PAS-melders

Op 30 september heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel, waarmee de wettelijke
termijn van het legalisatieprogramma met drie jaar wordt verlengd. Ook regelt het
wetsvoorstel het verbreden van de aanpak waarmee PAS-melders ook op andere manieren
dan legalisatie met vrijgemaakte stikstofruimte, een oplossing kunnen vinden. Het
wetsvoorstel ligt nu voor behandeling in de Eerste Kamer. In de tussentijd gaat het
bieden van oplossingen aan PAS-melders onverminderd door en werk ik de opvolger van
het legalisatieprogramma uit die ik in het voorjaar aan de Kamer aanbied.

Ik ben blij uw Kamer te kunnen meedelen dat recent een zestal vergunningen van PAS-melders
onherroepelijk zijn geworden. Hiermee komt het aantal PAS-melders met een onherroepelijke
vergunning op veertien. Ondanks deze positieve ontwikkeling, beschikken veel positief
geverifieerde PAS-melders nog niet over een dergelijke structurele oplossing. Daarom
blijf ik inzetten op de maatwerkaanpak. Provincies en PAS-melders kunnen, indien gewenst
met ondersteuning van een zaakbegeleider, verkennen welke oplossing het beste bij
de bedrijfsspecifieke situatie past.

Schadecommissie

Ik wil provincies en PAS-melders actief wijzen op de onafhankelijke Commissie schadevergoeding
PAS-melders (schadecommissie) die sinds februari 2023 actief is. Voor schade die is
ontstaan door de PAS-melding kunnen PAS-melders mogelijk een vergoeding krijgen. Een
ondernemer kan hiertoe op de website van de RVO een aanvraag indienen die beoordeeld
wordt door de schadecommissie.1

Deze commissie is onafhankelijk, en adviseert u over de besluiten op de claims en
de, indien van toepassing, daarbij toe te kennen vergoedingen.

Tot nu toe zijn door de schadecommissie ruim 50 schadeverzoeken afgehandeld. Daarnaast
zijn en op dit moment nog 11 zaken in behandeling. Hierbij zagen de schadeverzoeken
voornamelijk op (juridische) advieskosten. Maar ook de kosten die gemaakt zijn voor
de aankoop van stikstofruimte ten behoeve van zelflegalisatie kunnen worden vergoed,
indien de PAS-melder hiermee een vergunning heeft kunnen krijgen.

Met de stappen die worden gezet voor het lostrekken van de vergunningverlening, is
de verwachting dat dergelijke schadeverzoeken in de toekomst zullen worden toegekend
door de schadecommissie. Of een schadeverzoek kan worden toegekend, is altijd casusafhankelijk.
Ik nodig PAS-melders uit om, indien gewenst met ondersteuning van een zaakbegeleider,
de mogelijkheden rond de schadecommissie, te verkennen.

Additionaliteitsanalyses

Voor een deel van de oplossingen moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste,
wat in het huidige stelsel uiterst lastig is. De leden Van Campen en Flach vragen
dan ook om ervoor te zorgen dat provincies zo snel mogelijk de noodzakelijke additionaliteitsanalyses
opstellen en dat onder meer via extern salderen komend jaar zoveel mogelijk PAS-knelgevallen
gelegaliseerd kunnen worden.2 In november 2024 heb ik met de provincies afspraken gemaakt over het aanvullen en
actualiseren van de Natuurdoelanalyses die inzicht geven in de staat van de natuur.
Daarnaast heeft het kabinet in augustus van dit jaar besloten om een tool te ontwikkelen
waarmee het effect van natuurmaatregelen inzichtelijk wordt gemaakt.3 Hiermee beschouw ik de motie van de leden Van Campen en Flach als afgedaan.

Voortgang regionale maatwerkaanpak en gebiedsgerichte aanpak (economische) regio’s

De regionale maatwerkaanpak komt voort uit het startpakket van de Ministeriële Commissie
Economie en Natuurherstel (MCEN) en is een gebiedsgerichte aanpak voor structurele
stikstofreductie, natuurherstel en toekomstperspectief. In de Kamerbrief 25 april
jl. bent u geïnformeerd dat er gestart wordt met deze aanpak op de Veluwe en in de
Peel. Hiervoor is € 300 miljoen per regio beschikbaar. De vier betrokken overheidslagen
werken momenteel de uitvoering, financiering en monitoring gezamenlijk uit. Afspraken
hierover worden eind 2025 afgerond en begin 2026 in samenwerkingsovereenkomsten tussen
de bestuurders van alle overheidslagen vastgelegd. De uitkering van middelen aan de
provincies kan plaatsvinden zodra de begroting is goedgekeurd door het parlement Ondertussen
boeken we in beide regio’s goede voortgang met het opstellen van een gebiedsplan met
de concrete invulling van de maatregelen. Voor de Peel betreft dit onder meer extensivering,
herverkaveling en innovatieve bedrijfsaanpassingen om stikstofreductie te realiseren
én grasland in kwetsbare gebieden te behouden. In de regio Veluwe is de aanpak gericht
op onder andere innovatieve bedrijfsvoering, extensivering en hydrologische ingrepen.

Recentelijk ben ik ook gestart met het voeren van gesprekken met de medeoverheden
over een gebiedsgerichte aanpak in drie (economische) regio’s: Rotterdamse Haven,
Brainportregio en Groene Hart. In deze regio’s werken Rijk, provincies en gemeenten
gezamenlijk aan een integrale aanpak om economische activiteiten weer mogelijk te
maken. Uw Kamer is eerder geïnformeerd dat het kabinet voor deze drie regio’s in totaal
€ 242 miljoen is heeft gereserveerd. De middelen zullen ten goede komen aan de ontwikkeling
van de landbouw; bijvoorbeeld doordat boeren in deze regio’s een extra impuls krijgen
om emissiereductie mogelijk te maken. Voor de Brainportregio heb ik op 28 oktober
jl. een bestuurlijk overleg gehad met onder andere de Minister-President en regionale
bestuurders. Hierbij hebben we met elkaar uitgesproken samen aan de slag te gaan om
vergunningverlening weer mogelijk te maken. Voor de regio Rotterdamse Haven heb ik
reeds op 25 augustus 2025 een bestuurlijk overleg gehad met vertegenwoordigers van
de haven en regionale bestuurders. Hier hebben we met elkaar afgesproken om een nadere
analyse uit te voeren hoe vergunningverlening van bepaalde activiteiten voor de Rotterdamse
Haven weer mogelijk gemaakt kan worden. Nabij Natura 2000-gebieden zal niet alles
op korte termijn mogelijk zijn. Wel wordt er ruimte gezocht voor duurzame economische
ontwikkelingen. In het Groene Hart wordt binnen de bestaande NOVEX-structuur de samenwerking
opgestart om emissiereductie op het boerenerf te bewerkstelligen. De middelen (€ 242
miljoen) staan momenteel onverdeeld op de LVVN-begroting (artikel 51). Na definitieve
besluitvorming over de inzet informeer ik uw Kamer hierover. Met deze aanpak worden
ook in deze regio’s stappen gezet om Nederland blijvend van het slot te krijgen.

Rekenkundige ondergrens

De afgelopen weken zijn stappen gezet richting de invoering van de rekenkundige ondergrens,
en hebben rijk en provincies de vraagstukken die daarbij spelen samen verder uitgediept.
Op enkele punten is nog aanvullend werk nodig. Daar gaan we de komende periode met
volle aandacht mee door. Het kabinet wil de ondergrens graag zo snel mogelijk invoeren,
maar snelheid mag niet ten koste gaan van een zorgvuldige en stabiele invoering. Daaraan
zal het kabinet met alle betrokken partners en overheden blijven werken. De inzet
is gericht op besluitvorming over invoering begin volgend jaar.

Voortgangsrapportage uitvoering versnellings- en koplopermaatregelen

Voor de uitvoering van de provinciale versnellingsmaatregelen (2022) en koplopermaatregelen
(2024) is in totaal ruim € 2 miljard toegekend aan medeoverheden. Daarnaast zijn in
2025 extra middelen vrijgemaakt voor Noord-Holland, Flevoland en Zeeland. Deze middelen
worden ingezet om de uitvoeringskracht te versterken en de realisatie van de natuur-,
water- en klimaatdoelen te versnellen.

De provincies hebben in het voorjaar 2025 gerapporteerd over de voortgang van de maatregelen
in 2024. Naar aanleiding van deze rapportages hebben er gesprekken plaatsgevonden
ter verduidelijking van deze rapportages. Ik ben met provincies in gesprek over vervolgstappen
voor door provincies ervaren knelpunten. Het gaat bij deze knelpunten onder meer om
complexe vergunningverleningstrajecten, staatssteunprocedures, beperkte uitvoeringscapaciteit
en veranderende beleidskaders. In de bijlage «Voortgangsrapportage provinciale maatregelen»
over uitvoeringsjaar 2024 wordt de voortgang van de maatregelen toegelicht gebaseerd
op deze rapportages en gesprekken. Voortdurende inzet van provincies, Rijk en andere
betrokkenen blijft noodzakelijk om de komende jaren verdere stappen te zetten richting
de realisatie van de doelen. Met de gestarte «extra rijksinzet voor gebieden en boerenerven»
ondersteunt het Rijk met focus op de 5 clustergebieden4 actief bij de uitvoering om onder regie van de provincie waar mogelijk verdere versnelling
teweeg te brengen.

Motie Vestering benodigde gegevens voor omgevingsdiensten om effectief toezicht te
houden op dieraantallen

De motie Vestering verzoekt de regering te zorgen dat omgevingsdiensten beschikken
over de gegevens die nodig zijn om effectief toezicht te houden op dieraantallen.5 Via een gegevensleveringsovereenkomst tussen RVO en Omgevingsdienst Nederland zijn
per 2025 gegevens beschikbaar gekomen. In de overeenkomst heb ik vastgelegd dat de
gegevens niet gebruikt mogen worden om latente stikstofruimte binnen vergunningen
van agrarische ondernemers in te trekken. De gevraagde gegevens zijn per 2025 beschikbaar
via een gegevensleveringsovereenkomst tussen RVO en Omgevingsdienst Nederland. Hiermee
beschouw ik de motie van het lid Vestering als afgedaan.

Andere ontwikkelingen

Vervolgonderzoeken bedrijfstypen studies

Als vervolg op de projecten «Uitwerking bedrijfstypen voor duurzame landbouw: melkveehouderij
en akkerbouw'6 en «Uitwerking bedrijfstypen voor duurzame landbouw: overige dierlijke en plantaardige
sectoren'7, over de inkomensgevolgen van nationaal milieubeleid op bedrijfsniveau heeft het
Ministerie van LVVN opdracht gegeven voor drie vervolgonderzoeken. De resultaten treft
u hierbij aan.

In het eerste deelonderzoek «Optimaliseren van beleidsinstrumenten om de verduurzaming landbouw te faciliteren» (Wageningen Social and Economic Research (WSER)) is een tool ontwikkeld voor ex ante
analyses bij beleidsontwikkeling en de uitwerking van instrumentarium. In deze «Instrument-Objective-Impact»
(IOI) analyse zijn circa 30 verschillende typen bestaande beleidsinstrumenten beschouwd
die kunnen bijdragen aan het mitigeren van inkomensverliezen als gevolg van verduurzamingsmaatregelen.
Hierbij is rekening gehouden met de mogelijke ontwikkelpaden van bedrijven. Dit geeft
inzicht in de mate waarin beleidsinstrumenten verschillende ontwikkelpaden kunnen
faciliteren. Het algemene beeld in het onderzoeksrapport is dat er een breed scala
aan beleidsinstrumenten beschikbaar is, die verschillende ontwikkelpaden en bedrijfsstrategieën
van landbouwbedrijven kunnen ondersteunen.

In het tweede deelonderzoek «Verkenning macro-ontwikkelingen van invloed op de landbouw» (WSER) zijn de belangrijkste toekomstige ontwikkelingen met grote invloed op de inkomensvorming
van de primaire landbouw beschreven. Volgens WSER is de richting van de ontwikkelingen
veelal duidelijk, maar is er grote onzekerheid over de omvang en de snelheid van de
ontwikkelingen. Dit geldt voor klimaat en geopolitiek, maar ook voor de mogelijke
gevolgen van toekomstig ruimtelijk beleid van de overheid. Naar verwachting zal volgens
de verkenning schaalvergroting (technologisch gedreven, leidend tot kostprijsvoordelen)
een belangrijke, zo niet de belangrijkste, strategie blijven voor bedrijven om boer
te kunnen blijven. Andere opties zijn dat er meer deeltijdboeren komen, dat er meer
(financiële) deelname van burgers komt in bedrijven of dat een bedrijf zich met de
bedrijfsvoering richt op niches met een meerprijs zoals biologische landbouw of op
multifunctionele landbouw. Voor de langere termijn is voor de blijvers in de sector
van belang hoe de ruilvoet (de verhouding tussen de prijzen van inputs en outputs)
zich ontwikkelt en waar ketens op gaan sturen. Dit kan bijvoorbeeld zijn op het verminderen
van broeikasgasemissies per kg product of juist op leveringszekerheid.

In het derde deelonderzoek Hoe kan het wel? (Wageningen Environmental Research (WEnR)) is op basis van bewezen praktijken en maatregelen
in de landbouw gericht op vermindering van milieuemissies en versterking van biodiversiteit,
inzicht gegeven in de manier waarop deze praktijken op relatief korte termijn (tot
2030) opgeschaald kunnen worden tot een substantiële groep boeren. Het rapport biedt
een overzichtelijk analysekader en catalogus van mogelijke aanpakken, instrumenten
en randvoorwaarden waardoor beleidsmakers, maar ook individuele ondernemers en hun
adviseurs en gebiedspartijen zich kunnen laten inspireren. Als vervolgactie worden
enkele bijeenkomsten georganiseerd om met boeren en andere betrokken partijen in een
aantal gebieden gezamenlijk te verkennen of aan de hand van dit analysekader volgende
stappen gezet kunnen worden.

Nationale voedselstrategie

In het regeerprogramma is aangekondigd dat het kabinet dit jaar een nationale voedselstrategie
zou presenteren. Uw Kamer heeft verzocht om de contouren van deze voedselstrategie
te delen. Hierbij reageer ik op dat verzoek. Door de demissionaire status van dit
kabinet verwacht ik dat het niet meer gaat lukken om in mijn ambtsperiode een Nationale
Voedselstrategie aan de Kamer voor te leggen. Voor het nieuwe kabinet ligt er een
aantal bouwstenen klaar waarin het behoud van voedselzekerheid, de volhoudbaarheid
van het voedselsysteem op de langere termijn en de internationale verwevenheid van
het voedselsysteem centraal staat. In deze bouwstenen wordt een feitelijke beschrijving
van het Nederlandse voedselsysteem uitgewerkt waar onder andere wordt ingegaan op
de balans tussen de voeding die in Nederland geproduceerd worden en de voeding die
de Nederlandse bevolking nodig heeft voor een gezond leven. Daarnaast wordt ingegaan
op de bestaande en toekomstige bedreigingen voor onze voedselzekerheid, en op het
al ingezette beleid om hiermee om te gaan. Hiermee heb ik bouwstenen voorbereid voor
de ontwikkeling van een Nationale Voedselstrategie door het volgende kabinet.

Oplevering periodieke rapportage land- en tuinbouw

In september 2024 heb ik u de onderzoeksopzet van de voorgenomen periodieke rapportage
van het thema land- en tuinbouw van de Strategische Evaluatieagenda (SEA) van het
Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur voor de jaren 2019 tot
en met 2024 toegezonden.8 Voor het opstellen van deze periodieke rapportage is middels een aanbestedingsprocedure
een extern onderzoeksbureau geworven. Deze aanbestedingsprocedure heeft helaas vertraging
opgelopen waardoor de uiteindelijke gunning later heeft plaatsgevonden dan gepland
en ook de uitvoering van deze periodieke rapportage vertraging heeft opgelopen. Hierdoor
zal deze periodieke rapportage over het land- en tuinbouwbeleid niet in 2025, maar
in de eerste helft van 2026 aan uw Kamer worden aangeboden.

Stand van zaken Subsidieregeling extensivering melkveehouderij

In mijn brief van 19 september 20259 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang op de Subsidieregeling extensivering
melkveehouderij (Sem) en het starten van de prenotificatie. De Sem heeft als doel
het structureel verminderen van broeikasgas- en ammoniakemissies. Naar aanleiding
van de prenotificatie heeft de Europese Commissie vragen gesteld over de aard en opzet
van de regeling in verhouding tot het toepasselijke staatssteunkader. Dit is niet
ongebruikelijk gedurende het prenotificatie-proces. Ik voer hierover constructief
overleg met de Commissie. Door de Commissie is onder meer verzocht om een aanvullende,
onafhankelijke onderbouwing van de opzet en de werking van de regeling. Hiermee is
Wageningen Social & Economic Research (WSER) aan de slag. Een goed onderbouwde beantwoording
van de vragen van de Commissie door de lidstaat draagt bij aan een spoedig verloop
van de uiteindelijke notificatieprocedure. Ik verwacht deze aanvullende onderbouwing
op korte termijn te ontvangen. Ik streef er vervolgens naar om de prenotificatiefase
in het begin van het nieuwe jaar af te ronden en vervolgens het formele notificatieproces
te starten. Ik zet me er voor in om de regeling daarna zo snel mogelijk te publiceren.

Vrijwillige beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Vbr)

Op 19 september jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stand van zaken aangaande
de Vrijwillige beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Vbr).10 In de brief ben ik onder andere ingegaan op het doel en de systematiek van de regeling.
Het kabinet heeft vandaag ingestemd met het publiceren van het voorstel ter internetconsultatie.
Deze consultatie zal in januari starten.Parallel daaraan zal ik de regeling ter pre-notificatie
aan de Europese Commissie aanbieden en vraag ik het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(ATR) om advies. Na het doorlopen van deze stappen zal de formele notificatieprocedure
doorlopen worden en zal, na goedkeuring door de Europese Commissie, de regeling gepubliceerd
worden. Hierna zal de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) de laatste voorbereidingen
treffen voor de openstelling van de regeling. Ik maak mij sterk om de regeling zo
snel als mogelijk open te stellen. Gezien het tijdpad verwacht ik dat openstelling,
afhankelijk van hoe snel de stappen doorlopen kunnen worden, vervolgens medio 2026
kan plaatsvinden.

Onderzoek tot verplichte weidegang

Ook informeer ik u graag over de invulling van de motie weidegang van de leden Grinwis
en Holman.11 De motie verzocht te rapporteren over het aandeel melkvee dat weidt en het gemiddelde
aantal weide-uren per dier per jaar van de afgelopen vijf jaar, te onderzoeken of
en hoe weidegang kan worden verplicht, en in overleg te treden met de sector om de
convenantsdoelstelling te behalen. Ik deel het belang van weidegang en ik herken het
signaal dat boeren minder vaak de koeien naar buiten doen. Weidegang is onderdeel
van het Nederlandse cultuurlandschap, speelt een belangrijke rol voor het dierenwelzijn
en draagt bij aan de reductie van ammoniakemissies. Maar ondernemers hebben ook te
maken met bijvoorbeeld de eerdere uitbraak van blauwtong: hierdoor hielden zij hun
koeien binnen om ze te beschermen tegen knutten. Ook had 2024 een nat voorjaar, wat
weidegang belemmert. Daarnaast speelt ook de afbouw van de derogatie mee, waardoor
sommige ondernemers kiezen om hun koeien binnen te houden. Er is dus niet één duidelijke
oorzaak aan te wijzen dat weidegang afneemt en vaak heeft een ondernemer hier ook
geen grip op.

Bovendien is uit verschillende onderzoeken, waarover de Kamer eerder ook is geïnformeerd12, gebleken dat een generieke wettelijke weidegangplicht mogelijk, maar technisch moeilijk
uitvoerbaar, complex en arbeidsintensief is. En dat een duurzame verplichting voor
ketenpartijen, kan leiden tot concurrentieproblemen in Europees verband, door een
verhoogd risico op een marktverstorend effect. Ik zie daarom geen aanleiding om tot
een andere afweging te komen ten aanzien van een wettelijke verplichting. Wel wil
ik initiatieven vanuit de sector ondersteunen en hierop voortbouwen. Daarom blijf
ik doorgaan met het bevorderen van weidegang in een aanpak die aansluit op de inzet
en toewijding van de melkveesector om in samenwerking met ketenpartijen in te zetten
op concepten zoals weidemelk. In dit verband wijs ik ook op de routekaart die is overeengekomen
tussen de Dierenbescherming en ZuivelNL in het kader van dierwaardige veehouderij.
Daarin staat beschreven dat deze partijen zich extra gaan inzetten voor weidegang.

Ten aanzien van het overleg met de sector geldt dat ik met de zuivelsector samenwerk
aan projecten om belemmeringen rond weidegang inzichtelijk te maken en oplossingen
te bieden. De opgedane kennis wordt actief gedeeld met melkveehouders. Als medeondertekenaar
van het Convenant Weidegang (2012) onderhoudt het ministerie ook intensief contact
met partners in het kader van uitvoering van het convenant.

Tenslotte wordt de in de motie gevraagde rapportage jaarlijks door het Centraal Bureau
van Statistiek (CBS) gepubliceerd. Deze is te raadplegen op de website van CBS.13 De cijfers van het CBS zijn gebaseerd op de gecombineerde opgave en kunnen niet één
op één worden vergeleken met de jaarlijkse rapportage van het Convenant Weidegang,
welke haar cijfers baseert op gegevens van de zuivelketen. Met bovenstaande beschouw
ik de motie van de leden Grinwis en Holman14 als afgedaan.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma