Brief regering : Verzamelbrief bodem en ondergrond

Nr. 141 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Met deze brief informeer ik u over verschillende onderwerpen ten aanzien van bodem
en ondergrond. De volgende onderwerpen komen aan de orde:

• Update herijking bodemregelgeving

• Stand van zaken bestuurlijke afspraken bodem en ondergrond 2023–2030

• EU-richtlijn Bodemmonitoring en veerkracht

• Programma Bodem, Ondergrond en Grondwater

Modernisering (herijking) van de bodemregelgeving

Uitkomst fase 1

De herijking van de bodemregelgeving bestaat uit 2 fasen. In fase 1 van de herijking
is een inventarisatie uitgevoerd naar mogelijke knelpunten uit de uitvoeringspraktijk
met de toepassing van secundaire bouwstoffen, hergebruik van grond en bagger en saneringen.
Op basis van knelpunten zijn verbeterpunten geformuleerd en zijn vervolgens beleidsopties
afgewogen. Uitvoerbaarheid, verbetering van toezicht en handhaafbaarheid zijn daarbij
belangrijk.

Met de brieven van 12 november 20241 en 17 april 20252 is uw Kamer nader geïnformeerd over de stand van zaken van de herijking van de bodemregelgeving
en over de voorgestelde maatregelen voor saneringen. Over de voorgenomen maatregelen
voor grond en bagger neem ik op korte termijn een besluit. Hierover zal ik u in het
eerste kwartaal van 2026 informeren.

Met deze brief informeer ik u over de voortgang en de aanvullende maatregelen die
ik wil treffen voor secundaire bouwstoffen. Deze maatregelen worden nu verder uitgewerkt.
Een aantal van de maatregelen uit fase 1 van de herijking wordt meegenomen in het
te ontwikkelen beleidskader dat is aangekondigd in de Kamerbrief van 22 september
jl.3. In een separate brief zal ik het beleidskader secundaire bouwstoffen nader toelichten.

Secundaire bouwstoffen

Uit de evaluatie van het normenkader door het RIVM die op 9 september 20244 aan uw Kamer is aangeboden, is gebleken dat de geconstateerde milieuproblemen vooral
veroorzaakt worden door onjuiste toepassing, toepassing van (te) grote hoeveelheden
en het optreden van milieueffecten als gevolg van specifieke eigenschappen die sommige
bouwstoffen hebben, zoals een hoge pH. Naast de analyse van het RIVM is een gedegen
knelpuntenanalyse uitgevoerd. Bedrijfsleven en andere overheden zijn hierbij ook geraadpleegd.
Uit deze analyse kwam prominent naar voren dat meer grip en meer zicht op bouwstoffen
noodzakelijk is. De geformuleerde maatregelen grijpen hier op aan.

1. Kennisdocument inzake toepassen secundaire bouwstoffen

Om bestaande kennis beter te ontsluiten en beschikbaar te maken bij toezicht en handhaving
wordt nu samen met medeoverheden en bedrijfsleven een kennisdocument ontwikkeld. Daarin
wordt de meest relevante beschikbare kennis over secundaire bouwstoffen en de achtergronden
van geldende kaders samengebracht. Dit kennisdocument voorziet in een korte termijn
behoefte van belanghebbenden vanuit de overheid en het bedrijfsleven. Dit kennisdocument
is in 2026 gereed.

2. Het begrip «functionaliteit»

Er zijn meer handvatten nodig om invulling te geven aan het begrip «functionaliteit».
Er worden grotere hoeveelheden bouwstoffen toegepast dan noodzakelijk voor de functie
van een werk en worden soms toegepast terwijl dit geen functie heeft. Op grond van
de regelgeving is dit niet toegestaan. IenW ontwikkelt daarom samen met het bedrijfsleven
en de medeoverheden een voorbeeldenboek of checklist om meer duidelijkheid te geven
over het begrip «functionaliteit». Dit zal in 2026 gereed zijn. Op basis daarvan wordt
tevens bekeken of en op welke wijze de definitie van «functionaliteit» zal worden
aangescherpt in de regelgeving.

3. Onderzoek RIVM van pH in secundaire bouwstoffen

In de tweede helft van 2026 worden de resultaten verwacht van het onderzoek van het
RIVM naar de vraag welke eigenschappen van secundaire bouwstoffen het pH-effect in
combinatie met de omstandigheden van de toepassing kunnen verklaren en voorspellen.5 De resultaten zullen als basis dienen voor maatregelen waarin beter rekening gehouden
wordt met de pH-effecten. Dit kan bijvoorbeeld middels het verduidelijken en, zo nodig,
aanscherpen van toepassingseisen.

In afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek is, specifiek voor staalslak, op
23 juli een tijdelijke regeling in werking getreden. Voor de maatregelen die specifiek
zijn of worden getroffen voor staalslak wordt verwezen naar een separate Kamerbrief
over dit onderwerp, die u spoedig ontvangt.

4. Het toepassen van bepaalde secundaire bouwstoffen aanwijzen als Kwalibo-werkzaamheid6

Uit de analyse blijkt dat er mogelijkheden zijn om de toepassingen, of de controle
daarop, van bepaalde secundaire bouwstoffen als werkzaamheid onder Kwalibo aan te
wijzen. De noodzaak om deze maatregel te treffen zal worden gewogen binnen het beleidskader
secundaire bouwstoffen.

5. Registratie secundaire bouwstoffen

Registratie van de toepassing van secundaire bouwstoffen vind ik van groot belang.
Uit de analyse van de herijking volgt dat een registratieplicht een goede maatregel
is om hier invulling aan te geven. De maatregel wordt meegenomen in het beleidskader
secundaire bouwstoffen.

Met het oog op registratie is het belangrijk dat voldoende informatie beschikbaar
is over de toepassing van secundaire bouwstoffen. Ik bekijk met de bevoegde gezagen
welke aanvullende informatiebehoefte er is bovenop de bestaande informatieplichten
voor bodemas en immobilisaat en de in voorbereiding zijnde meldplicht voor staalslak.
In de zomer van 2026 wordt uw Kamer geïnformeerd over de voortgang op dit punt.

Met bovengenoemd sluit ik fase 1 van de herijking bodemregelgeving af.

Start fase 2

Inmiddels is gestart met fase 2 van de herijking. Dit betreft de meer fundamentele
herziening van de bodemregelgeving. Toegewerkt wordt naar actuele en toekomstbestendige
kaders voor een gezond, veerkrachtig en functioneel bodem- en grondsysteem voor de
lange termijn.

Belangrijke uitgangspunten voor nieuwe regelgeving zijn meer grip, inzicht en handvatten
voor toezicht in de bodemregelgeving. Ook wordt aangesloten op Europese ontwikkelingen
en nieuwe wetenschappelijke inzichten. U wordt in het eerste kwartaal van 2026 nader
geïnformeerd over de verdere invulling.

Stand van zaken bestuurlijke afspraken bodem en ondergrond 2023–2030

In december 2022 zijn tussen IenW, IPO, VNG en UvW voor een periode van acht jaar
bestuurlijke afspraken gemaakt over samenwerking op het gebied van bodem en ondergrond,
waaronder bodemsanering en verbetering van de bodemkwaliteit. U bent hierover op 21 december
2022 geïnformeerd.7 Op 29 december 2023 is de voortgang meegedeeld.8

Samenwerkingsagenda

Het opzetten van een geregelde overlegstructuur met diverse inhoudelijke werkgroepen
tussen IenW en de koepels van medeoverheden heeft gezorgd voor een goed functionerende
interbestuurlijke samenwerkingsagenda. De goede samenwerking is belangrijk voor de benodigde afstemming tussen alle
overheden bij bijvoorbeeld het programma bodem, ondergrond en grondwater, de implementatie
van de Europese bodemmonitoringsrichtlijn en de herijking van de bodemregelgeving,
maar ook voor de vervolgaanpak herstelmaatregelen bodem en de aanpak van buitenproportionele
opgaven. De samenwerkingsagenda stimuleert de verbinding tussen beleid en uitvoering.
Partijen proberen via deze samenwerkingsagenda als één overheid te handelen op het
thema bodem en ondergrond.

Bodemherstelopgave

De afronding van de historische spoedlocaties loopt voorspoedig. Hierover wordt jaarlijks
gerapporteerd op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO).9 Van de in 2024 gerapporteerde 1.734 locaties zijn er 1.008 (58%) afgerond, 590 locaties
(34%) zijn in uitvoering en bij 136 locaties (8%) moet de sanering nog starten. De
huidige prognose is dat in 2027 78% is afgerond (doelstelling was 80%).

Tegelijkertijd erkennen alle partijen dat na het aflopen van de bestuurlijke afspraken
in 2030 de bodemsaneringsoperatie niet is afgerond. Bij verschillende saneringen zijn
langdurige nazorgmaatregelen nodig, in verschillende gebieden is een gebiedsgerichte
aanpak van grondwaterverontreiniging in uitvoering en bij toekomstige woningbouwactiviteiten
binnen bebouwd gebied zullen bodemverontreinigingen, die niet spoedeisend zijn, worden
aangepakt. Ook dienen zich nieuwe uitdagingen aan, zoals bodemverontreiniging als
gevolg van het gebruik van PFAS-houdende producten. Dit alles vraagt om een voortzetting
van de samenwerking. Voor de aanpak van PFAS-verontreinigingen wordt vanuit de samenwerkingsagenda
een gezamenlijke aanpak ontwikkeld, waarbij tot en met 2030 wordt ingezet op het inventariseren
van de opgave en het aanpakken van de locaties met de hoogste prioriteit. Daarbij
worden de lessen van de succesvolle aanpak van spoedlocaties meegenomen. De aanpak
wordt door een werkgroep van de gezamenlijke overheden gecoördineerd. Vanaf dit jaar
worden de PFAS-aandachtlocaties meegenomen in de jaarlijkse monitoring waarin aan
de bevoegde overheden gevraagd wordt welke voortgang van de aanpak van spoedlocaties
er in het afgelopen jaar is geweest.

Financiering van de bodemherstelopgave

Op basis van de bestuurlijke afspraken is in 2024 de Tijdelijke regeling uitkering
bodem 2024–2030, hierna regeling, opgesteld. Met deze regeling worden gemeenten en
provincies ondersteund met budget voor de aanpak van bodemverontreiniging vanuit hun
taak als bevoegd gezag voor bodemsanering. Het gaat om situaties waarbij sprake is
van bodemverontreiniging met onaanvaardbare risico’s voor mens, ecologie of verspreiding
van de verontreiniging naar het grondwater en waarbij er geen aansprakelijke partijen
zijn voor de financiering van de aanpak.

In het kader van de maatregel in het Regeerprogramma om specifieke uitkeringen (SPUKs)
om te zetten tot fondsuitkering10, is eveneens een budgetkorting van 10% doorgevoerd. Die korting zal geen gevolgen
hebben voor het aantal saneringen, mogelijk wel voor de periode waarin die afgerond
worden.

Binnen de bestuurlijke afspraken zijn er alleen voor de historische spoedopgave tijdgebonden
afspraken opgenomen. Er is in de budgetplanning rekening gehouden met de aanpak van
de historische spoedopgave. Aan het begin van de programmeerperiode is er relatief
meer budget gereserveerd. Uit de monitoringsrapportage van de voortgang van de aanpak
van bodemverontreiniging met onaanvaardbare risico’s 2024, lijkt er mede daarom op
dit moment voldoende budget voor specifiek dit deel van de aanpak van bodemverontreinigingen.
Dit neemt niet weg dat in de komende jaren sprake kan zijn van budgetspanning. Zo
is een van de belangrijkste opgaven die ook na 2030 doorloopt de aanpak van bodemverontreiniging
met PFAS.

Voor de komende aanvraagronde in februari 2026 wordt een bedrag van 109 miljoen euro
beschikbaar gesteld.11 Om te zorgen dat het beschikbare bedrag goed aansluit bij de behoefte van de bevoegde
overheden is tot oktober van dit jaar een vrijblijvende inventarisatie uitgevoerd.
Hieruit bleek dat bevoegde overheden van plan zijn ca. 70 miljoen euro aan te vragen.
De ervaring leert dat door veel overheden relatief kort voor de aanvraagperiode wordt
besloten over het indienen van aanvragen. Daarom is de verwachting dat het uiteindelijk
aangevraagde bedrag in de buurt van het ter beschikking gestelde budget zal liggen.

Toekomstbestendige nazorg

Binnen het Nederlandse bodemherstelbeleid is sinds 1987 veel aandacht voor chemische
bodemverontreiniging en het (door saneren) beheersen van de risico’s voor mens en/of
milieu. Voorafgaand en naast de aanpak van historische spoedlocaties zijn de afgelopen
decennia veel verontreinigde locaties functioneel gesaneerd. Dit betekent dat een
locatie geschikt is voor het beoogde gebruik. Daarbij kan het zo zijn dat een deel
van de bodemverontreiniging achterblijft.

Eventuele potentiële resterende risico’s worden met actieve en of passieve maatregelen
beheerst, de zogenaamde nazorg. Ook bij voormalige stortplaatsen is vaak sprake van
nazorg. In het kader van toekomstbestendige nazorg wordt gewerkt aan het op de lange
termijn borgen van nazorg en het bevorderen van oplossingen voor nazorglocaties en
voormalige stortplaatsen die bijdragen aan de ruimtelijke behoefte van maatschappelijke
opgaven, zoals de woningbouwopgave en de energietransitie. Daarnaast is er aandacht
voor innovatie, zoals biobased solutions, die er mede voor moeten zorgen dat toekomstige
kosten voor nazorg verminderen. Om een beeld te krijgen bij de aantallen en ruimtelijke
potentie is een onderzoek uitgevoerd dat u hierbij wordt aangeboden.

Uit het onderzoek blijkt dat er in Nederland ca. 26.000 nazorglocaties zijn met een
oppervlakte van ca. 43.000 ha. Daarnaast vindt er ook nazorg plaats bij ca 9.800 voormalige
stortplaatsen. De oppervlakte hiervan beslaat ca. 29.200 ha. Het ruimtebeslag is dus
groot en daarmee ook de potentie die deze locaties hebben voor herontwikkeling. Het
rapport wordt gedeeld en besproken met gemeenten en provincies om gezamenlijk te bepalen
hoe invulling gegeven kan worden aan toekomstbestendige nazorg op lokaal niveau en
om te bepalen hoe de ruimtelijke potentie waar mogelijk benut kan worden voor maatschappelijke
opgaven, zoals woningbouw.

Kennis

In de bestuurlijke afspraken bodem en ondergrond 2023–2030 is afgesproken dat betrokken
overheden inzetten op kennisontwikkeling en kennisdoorwerking. Doel hiervan is om
bodem en ondergrond beter mee te wegen in besluiten over de fysieke leefomgeving en
zo toekomstbestendige keuzes te maken. De afspraken zijn voor de periode 2025–2030
concreet gemaakt.

In totaal wordt 4,32 miljoen euro uitgetrokken om op provinciaal niveau een kennisfunctie
in te richten. Het beoogde effect is dat in een regio aanwezige kennis en data op
het gebied van bodem en ondergrond actiever gedeeld worden en dat noodzakelijke kennisvragen
benoemd en (waar mogelijk regionaal) geprogrammeerd worden. Samenwerking tussen provincie,
gemeenten en waterschappen in de betreffende provincie is hierbij van belang. Het
staat provincies vrij om samen met de andere overheden een vorm te kiezen die het
beste past bij de lokale en regionale behoeften. Op landelijk niveau wordt een programmeertafel
ingericht, waar landelijke en regionale kennisvragen op het gebied van bodem en ondergrond
bijeengebracht en geprioriteerd worden. Deze tafel doet een voorstel voor de kennisprogrammering
en daarmee de besteding van beschikbare kennismiddelen binnen de bestuurlijke afspraken.
IenW organiseert deze programmeertafel namens de partijen en heeft daarnaast een rol
in het faciliteren van kennisdeling.

Bij deze versterking van de kennisinfrastructuur worden de ervaringen van eerdere
pilots rond de opbouw van regionale kennisnetwerken betrokken.

Kennis- en Innovatieprogramma PFAS

Onderdeel van de beschikbare kennismiddelen is het opzetten van een Kennis- en Innovatieprogramma
PFAS. U bent over dit voornemen eerder geïnformeerd.12 Voor dit programma is 11 miljoen euro gereserveerd binnen de bestuurlijke afspraken.
De geplande looptijd is vijf jaar. Overheden, wetenschap en bedrijfsleven zullen gecoördineerd
samenwerken aan de benodigde innovatie en kennisontwikkeling met het doel deze kennis
en innovatieve technieken ook in de praktijk toe te passen. Het programma zal zich
richten op het beter mogelijk en goedkoper maken van de afbraak en verwijdering van
PFAS uit het water-bodemsysteem. In het Kennis- en Innovatieprogramma PFAS worden
drie onderdelen onderscheiden: netwerkmanagement, kennisdeling en innovatie. De eerste
twee onderdelen zullen per 1 januari 2026 ingevuld worden door RWS. Voor het bevorderen
van de ontwikkeling van innovatieve technieken door het verstrekken van subsidies
zijn dit najaar met aantal geselecteerde partijen gesprekken gevoerd. in een volgende
verzamelbrief bodem en ondergrond zult u hierover nader worden geïnformeerd.

Het netwerkmanagement en het delen van kennis zijn belangrijk om de geleerde lessen
te delen met een groot publiek. Vooruitlopend op het Kennis- en Innovatieprogramma
PFAS is al een aantal projecten ondersteund met SPUKs uit de bodemmiddelen waarbij
veel (praktische) kennis is ontwikkeld. Een overzicht hiervan is eerder aan Uw Kamer
meegedeeld.13 Daarnaast zijn er ook veel internationale initiatieven rond kennisontwikkeling, onder
meer in Vlaanderen en in Denemarken. De resultaten daarvan worden ook bij de kennisdeling
betrokken.

Monitoring

VNG heeft een onderzoek laten uitvoeren om inzicht te krijgen in de betekenis van
de invoering van de Omgevingswet voor de uitvoering van de VTH-bodemtaken (vergunningverlening,
toezicht en handhaving). Een volledige monitoring blijkt nu niet in te richten, onder
meer omdat gegevens op verschillende manieren worden vastgelegd. Wel blijkt dat gemeenten
over het algemeen prioriteit geven aan wettelijke bodemtaken en op basis daarvan andere
inzet moeten prioriteren. VNG plant over deze uitkomsten met de verschillende overheden
een vervolggesprek.

EU-richtlijn Bodemmonitoring en veerkracht

Op 23 oktober heeft het Europees Parlement de richtlijn Bodemmonitoring en Veerkracht
met ruime meerderheid aangenomen. Het bereikte akkoord was op 29 september al bekrachtigd
door de lidstaten in de Raad. Vaststelling in de plenaire vergadering van het Europees
Parlement was de laatste stap in het onderhandelingsproces tussen Europese Commissie,
Europees Parlement en de lidstaten. Alle voor Nederland belangrijke aandachtspunten
zijn in het definitieve akkoord behouden gebleven met voldoende flexibiliteit voor
lidstaten voor nationale invulling die aansluit bij bestaand beleid en regelgeving.
Met de vaststelling van de richtlijn is de eerste Europese wetgeving op het gebied
van bodem een feit, 50 jaar na de eerste EU-regelgeving op het gebied van water. Richtlijn
(EU) 2025/2360 is op 26 november in het EU-publicatieblad gepubliceerd14 en zal 16 december 2025 (twintig dagen na publicatie) van kracht worden.

De richtlijn bevat een aanpak voor monitoring en beoordeling van bodems met als langetermijnstreefdoel
een gezonde bodem in 2050. Bodemgezondheid wordt bepaald aan de hand van niet bindende
duurzame streefwaarden en operationele triggerwaarden. Bodemafdekking en bodemverwijdering
zijn onderdeel van ruimtebeslag en als zodanig geen onderdeel van de beoordeling van

bodemgezondheid, maar het effect daarvan op het verlies van bodemdiensten wordt wel
inzichtelijk gemaakt. Bij nieuwe bodemafdekking vraagt de richtlijn mitigerende principes
in overweging te nemen, en ernaar te streven het verlies van bodemdiensten in redelijke
mate te compenseren.

Met de richtlijn wordt een basis gelegd voor het werken aan een gezonde bodem. De
richtlijn heeft geen bindende doelen en kent geen verplichting tot het nemen van maatregelen.
De beoordeling van bodemgezondheid kan wel helpen verbetering te stimuleren door middel
van bijvoorbeeld voorlichting en nader onderzoek. Wat betreft het onderdeel bodemverontreiniging
richt de richtlijn zich op verontreiniging uit puntbronnen en sluit aan bij de bestaande
Nederlandse praktijk.

Implementatie

Er is een start gemaakt met de implementatie van de richtlijn. Omzetting in nationale
wetgeving is daarbij een belangrijke stap die drie jaar na inwerkingtreding, 16 december
2028, gereed moet zijn. De eerste monitoring moet na vijf jaar uitgevoerd zijn; de
eerste rapportage aan de Europese Commissie via het nog te ontwikkelen Soil Health
Portal is na 6,5 jaar. Voor het op te zetten monitoringsprogramma zal zo veel mogelijk
worden aangesloten bij bestaande monitoring, zoals bijvoorbeeld het CC-NL monitoringprogramma
van landbouw- en natuurbodems van LVVN. Een register van (potentieel) verontreinigde
locaties moet na vier jaar opgezet zijn en na tien jaar gevuld zijn met locaties.
Decentrale overheden zijn via het Bestuurlijk Overleg Bodem betrokken bij de implementatie.
Op Europees niveau zal de Commissie samen met de lidstaten gaan werken aan uitwisseling
van praktijkvoorbeelden, aanbevelingen en richtsnoeren om de lidstaten te helpen bij
de implementatie.

Programma Bodem, Ondergrond en Grondwater

Het NOVI-Rijksprogramma Bodem, Ondergrond en Grondwater (BOG) geeft uitwerking aan
beleidsvoornemens uit de Ontwerp Nota Ruimte (en NOVI) en structurerende keuzes uit
de kamerbrief water en bodem sturend.15 U bent op 10 april 2025 geïnformeerd over het programma, via de verzamelbrief bodem
en ondergrond.16 Het programma wordt nu verder uitgewerkt en er is komend jaar voorzien dat een ontwerpprogramma
en een bijbehorende Milieueffectrapportage (MER) wordt opgeleverd. Gedurende de looptijd
van het programma is een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) opgesteld (zie bijlage).
Deze geeft aan wat er in de MER beoordeeld wordt. Op 5 november 2025 heeft de Commissie
voor de Milieueffectrapportage haar reactie gepubliceerd en aan de Tweede Kamer aangeboden.17 In reactie op het verzoek van de Kamer stuur ik hiermee een reactie op het advies
van de Commissie voor de Milieueffectrapportage (2025Z19517/2025D49805).

Er hebben meer partijen gereageerd op de NRD. De reacties op de NRD zijn verzameld
in een reactienota (zie bijlage), opgesteld als onderdeel van het MER-traject. Daarin
leest u dat het merendeel van de reacties gaat over de methodiek van toetsing en over
de inhoud van het te ontwikkelen programma zelf. Veel van deze adviezen nemen wij
ter harte en worden gebruikt in de volgende fase, het opstellen van de plan-MER. Het
beoordelingskader wordt bijvoorbeeld geactualiseerd, waarbij wordt aangesloten op
de Nota Ruimte en de handreiking van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed. De gevolgen
van de vernatting van veenweidegebieden in relatie tot bodemdaling worden meegenomen
in de plan-MER. Bodemdaling in kleigebieden is nog geen toetsbare bouwsteen voor de
plan-MER en wordt opgenomen in de lange termijnstrategie van het programma BOG.

De NRD en de reactienota vormen nu de basis voor het opstellen van de plan-MER. De
plan-MER wordt vervolgens gebruikt als input voor het ontwerpprogramma en als toetsing
van de voorgestelde maatregelen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen