Brief regering : Verkenning publieke mobiliteit

31 305
Mobiliteitsbeleid

Nr. 877
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris Langdurige en Maatschappelijke
Zorg van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, stuur ik u deze brief over de resultaten
van de verkenning publieke mobiliteit en de wijze waarop we hier als gezamenlijke
departementen een vervolg aan willen geven. Met deze brief geef ik opvolging aan mijn
toezegging om de resultaten van de verkenning publieke mobiliteit met de Tweede Kamer
te delen1.

De verkenning laat zien dat integratie van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer
door provincies en gemeenten goede mogelijkheden kan bieden om een effectiever, toegankelijker
en inclusiever vervoerssysteem voor de reizigers te realiseren. De gezamenlijke departementen
zien in de resultaten voldoende aanknopingspunten om dit onderwerp verder uit te werken.
Hierbij voelen wij ons gesteund door het belang dat ook vanuit de betrokken organisaties
is uitgesproken voor publieke mobiliteit.

Publieke mobiliteit is niet zomaar geregeld; de verkenning vormt een eerste aanzet.
Op alle aspecten van de verkenning is een nadere uitwerking en verbreding nodig om
te komen tot onderbouwde beleidskeuzes. Aan deze verbreding gaan we de komende periode
werken, onder meer door het uitwerken van scenario’s, welke geplaatst zullen worden
binnen de maatschappelijke en ruimtelijke context.

In het vervolg van deze brief ga ik in op de aanleiding en de resultaten van de verkenning.
Ook treft u een planning aan waarin wordt weergegeven wanneer de volgende, verbredende
fase wordt afgerond en wanneer deze gedeeld zal worden met de Kamer. Na afronding
van deze fase verwacht ik een Kabinetstandpunt Publieke Mobiliteit te kunnen vaststellen.

Aanleiding voor publieke mobiliteit

Het mobiliteitsgedrag van Nederland is veranderd sinds de COVID-pandemie2. De gemiddelde bezettingsgraad in het openbaar vervoer (OV) is gedaald, terwijl de
kosten zijn gestegen3. Met name in regionale gebieden heeft de versobering van het OV in de periode na
de COVID-pandemie geleid tot een verminderde bereikbaarheid van voorzieningen4. Sindsdien is er een licht herstel van de reizigersaantallen en is het OV-aanbod
op peil gehouden – en soms verbeterd – dankzij structurele investeringen vanuit het
Rijk in het regionaal openbaar vervoer (motie Bikker5). Daarnaast kampen OV-bedrijven en doelgroepenvervoerders nog steeds met personeelstekorten.
Een dubbele vergrijzing6 zorgt daarbij voor extra druk op het doelgroepenvervoer7. Naar verwachting zullen de kosten van het doelgroepenvervoer de komende jaren met
30 tot 50% toenemen.

Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid zie ik kansen om de beschikbare middelen voor
het publiek gefinancierde vervoer effectiever in te zetten, zodat voorzieningen voor
reizigers bereikbaar blijven. Dat is een breed vraagstuk. Publieke mobiliteit is dan
ook in verschillende overleggen met medeoverheden, zoals het Bestuurlijk Overleg over
de Financiële Verhoudingen en Overhedenoverleg in 2024, benoemd als onderwerp dat
speciale aandacht verdient. Ik heb daarom gezamenlijk met de andere departementen
een opdracht uitgezet om te verkennen of integratie van publiek gefinancierde vervoersvormen
kan bijdragen aan een inclusief en toegankelijk vervoerssysteem dat de bereikbaarheid
van voorzieningen voor alle reizigersgroepen waarborgt. Deze integratie van vervoersvormen
noemen we publieke mobiliteit.

Onderstaande figuur geeft aan dat de huidige organisatie van publiek gefinancierde
vervoersvormen zich kenmerkt door verschillende grondslagen, aansturings- en financieringsvormen.

Het verkennen van kansen voor slimme combinaties van OV met doelgroepenvervoer sluit
ook aan bij het kabinetsstandpunt «Bereikbaarheid op Peil»8 en de Mobiliteitsvisie 2050. Daarnaast past het thema binnen het VN-verdrag Handicap
en het Bestuursakkoord Toegankelijkheid OV 2032. Eén van de doelstellingen van het
VN-verdrag Handicap is dat alle belangrijke voorzieningen voor alle Nederlanders bereikbaar
moeten zijn.

Resultaten van de verkenning

Van september 2024 tot juli 2025 is de verkenning naar publieke mobiliteit uitgevoerd,
waarbij kostenneutraliteit als randvoorwaarde is meegegeven. Bijgaand treft u de onafhankelijke
verkenning Publieke Mobiliteit van bureau Berenschot aan.

Berenschot heeft verkend hoe een systeem van publieke mobiliteit eruit kan zien en
wat hiervoor nodig is wat betreft geldstromen en aansturing van het vervoerssysteem.
Berenschot heeft daarvoor meer dan vijftig relevante organisaties en experts gesproken.
Daaruit blijkt dat het model van publieke mobiliteit bij deze partijen op veel interesse
kan rekenen. In het geschetste «wenkend perspectief» voor publieke mobiliteit beschrijven
de onderzoekers een model waarin alle reizigers gebruik kunnen maken van publiek gefinancierde
mobiliteit. Het systeem is vraagafhankelijk, flexibel en wordt centraal aangestuurd.
Voertuigen zijn op maat en toegankelijk voor reizigers met en zonder een beperking.
Afhankelijk van de mate van beperking zal een reiziger thuis dan wel bij een (virtuele)
halte nabij huis worden opgehaald. Afhankelijk van de situatie zal het huidige regionale
OV deels in stand blijven, hierbij valt te denken aan «dikke» buslijnen, metro en
tram. Deelmobiliteit, mobiliteitshubs, private initiatieven en vrijwilligersvervoer
kunnen het aanbod van publieke mobiliteit verder aanvullen.

De verkenning laat zien dat het model van publieke mobiliteit de effectiviteit, toegankelijkheid
en inclusiviteit van mobiliteit kan verbeteren. De integratie van OV en doelgroepenvervoer
in combinatie met het loslaten van vaste routes en haltes, biedt reizigers de mogelijkheid
om zelf ritten te boeken, waardoor voorzieningen op gewenste tijdstippen bereikbaar
worden.

Nadere verbreding om tot Kabinetsstandpunt te komen

Het geschetste wenkend perspectief biedt mogelijkheden voor de toekomst voor provincies,
vervoerregio’s en gemeenten die de verschillende vormen van vervoer willen integreren.
Invoering van publieke mobiliteit is geen sinecure. Het vraagt van overheden en vervoersbedrijven
een andere attitude. Reizigers zullen moeten wennen aan een systeem met soms andere
reispatronen. We zullen daarbij in het bijzonder aandacht besteden aan kwetsbare groepen.

Publieke mobiliteit is niet een model dat landelijk dwingend wordt opgelegd, maar
dat in specifieke regio’s kansen biedt om de bereikbaarheid te verbeteren. In welke
situaties en onder welke voorwaarden dat het geval is vereist nadere uitwerking. Ik
wil dit doen door verschillende scenario’s uit te werken waarmee het uiteindelijke
«wenkend perspectief» dichterbij kan worden gebracht. We doen dit ook door goed te
kijken naar de regio’s waar publieke mobiliteit in de praktijk wordt gebracht. Ik
verwacht dat hieruit zal blijken welke zaken door overheden en vervoerders moeten
worden opgepakt om te komen tot verbeteringen.

Nadere uitwerking is gewenst op vijf aanbevelingen die door Berenschot zijn geformulieerd
ten aanzien van reizigersbehoeften, regionale aanpak, geldstromen, instituties en
aansturing. Dit zal bijdragen aan een bredere visie ten aanzien van publieke mobiliteit
en het mogelijk maken om vervolgens te werken aan een Kabinetsstandpunt publieke mobiliteit.

Reizigersgedrag en -behoeften

Publieke mobiliteit moet voor reizigers met en zonder een beperking leiden tot een
betere bereikbaarheid van voorzieningen en toegankelijkheid van mobiliteit. De effecten
van het bundelen van reizigers uit het OV en doelgroepenvervoer en het meer vraagafhankelijk
maken van het openbaar vervoer zijn maar in beperkte mate bekend. In een aantal regio’s
wordt momenteel weliswaar gewerkt aan de transitie naar publieke mobiliteit, maar
is er nog onvoldoende zicht op de effecten op de verschillende reizigersgroepen. In
de komende periode gaan we met een aantal regio’s onderzoeken onder welke condities
de verschillende reizigersstromen in gezamenlijkheid kunnen reizen. Ook stellen we
dan vast wat dit vergt voor de toegankelijkheid van voertuigen en haltes en hoe vraag
en aanbod slim tot elkaar gebracht kunnen worden, door een mobiliteitscentrale te
gebruiken. Publieke mobiliteit moet ook voor reizigers met een beperking leiden tot
een betere toegankelijkheid van mobiliteit. De praktijkproeven dienen ook inzichtelijk
te maken wat publieke mobiliteit vergt voor de toegankelijkheid van voertuigen en
haltes. Het VN-verdrag Handicap is daarbij leidend.

De kosten van publieke mobiliteit

Publieke mobiliteit gaat uit van kostenneutraliteit: het uitgangspunt is dat het nieuwe
systeem niet meer kost dan de afzonderlijke systemen samen. Het is voor overheden
uitdagend om financiële stromen samen te voegen en daarover goede afspraken te maken.
De vraag is hoe een vraagafhankelijk vervoerssysteem zodanig kan worden geëxploiteerd
dat het zowel voldoet aan de wensen van reizigers als aan de financiële randvoorwaarden.
Deze vraag heeft onze bijzondere aandacht bij de ervaringen die momenteel in de regio’s
worden opgedaan. We vragen de regio’s om informatie over de kosten en opbrengsten
van het nieuwe systeem te delen zodat we voor verschillende situaties vast kunnen
stellen onder welke condities publieke mobiliteit op een kostenneutrale wijze kan
functioneren.

Aan de slag op regionaal niveau

Een belangrijke aanbeveling van Berenschot is om in regio’s aan de slag te gaan met
publieke mobiliteit, om zo samen met medeoverheden en marktpartijen ervaring op te
doen en verder op te kunnen schalen. Bij het vorige BO MIRT is hiervoor € 5 mln. gereserveerd
door IenW. Met de provincie Zeeland en de regio Drechtsteden zijn hierover inmiddels
afspraken gemaakt en momenteel ben ik in gesprek met een vijftal andere regio’s. Het
betreft Overijssel, Flevoland, Achterhoek, MRDH en Utrecht. In elk van de regio’s
gaan we stapsgewijs aan de slag om ervaring op te doen en investeren Rijk en regio
in dezelfde verhouding. Leerervaringen worden door de verschillende regio’s met elkaar
gedeeld. Deze ervaringen zijn niet alleen op regionaal niveau van belang, maar ook
op rijksniveau. Het geeft het rijk inzicht in welke randvoorwaarden aan regio’s gesteld
kunnen worden, in hoeverre dit binnen de huidige wet- en regelgeving mogelijk is en
het leert regio’s welke eisen opgenomen kunnen worden in een aanbesteding. In de provincie
Zeeland is begin 2025 gestart is met de introductie van publieke mobiliteit: met «De
Flex» is er een netwerk van busjes actief dat voor alle reizigers op afroep beschikbaar
is. Vanuit een publieke mobiliteitscentrale worden vraag en aanbod op elkaar afgestemd.
De eerste ervaringen van reizigers zijn positief. IenW draagt 50% bij aan deze ontwikkeling,
zijnde € 6 mln.

Deze manier van werken vanuit regionaal perspectief sluit tevens aan bij het in de
verkenning aangehaalde adviesrapport Elke regio telt! Met de 11 regio’s uit het Nationaal
Programma Vitale Regio’s (NPVR), waarvan enkele reeds betrokken zijn, werken we aan
verdere opschaling van de aanpak om zodoende bij te dragen aan de duurzame bereikbaarheid
van voorzieningen.

Vanwege het flexibele karakter en het belang om voor specifieke doelgroepen stipt
op tijd te rijden, zie ik mogelijkheden voor een experiment met autonoom vervoer.
Waar mogelijk en indien opportuun wordt aansluiting gezocht bij de pilots die ik heb
aangekondigd met autonoom wegvervoer in het OV.

Inzichtelijk maken van geldstromen

Het OV wordt momenteel via de Rijksbegroting (IenW, OCW), het Provinciefonds en de
BDU bekostigd en het doelgroepenvervoer wordt grotendeels via het gemeentefonds gefinancierd.
Integratie van vervoersvormen betekent volgens Berenschot dat de geldstromen eveneens
geïntegreerd en/of gebundeld dienen te worden. Ik vind het te vroeg om deze aanbeveling
over te nemen en zal, in gezamenlijkheid met de andere departementen, de betrokken
regio’s, decentrale overheden en relevante organisaties nader uitwerken welke varianten
werkbaar zijn voor het richten, stroomlijnen of eventueel bundelen van geldstromen.
Hierbij zal ik ook, wanneer nodig met de betrokken partners, de huidige geldstromen
zo goed als mogelijk in kaart brengen. Voor het OV zijn deze geldstromen vrij snel
inzichtelijk te maken. Voor het doelgroepenvervoer ligt dit anders, aangezien per
gemeente in kaart moet worden gebracht welke bedragen hieraan worden uitgegeven. Binnenkort
start een studie naar de macrofinanciering van het openbaar vervoer. Vanuit deze studie
zal ik de link leggen naar de financiering van publieke mobiliteit. Hieraan voorafgaand
zal ik trachten eerst alle geldstromen in beeld te brengen. Voor het OV, leerlingenvervoer
en studentenreisproduct zijn de gegevens voorhanden, maar voor een aantal doelgroepenvervoervormen
(o.a. WMO) dient dit nog te gebeuren.

Analyse op aansturing, verantwoordelijkheden, wet- en regelgeving

Publiek (mede)gefinancierde vervoersvormen worden door verschillende overheden aangestuurd.
Berenschot adviseert centralisatie op rijks- en decentraal niveau, met één departement
als hoeder van het totale publieke mobiliteitssysteem. Met mijn collega’s van OCW
en VWS ben ik van mening dat een goede aansturing van wezenlijk belang is voor de
ontwikkeling van publieke mobiliteit. Het is echter te vroeg om nu al te concluderen
dat daarvoor centralisatie vereist is. Er zijn, binnen de bestaande wettelijke verantwoordelijkheidsverdeling,
ook andere manieren voor overheden om effectief samen te werken. Ik ga hiertoe met
mijn collega’s van OCW en VWS scenario’s uitwerken. Waar dit vraagstuk de decentrale
aansturing betreft, zal ik de samenwerking zoeken met BZK, IPO, VNG, DOVA en VDVN9.

Vervolg

De verbredingsfase start begin 2026. Na afronding zal ik u over de resultaten informeren
en over de stand van zaken van de regionale projecten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen