Brief regering : Kabinetsreactie op rapport 'De prijs van gratis internet' van het Rathenau Instituut

32 761
Verwerking en bescherming persoonsgegevens

Nr. 1452
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Met het rapport De prijs van gratis internet beantwoordt het Rathenau Instituut de vragen van de vaste Kamercommissie voor Digitale
Zaken over hoe online tracking werkt en hoe dat publieke waarden op individueel en
maatschappelijk niveau raakt.

Uw Kamer heeft mij gevraagd om de bevindingen uit het rapport te voorzien van een
reactie. In deze brief reageer ik mede namens de Minister van Economische Zaken en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op de bevindingen uit het rapport en
ga ik in op de richtingen die het Rathenau Instituut voorstelt voor toekomstig online-trackingbeleid.
In het debat met uw Kamer over online kinderrechten van 2 oktober 2025 heb ik toegezegd
om met de Staatssecretaris van JenV in gesprek te gaan over online tracking1 en heb ik toegezegd u voor het kerstreces een beleidsreactie op het rapport van Rathenau
Instituut te sturen2. Met deze brief acht ik deze toezeggingen afgedaan.

Online Tracking en Wet-en Regelgeving

Het Rathenau Instituut stelt in het rapport vast dat online tracking zich in de afgelopen
decennia heeft ontwikkeld tot een omvangrijk en verfijnd systeem. Via diverse technieken
worden de online activiteiten en gedragingen van gebruikers verzameld, gecombineerd,
geanalyseerd en verhandeld. Deze praktijken vormen een belangrijke pijler in het digitale
verdienmodel, dat in belangrijke mate draait op advertentie-inkomsten. In dit verband
kan gepersonaliseerd adverteren voor zowel consumenten als ondernemers voordelig zijn.
Zo kunnen consumenten profiteren van advertenties die beter bij hun voorkeuren aansluiten
en kunnen ondernemers hun advertenties richten op consumenten die hierin geïnteresseerd
zijn. De inkomsten die worden vergaard met online tracking maken het mogelijk dat
tal van digitale diensten zoals sociale media, zoekmachines en apps kosteloos kunnen worden aangeboden. Het gevolg hiervan is dat de
persoonsgegevens van gebruikers zijn uitgegroeid tot handelswaar waarmee verschillende
actoren in het advertentie-ecosysteem geld kunnen verdienen. Op basis van de (technologische)
trends die zich nu aftekenen is te verwachten dat online tracking en personalisatie
in de toekomst nog gerichter, persoonlijker en invasiever zullen zijn. Onder andere
omdat nieuwe consumentengadgets en -technologieën, zoals virtual reality brillen, intieme(re) data kunnen verzamelen.

De handel in persoonsgegevens en de verregaande personalisatie van digitale producten
en diensten hebben impact op publieke waarden. Volgens het Rathenau Instituut brengt
online tracking risico’s met zich mee op zowel individueel als maatschappelijk niveau.
Op individueel niveau raakt het aan waarden zoals privacy, autonomie, veiligheid,
gelijke behandeling en welzijn. Zo kunnen consumenten veel subtieler en meer ongemerkt
worden beïnvloed doordat bedrijven online tracking technieken inzetten. Mensen krijgen
bijvoorbeeld – vaak zonder dat ze het zelf merken – verschillende zoekresultaten te
zien, ondanks dat ze dezelfde zoekopdracht hebben gegeven. Door deze zogenoemde hyperpersonalisatie
ontvangen mensen alleen nog nieuws of aanbiedingen die in hun «filterbubbel» passen.
Op maatschappelijk niveau ontstaan door online tracking risico’s voor onder meer de
nationale veiligheid en de democratie en kan gebrekkige concurrentie in de digitale-advertentiemarkt
mogelijk nadelige effecten hebben voor de collectieve welvaart.

Om de rechten van burgers te beschermen en deze risico’s te beperken heeft de Europese
Unie de afgelopen decennia verschillende wettelijke kaders ontwikkeld. Hiertoe behoren
onder andere de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de ePrivacyrichtlijn
(in Nederland uitgewerkt in de Telecommunicatiewet), de Digitaledienstenverordening
(DSA), de Digitalemarktenverordening (DMA), de AI-verordening en de Verordening inzake
politieke advertenties. Volgens het Rathenau Instituut schiet de naleving van deze
kaders als het gaat om het aanpakken van risico's op het gebied van online tracking
en personalisatie in de praktijk tekort en zijn er uitdagingen rondom handhaving.

Toekomstig Onlinetrackingbeleid

Ik zie net als het Rathenau Instituut dat er risico’s kleven aan online tracking,
zowel voor individuen als voor de maatschappij. Het is belangrijk dat we blijven werken
aan beleid dat in de praktijk bescherming biedt. Het Rathenau Instituut ziet drie
beleidsrichtingen: (i) optimalisatie van bescherming binnen het huidige systeem, (ii)
contextueel adverteren in plaats van persoonlijk adverteren door advertenties af te
stemmen op de inhoud van websites waarop advertenties te zien zijn in plaats van op
persoonlijke gegevens van gebruikers, of (iii) gebruikers laten betalen voor rechtstreekse
toegang tot online diensten in plaats van deze gratis aan te bieden, waardoor tracking
grotendeels overbodig wordt.

Het Rathenau Instituut merkt daarbij op dat het huidige systeem nog niet tot structurele
veranderingen met betrekking tot online tracking heeft geleid. Daarom stelt het Rathenau
Instituut voor om beleidsrichtingen ii (contextueel adverteren) en iii (betaalde diensten)
serieus te overwegen.

De eerste beleidsrichting gaat uit van een optimalisatie van bescherming in het huidige
systeem, terwijl de overige twee beleidsrichtingen een alternatief systeem voorstellen.
Dergelijke alternatieven worden al ingezet door bijvoorbeeld de Nederlandse Stichting
Etherreclame (STER) en The New York Times. De beleidsrichtingen ii (contextueel adverteren)
en iii (betaalde diensten) zijn echter geen volledig losstaande alternatieven. Beide
beleidsrichtingen vragen in feite om een verbod op of beperking van advertentiepersonalisatie.
Indien een dergelijke koers zou worden gevolgd, zullen deze aanbieders zelf moeten
kiezen hoe zij hun verdienmodel in de toekomst willen inrichten: via contextuele advertenties,
een betaalmodel, of een combinatie van beide (bijvoorbeeld door zowel vrij toegankelijke
als betaalde artikelen of pagina’s aan te bieden).

De wenselijkheid van het invoeren van een verbod of beperking op advertentiepersonalisatie
vereist een zorgvuldige afweging, aangezien dit een systeemverandering behelst met
effecten op verschillende terreinen. Het Rathenau Instituut geeft aan dat een dergelijke
systeemverandering kan leiden tot minder dataverzameling, met positieve effecten op
de privacy en autonomie van gebruikers. Tegelijkertijd schetst het Rathenau Instituut
ook verscheidene uitdagingen. Een verbod raakt enerzijds adverteerders en (mkb)bedrijven
die advertentiepersonalisatie inzetten om voor hun producten of diensten de juiste
doelgroepen te bereiken. Anderzijds raakt een verbod websiteaanbieders, die bij een
overgang naar contextueel adverteren sneller geneigd kunnen zijn om te kiezen voor
(gedeeltelijke) betaalmuren, wat de vrije toegang tot online informatie en diensten
zou beperken. Hoe en in welke mate deze effecten zich in de praktijk zouden voordoen
is onzeker.

Gezien de complexe afwegingen en mogelijk verstrekkende gevolgen van deze systeemverandering
dienen de voor- en nadelen van deze beleidsopties nader te worden onderzocht en tegen
elkaar te worden afgewogen. Daar komt bij dat dit zich lastig louter op nationaal
niveau laat regelen. Nederland zal een fundamentele verandering dan ook niet alleen
kunnen bewerkstelligen. Het is daarom belangrijk om Europese samenwerking te zoeken
voor het verkennen van de wenselijkheid en haalbaarheid van alternatieven voor online
tracking in de interne markt.

In de tussentijd staat binnen de eerste beleidsoptie het beleid op dit onderwerp niet
stil. Het kabinet zet zich in voor de versterking van toezicht en herziening van Europese
regels om zo de privacy en gebruikerservaring van eindgebruikers te versterken.3 Ik ga verkennen hoe we burgers beter kunnen informeren over de risico’s van online
tracking. Ik zal onder andere met ECP |Platform voor de Informatiesamenleving| dialogen
gaan organiseren om het bewustzijn te vergroten.

Het kabinet heeft bij de totstandkoming van de Digitale Omnibus aandacht gevraagd
voor de vereenvoudiging van cookieregelgeving, onder meer om gebruikers in staat te
stellen om effectievere keuzes te maken met betrekking tot online tracking. Ik zal
tevens aandacht vragen voor het gebruik van radicaliserende algoritmes gebaseerd op
online tracking zoals verzocht in de motie Kathmann/Timmermans over een Europees verbod
op radicaliserende algoritmes.4

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) houdt toezicht op de bepalingen uit de DSA die
het online platforms verbiedt om gepersonaliseerd te adverteren aan minderjarigen
en om voor gepersonaliseerde advertenties gebruik te maken van bijzondere persoonsgegevens.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in afstemming met
de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming budget vrijgemaakt voor aanvullend toezicht
op cookies en online tracking bij de AP.5 Van 2024 tot 2026 wordt er € 500.000 ter beschikking gesteld. Vanaf 2027 gaat het
om structureel € 350.000 per jaar. De Minister van Economische Zaken heeft daarnaast
een wetsvoorstel in voorbereiding waarmee het toezicht op cookies en online tracking
geconcentreerd ondergebracht wordt bij de AP.6

Tot slot

Online tracking is geen nieuw fenomeen en de zorgen over de schaduwkanten ervan zijn
niet van vandaag of gisteren. Hoewel er in de afgelopen jaren diverse wetgeving ontwikkeld
is, stelt het Rathenau Instituut dat dit mogelijk niet genoeg is om de risico’s van
online tracking voor publieke waarden het hoofd te bieden. Ik neem deze zorgen serieus
en zal mij ervoor inzetten om op Europees niveau aandacht te vragen voor cookiebeleid
en verkenningen te doen naar de mogelijkheden tot wijziging daarvan. Daarnaast zal
ik mij inspannen voor het vergroten van het bewustzijn van burgers op dit terrein.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van Marum