Brief regering : Invoeringstoets Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma, bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen (Tijdelijke wet)

Nr. 46
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Inleiding

Op 1 juli 2024 is de Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief
cyberprogramma, bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen (hierna: Tijdelijke
wet) in werking getreden. In deze brief informeren wij uw Kamer over de resultaten
van de door voornoemde diensten verrichte invoeringstoets van de Tijdelijke wet. De
ervaringen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zijn
hierin ook meegenomen. De bevindingen van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen-
en Veiligheidsdiensten (CTIVD) en van de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB)
zijn separaat met ons gedeeld en als bijlagen toegevoegd. De invoeringstoets is een
belangrijk evaluatie-instrument, dat wordt ingezet om snel vast te stellen of er problemen
ontstaan voor mensen en/of uitvoerende organisaties na inwerkingtreding van nieuwe
wetgeving.1 Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie Hammelburg (D66) c.s.2, waarin het kabinet is verzocht om één jaar na de inwerkingtreding van de Tijdelijke
wet een invoeringstoets uit te voeren, alsook de later gedane toezegging op dit vlak.3 De resultaten van de invoeringstoets, zoals aangegeven door alle voornoemde partijen,
worden betrokken bij de herziening van de Wet op de veiligheids- en inlichtingendiensten
2017 (Wiv 2017). Voor één aspect met betrekking tot bulkinterceptie geldt dat dit
een tussentijdse aanpassing van het beleid vergt.

Tijdelijke wet

Nederland en Nederlandse belangen worden in toenemende mate geconfronteerd met dreigingen
in het digitale domein vanuit diverse landen met een offensief cyberprogramma, met
name Rusland en China. De diensten zijn genoodzaakt om hun onderzoeksmethodes hierop
aan te passen. Met name de bijzondere bevoegdheden tot onderzoeksopdrachtgerichte
interceptie (bulk- of kabelinterceptie), gerichte interceptie van communicatie (tappen)
en het verkennen en binnendringen van geautomatiseerde werken (hacken) zijn van onmisbare
betekenis bij inlichtingenonderzoeken in het cyberdomein.

Echter, zonder een adequate inzet van deze bevoegdheden is het voor de diensten moeilijk,
en soms onmogelijk, om dergelijk onderzoek op effectieve wijze uit te voeren en daarmee
zicht te krijgen op de kwaadwillende digitale intenties, capaciteiten en bewegingen
van dergelijke landen.

Het doel van de Tijdelijke wet is om meer operationele snelheid en wendbaarheid mogelijk
te maken voor inlichtingenonderzoeken van de diensten tegen cyberaanvallen vanuit
statelijke actoren met een offensief cyberprogramma, en tegelijkertijd de waarborgen
op een hoog niveau te houden. De Tijdelijke wet, die een aanvulling is op de Wiv 2017,
is in systematiek hierop ingericht. In de Tijdelijke wet wordt onderscheid gemaakt
in enkele voorwaarden en waarborgen van onderzoeksmethodes specifiek voor de aard
van de hiervoor genoemde dreiging. Zo is de rechtmatigheidstoets vooraf door de TIB
op toestemmingen met betrekking tot de inzet van bepaalde bijzondere bevoegdheden
in de Tijdelijke wet op onderdelen vervangen door bindend toezicht door de CTIVD.
Daarmee wordt beoogd aan te sluiten bij een vorm van toezicht die past bij de fase
en dynamiek waarin de toepassing van de bevoegdheid zich bevindt. Ook is met betrekking
tot toestemmingsverzoeken aan de TIB voor bulkinterceptie de mogelijkheid tot verkenning
opgenomen en zijn de afwegingscriteria verduidelijkt. Daarnaast is de mogelijkheid
geïntroduceerd om beroep in te stellen tegen bindende oordelen van de TIB en de CTIVD,
die vallen onder de reikwijdte van de Tijdelijke wet. Tot slot zijn enkele wettelijke
voorzieningen getroffen die betrekking hebben op alle inlichtingenonderzoeken. Dit
betreft bindend toezicht door de CTIVD op het kunnen vaststellen van een nieuwe eindtermijn
voor het gebruik van bulkdatasets. Ook dienen voortaan, naar aanleiding van jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Unie, toestemmingsverzoeken voor de al bestaande
bevoegdheid voor real time interceptie van verkeers- en locatiegegevens (stomme tap)
aan de TIB te worden voorgelegd voor een rechtmatigheidstoets.

Invoeringstoets Tijdelijke wet

Vanwege de huisvestingsproblematiek bij de CTIVD, waarover uw Kamer eerder is geïnformeerd4, heeft de CTIVD laten weten dat zij tijdens de onderzoeksperiode niet volledig toezicht
kon houden op de uitvoering van de Tijdelijke wet door de diensten. De TIB heeft als
voorwaarde gesteld voor beoordeling van toestemmingsverzoeken, dat de CTIVD toezicht
moet kunnen uitoefenen op de door de TIB beoordeelde toestemmingsverzoeken. Om deze
reden is aan uw Kamer op 17 juni 2025 medegedeeld dat niet één jaar na inwerkingtreding,
maar eind 2025 de resultaten van de invoeringstoets kunnen worden gedeeld5. Naar verwachting zouden de resultaten dan vollediger zijn. Zoals ook toegelicht
door de CTIVD in haar bijdrage, is zij sinds 1 oktober 2025 klaar voor een volledige
toepassing van de Tijdelijke wet, met uitzondering van het toepassen van geautomatiseerde
data-analyse op bulkinterceptiedata. Sinds die periode wordt de Tijdelijke wet gefaseerd
tot volledig toegepast. Het gevolg is dat de Tijdelijke wet niet volledig kon worden
toegepast gedurende de onderzoeksperiode van deze invoeringstoets, vanaf de inwerkingtreding
per 1 juli 2024 tot dit najaar.

Hieronder volgt een beschrijving van de kwantitatieve inzet van de Tijdelijke wet.
Vervolgens wordt stilgestaan bij de effecten van deze inzet en nagegaan of de met
de Tijdelijke wet nagestreefde doelen worden gerealiseerd. Deze effecten zijn gebaseerd
op interviews, welke zijn gehouden binnen beide diensten.

Toepassing bevoegdheden

Ten aanzien van verzoeken tot verkennen bij de hackbevoegdheid (artikel 4) en op het
vaststellen van een nieuwe eindtermijn voor het gebruik van bulkdatasets (artikel
14ba), alsook de inzet van de al bestaande bevoegdheid voor de stomme tap (artikel
14e) geldt dat deze bevoegdheden volledig konden worden toegepast. Dit geldt tevens
voor de inzet van kabelinterceptie (artikel 7). De diensten hebben enkele tientallen
toestemmingsverzoeken bij de TIB en verwerkingen van bulkdatasets bij de CTIVD ingediend.

Ten aanzien van de bepalingen over het verkennen bij bulkinterceptie (artikel 6),
de beschrijving van technische risico’s bij de inzet van de hackbevoegdheid (artikel
5, eerste lid), het bijschrijven voor de hackbevoegdheid, tappen en bepaalde telecommunicatiegegevens
(artikel 5, tweede lid, artikel 9 en artikel 10) en het toepassen van geautomatiseerde
data-analyse op bulkinterceptiedata (artikel 8) geldt dat deze bevoegdheden niet of
in beperkte mate konden worden uitgeoefend. Voor verkenning bij bulkinterceptie kon
geen gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid tot het delen van ongeëvalueerde bulkinterceptiegegevens
met buitenlandse diensten. Bij wijze van pilot zijn ten aanzien van het beschrijven
van bekende risico’s bij hackoperaties één toestemmingsverzoek en ten aanzien van
het bijschrijven drie toestemmingsverzoeken ingediend. Tot slot heeft geen toepassing
van geautomatiseerde data-analyse op bulkinterceptiedata plaatsgevonden, omdat op
dit moment over de toepassing ervan een verschil van inzicht bestaat tussen de TIB
en CTIVD enerzijds en de beide diensten anderzijds.

Eenzelfde weergave geeft de CTIVD in haar bijdrage. Daarbij heeft zij tevens gemeld
niet te zijn overgegaan tot een bindend onrechtmatigheidsoordeel over de toepassing
van voornoemde bevoegdheden door de diensten. Wel heeft in een beperkt aantal gevallen
een gesprek hierover plaatsgevonden tussen beide partijen.

Effecten toepassing bevoegdheden

Hoewel de ervaringen die tot op heden zijn opgedaan met de Tijdelijke wet nog niet
compleet zijn, valt er wel iets te zeggen over de wijze waarop de wet in die gevallen
is ingezet en hoe dit naar verwachting in de toekomst zal plaatsvinden.

De wet creëert toepassingsmogelijkheden passend bij de dreiging die uitgaat van landen
met een offensief cyberprogramma op, of naast de Wiv 2017. Er is bij de totstandkoming
en implementatie van de wet nadrukkelijk oog geweest voor de effecten van twee wettelijke
regimes binnen de uitvoeringspraktijk. Er is expliciet aandacht besteed aan de afbakening
van operaties; dit om te voorkomen dat in de praktijk onduidelijkheid zou bestaan
over de toepassing van het vereiste regime.

In die gevallen waar de wet is ingezet, heeft dit volgens de diensten bijgedragen
aan de doelstellingen van de Tijdelijke wet. Ten aanzien van de bepalingen voor bulkinterceptie
(zowel verkennen als de daadwerkelijke interceptie) geldt dat de toepassing van deze
bevoegdheid het zicht op statelijke actoren heeft vergroot. De Tijdelijke wet stelt
de diensten in staat om effectiever onderzoek uit te voeren en om de keten van verwerving
en verwerking verder te professionaliseren. Het effectief kunnen uitvoeren van kabelinterceptie
geeft de diensten meer mogelijkheden om gekende en ongekende dreigingen te signaleren,
zodat er verder onderzoek verricht kan worden. Ook heeft het langduriger kunnen gebruiken
van bulkdatasets positief bijgedragen aan de operationele slagkracht.

Het kunnen bijschrijven van kenmerken in een lopende operatie, zonder dat een nieuw
toestemmingsverzoek moest worden ingediend, heeft de operationele slagkracht vergroot.
Tot slot zijn de verkenningen voor de hackbevoegdheid ingezet, zoals door de wetgever
beoogd.

De nieuw in de wet opgenomen mogelijkheid van beroep bij de ABRvS heeft eveneens een
positief effect gehad, een geschil kan zo snel worden voorgelegd aan de hoogste bestuursrechter.
De beroepsprocedure bij de ABRvS is tot nu toe één keer toegepast6, wat ook aan uw Kamer is gemeld.7

Geconstateerde knelpunten

Er zijn ook enkele knelpunten in de uitvoering geconstateerd, die raken aan de doelstellingen
van de Tijdelijke wet. Die zien achtereenvolgens op de beroepsprocedure, de beoordelingstermijn
van toestemmingsverzoeken en de toepassing van bulkinterceptie.

De ABRvS heeft aangegeven tegen één enkel knelpunt te zijn aangelopen. Bij de behandeling
van bovengenoemde zaak, die door de Minister van Defensie aan de Afdeling is voorgelegd,
heeft de Afdeling aan de CTIVD (die geen procespartij was) gevraagd om schriftelijke
inlichtingen over de voorliggende materie. De TIB (die procespartij was) heeft daarbij
de vraag opgeworpen of het vragen van inlichtingen door de Afdeling aan de CTIVD zich
met de Tijdelijke wet verhoudt. De Afdeling heeft deze vraag bevestigend beantwoord.
Hoewel de Tijdelijke wet naar oordeel van de Afdeling ruimte biedt voor het vragen
van schriftelijke of mondelinge inlichtingen aan de andere toezichthouder dan de procespartij,
is het wenselijk dit te verduidelijken in de nieuwe wet. Voor de diensten geldt overigens
dat ten aanzien van de beroepsprocedure geen andere knelpunten zijn geïdentificeerd.

Ten aanzien van de toestemmingsverzoeken geldt dat in enkele gevallen de termijn die
door de TIB is gehanteerd om tot een oordeel over de rechtmatigheid te komen onevenredig
lang is. Zo resulteerde dit in enkele gevallen tot een oordeel na meer dan vier weken
vanaf het moment van indiening bij de TIB. De TIB erkent dat in een beperkt aantal
operaties sprake is van een langere doorlooptijd. Het is evident dat de TIB voldoende
gelegenheid dient te krijgen om zich een oordeel te kunnen vormen, al dan niet met
hulp van deskundigen. Tegelijkertijd geldt ook dat het niet of niet tijdig kunnen
starten van een operatie ook raakt aan de vereiste snelheid en wendbaarheid. Het is
wenselijk om op dit punt in de nieuwe wet tot een balans te komen tussen vereiste
snelheid en duidelijkheid voor de diensten en de benodigde oordeelsvorming door de
TIB. Een wettelijke beslistermijn ligt hierbij in de rede.

Een belangrijk vraagstuk bij de totstandkoming van de Tijdelijke wet was of de diensten
effectief kunnen werken onder twee wettelijke regimes. Er worden nu onderzoeken uitgevoerd
onder de Tijdelijke wet en onderzoeken onder de Wiv 2017. Dat verloopt in grote lijnen
goed. Echter, bij onderzoeken waarbij gebruik wordt gemaakt van bulkinterceptie knelt
toepassing van twee verwervingsregimes in de praktijk. De oorsprong van dit knelpunt
ligt in de toepassing van een specifieke toezegging, op grond waarvan de diensten
verplicht zijn om naast de al bestaande waarborgen gegevensverkeer van download- en
streamingdiensten negatief te filteren. Dit filteren geschiedt nog vóórdat het gegevensverkeer
aankomt op de plek in de verwerkingsketen ten behoeve van technisch- of inlichtingenonderzoek
door de diensten. De desbetreffende toezegging komt voort uit de zorgen die zijn uitgesproken
tijdens de behandeling van de Wiv 2017 en de uitkomsten van het raadgevend referendum.
In dat kader is destijds door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
een toezegging gedaan over verkeer van populaire streaming-en downloaddiensten, zoals
Netflix, Spotify en BitTorrent.8 Gelet op de operationele noodzaak (actoren kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van
dergelijke diensten) is deze toezegging niet meer van toepassing op onderzoeken die
vallen onder de Tijdelijke wet.9

In de praktijk blijkt voorgaande evenwel lastig uitvoerbaar. Gedurende de uitvoering
is gebleken dat voor verwerving onder de twee regelingen een apart verwervingssysteem
zou moeten worden opgetuigd. Het moeten onderhouden van twee verwervingssystemen strookt
niet met de operationele uitvoering van bulkinterceptie onder de Tijdelijke wet en
heeft gezorgd voor een onevenredig beroep op de technische capaciteit van de diensten.
Het gevolg is dat voor onderzoeken onder de Tijdelijke wet alsnog negatief moet worden
gefilterd. Het negatief filteren van dit gegevensverkeer is onwenselijk vanwege de
inlichtingenwaarde. In de praktijk blijkt dat actoren gebruik maken van streamingen
downloaddiensten, waardoor dit verkeer relevante inlichtingen bevat voor de diensten.
Ook is het onwenselijk omdat inlichtingen worden weggefilterd over dreigingen die
niet onder de Tijdelijke wet vallen zoals jihadistisch terrorisme, aangezien dergelijke
inlichtingen kunnen worden verkregen via streaming- en/of downloaddiensten.

Voor het overige geldt dat de bevoegdheden onvoldoende frequent konden worden ingezet
om conclusies te kunnen trekken over de knelpunten in de uitvoeringspraktijk, zowel
in het realiseren van de doelstellingen van de Tijdelijke wet als in vraagstukken
over gebleken uitvoerbaarheid van deze bepalingen.

Conclusie

Gezien de beperkte mate waarin de Tijdelijke wet invulling heeft gekregen, is er geen
compleet beeld van wat de Tijdelijke wet in de praktijk betekent voor de nationale
veiligheid. Evenmin is er een compleet beeld wat de consequenties voor de uitvoering
van de Tijdelijke wet in de praktijk zijn. De TIB deelt deze conclusie. Er kan om
die reden nu geen sluitend antwoord worden gegeven op de vraag of het doel van de
Tijdelijke wet, te weten meer operationele slagkracht en wendbaarheid met behoud van
gepaste waarborgen, in voldoende mate is behaald. Het is te vroeg om conclusies te
trekken over de door de CTIVD in haar bijlage geadresseerde zaken met betrekking tot
de effectiviteit van (bindend) toezicht in het algemeen, en gegevensverstrekking aan
buitenlandse partners in het bijzonder.

Wel valt er iets te zeggen over de potentie die de wet heeft. Voor de onderdelen in
de Tijdelijke wet waarvan wel gebruik kon worden gemaakt, geldt dat deze een positieve
bijdrage hebben geleverd aan de snelheid en wendbaarheid van de diensten en daarmee
de bescherming van de nationale veiligheid. Dat maakt dat er een positieve verwachting
is voor de toepassing van de Tijdelijke wet en het antwoord dat deze wet biedt op
de toenemende dreiging vanuit statelijke actoren met een offensief cyberprogramma
tegen Nederland. Ook is een aantal knelpunten geïdentificeerd, dat wordt betrokken
bij de herziening van de wet.

Ten aanzien van één aspect geldt dat niet gewacht kan worden op een wetswijziging.
Zoals hiervoor toegelicht, is het werken met twee aparte verwervingssystemenregimes
voor de toepassing van bulkinterceptie niet uitvoerbaar gebleken. Daarom willen wij
verduidelijken dat het niet meer negatief filteren van streaming- en downloadverkeer,
zoals dat in de Tijdelijke wet is vastgelegd, nu ook gaat gelden voor onderzoeken
die niet vallen onder de Tijdelijke wet. Deze verduidelijking is noodzakelijk voor
het wegnemen van operationele knelpunten van de diensten en voor het houden van zicht
op dreigingen voor de bescherming van onze nationale veiligheid. Dit betekent dat
de diensten niet-relevante gegevens blijven vernietigen, maar dat deze schifting niet
in alle gevallen kan plaatsvinden op het eerste moment dat de diensten over de gegevensstroom
kunnen beschikken. Het vernietigen van niet-relevante gegevens zal gaan gebeuren tijdens
de verdere verwerking van de opbrengst van bulkinterceptie. We zullen deze maatregel
niet eerder uitvoeren dan het eerstvolgende IVD-debat, waarin uw Kamer de gelegenheid
heeft om hierover met ons in gesprek te gaan. Indien uw Kamer dat wenst, is er de
mogelijkheid om een technische briefing over dit onderwerp te verzorgen.

Tot slot

De Tijdelijke wet vervalt van rechtswege vier jaar na de inwerkingtreding ervan. De
ervaringen met de Tijdelijke wet worden doorlopend betrokken bij de herziening van
de Wiv 2017, die op dit moment plaatsvindt. Hierover worden periodiek gesprekken gevoerd
met de CTIVD en de TIB. Ook na deze invoeringstoets blijven de diensten de Tijdelijke
wet gedurende de gehele looptijd evalueren en monitoren. Als de resultaten van de
monitoring daar aanleiding toe geven, houden we daar in de verschillende stadia van
het wetgevingsproces rekening mee.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart

De Minister van Defensie,
R.P. Brekelmans