Brief regering : Wettelijke verplichting voor loon- en prijsbijstelling in het onderwijs

Nr. 36
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

In deze brief gaan we in op de indexatie van overheidsuitgaven, in het bijzonder op
de OCW-begroting en leggen we uit hoe de prijsbijstelling wettelijk verplicht kan
worden in alle onderwijssectoren. Hiermee voldoen we aan de toezegging uit het commissiedebat
over het mbo van 1 oktober 2025 en geven we uitvoering aan de motie-Vijlbrief c.s.1 uit de Algemene Financiële Beschouwingen. De motie en de toezegging hebben niet precies
dezelfde reikwijdte. Daarom beantwoorden wij alle vragen voor alle onderwijssectoren.
Voor de overige OCW-sectoren (cultuur, onderzoek en emancipatie) is dit niet uitgewerkt,
omdat hier niet om is gevraagd. We beschrijven wel de mogelijke uitstralingseffecten
naar deze sectoren als er meer wettelijke verplichtingen komen binnen het onderwijs.

Indexatie overheidsuitgaven

Het uitgavenkader wordt aan het begin van de kabinetsperiode vastgesteld inclusief
de nominale ontwikkeling. De hoogte van het uitgavenkader wordt gedurende de kabinetsperiode
aangepast aan de onafhankelijke indices voor loon- en prijsontwikkeling van het CPB.
Indexatie van overheidsuitgaven, ook wel loon- en prijsbijstelling, zorgt ervoor dat
de voorzieningen die de overheid aanbiedt niet afhankelijk zijn van de ontwikkeling
van de lonen en prijzen, maar enkel van de beleidskeuzes die worden gemaakt.

Het kabinet besluit jaarlijks bij de Voorjaarsnota of de loon- en prijsbijstelling
wordt toegevoegd aan de begrotingen. Dit besluit is onderdeel van de integrale afweging
tijdens het hoofdbesluitvormingsmoment. De middelen kunnen immers ook gebruikt worden
als dekking voor financiële tegenvallers of voor politieke prioriteiten. Over dergelijke
besluiten heeft het parlement vanzelfsprekend budgetrecht. In de praktijk komt het
voor dat besloten wordt om de bijstelling niet (volledig) uit te keren. Recent is
bij de Voorjaarsnota 2025 en de Miljoenennota 2026 een deel van de prijsbijstelling
ingehouden ter dekking van rijksbrede problematiek. Wettelijke verplichtingen rondom
loon- en prijsbijstelling verkleinen in het geval van een korting de keuzemogelijkheden
voor het kabinet en het parlement. Indien een groter deel van de rijksuitgaven een
wettelijke verplichting voor loon- en/of prijsbijstelling kent, zal een korting harder
neerslaan op het deel van de rijksuitgaven waar geen wettelijke verplichting geldt.
Andersom worden de keuzemogelijkheden voor het kabinet en het parlement vergroot als
de wettelijke verplichtingen worden afgeschaft.

Het belang van loon- en prijsbijstelling

Onderwijsinstellingen, onderzoeksinstellingen, culturele organisaties en de publieke
omroep hebben kosten voor personeel en materieel. Studenten hebben studiefinanciering
nodig om hun studie en levensonderhoud te bekostigen. Door inflatie en loonstijgingen
nemen deze kosten jaarlijks toe. Om tegelijkertijd hetzelfde onderwijs, onderzoek
en cultureel aanbod te kunnen blijven leveren, worden instellingen via de loon- en
prijsbijstelling gecompenseerd voor deze kostenstijgingen. Door een korting op de
loon- en prijsbijstelling worden de budgetten van door OCW gefinancierde instellingen
reëel verlaagd.

Hoe een korting op de loon- en prijsbijstelling precies neerslaat binnen een begroting
is een keuze. OCW kan bijvoorbeeld besluiten de prijsbijstelling van één onderdeel
niet volledig uit te keren om elders een probleem op te lossen. Ook over deze besluiten
binnen de OCW-begroting heeft het parlement vanzelfsprekend budgetrecht. OCW keert
in de praktijk alle loon- en prijsbijstelling die het ontvangt uit aan de bekostiging
van onderwijsinstellingen (po, vo, mbo, hbo, wo), onderzoek, culturele instellingen
en musea, de rijksbijdrage media en de studiefinanciering. Ook als het kabinet besluit
om de loon- en prijsbijstelling niet of slechts deels uit te keren, komt OCW zijn
wettelijke verplichtingen na. In dat geval moet OCW elders in de begroting ruimte
vinden om deze verplichtingen te financieren, conform de begrotingsregels van het
kabinet.

Of loon- en prijsbijstelling kan worden uitgekeerd, hangt dus vooral af van het kabinetsbesluit
bij de Voorjaarsnota. Wettelijke verplichtingen geven instellingen zekerheid, maar
leiden bij een korting tot asymmetrie: sectoren mét een wettelijke verplichting hebben
zekerheid, sectoren zonder wettelijke verplichting worden bij een korting zwaarder
geraakt. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij Voorjaarsnota 2025.

Loonbijstelling

De toezegging uit het commissiedebat over het mbo heeft onder andere betrekking op
de loonbijstelling. In het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs
is het uitkeren van de loonbijstelling wettelijk verplicht, onder het voorbehoud dat
de begroting toereikend is.2 In het mbo, hbo en wo is de loonbijstelling niet wettelijk verplicht. Wel heeft OCW
met alle onderwijssectoren in decentralisatieconvenanten afgesproken dat de door het
kabinet vastgestelde bijdrage aan de loonbijstelling onverkort wordt doorgegeven aan
instellingen.3 Deze convenanten zijn juridisch bindend voor de betrokken partijen.

In het vervolg van deze brief richten we ons uitsluitend op de prijsbijstelling.

Prijsbijstelling

Hieronder beschrijven we hoe de prijsbijstelling wettelijk kan worden verankerd. Vervolgens
beschrijven we de gevolgen van wettelijke verplichtingen, wat wij illustreren met
een korte terugblik op de besluitvorming over de prijsbijstelling bij Voorjaarsnota
2025.

Wettelijk verankeren van de prijsbijstelling

De prijsbijstelling kan op twee manieren wettelijk worden verankerd:

1. Onder het voorbehoud dat de begroting toereikend is: OCW keert uit wat het kabinet toevoegt aan de OCW-begroting. Wordt er rijksbreed
gekort, dan wordt ook door OCW minder uitgekeerd. Indien deze variant voor alle onderwijssectoren
op dezelfde manier geldt, zal een korting evenredig neerslaan.

2. Zonder voorbehoud dat de begroting toereikend is: OCW keert het volledige berekende bedrag uit, ook wanneer het kabinet heeft gekort.
Dit betekent dat het oorspronkelijke bedrag (op basis van de actuele prijsontwikkeling)
exclusief eventuele korting moet worden uitgekeerd.

Op dit moment geldt de prijsbijstelling zonder voorbehoud voor drie budgetten: het
primair onderwijs, de studiefinanciering4 en de rijksbijdrage media.5 De prijsindexatie voor het primair onderwijs en de studiefinanciering wordt opgehoogd
op basis van ramingen van het CPB. De rijksbijdrage media wordt jaarlijks opgehoogd
met de consumentenprijsindex van het CBS. In het voortgezet onderwijs geldt een wettelijke
verplichting mét voorbehoud.

Het invoeren van wettelijke verplichtingen vereist een wetswijziging. In de tabel
hieronder staat waar de wettelijke verplichting voor het funderend onderwijs nu zijn
vastgelegd en waar deze voor het vervolgonderwijs zouden kunnen worden opgenomen.

Po

Vo

Speciaal onderwijs

Mbo

Hbo en wo

1Wet op het Primair onderwijs

Art. 116 lid 10, 11

2Wet voortgezet onderwijs 2020

art. 5.6 lid 4

1Wet op de expertisecentra

Art. 114, lid 9, 10

Wet educatie en beroepsonderwijs

Art 2.2.1 en 2.2a.1

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

Art 2.5

X Noot

1

Reeds wettelijk verplicht, zonder voorbehoud.

X Noot

2

Reeds wettelijk verplicht, met voorbehoud.

Terugblik Voorjaarsnota 2025 en Miljoenennota 2026

Bij de Voorjaarsnota 2025 is besloten de prijsbijstelling voor de helft in te houden
ter dekking van rijksbrede problematiek. OCW ontving daardoor de helft van het bedrag
dat nodig was op basis van de prijsontwikkeling. OCW heeft deze beperkte prijsbijstelling
eerst uitgekeerd aan de budgetten waar dat wettelijk verplicht is zonder voorbehoud
dat de begroting toereikend is: het primair onderwijs, de studiefinanciering en de
rijksbijdrage media. Omdat de studiefinanciering en de rijksbijdrage media volledig
prijsgevoelig zijn, bleef er vrijwel geen prijsbijstelling over voor andere sectoren.
Via herprioriteringen binnen het funderend onderwijs kon alsnog prijsbijstelling worden
uitgekeerd aan het voortgezet onderwijs. Het mbo, hbo, wo en de cultuursector hebben
(bijna) geen structurele prijsbijstelling ontvangen.

Bij de onderhandelingen over de Miljoenennota 2026 is afgesproken dat er bij de Voorjaarsnota
2026 rijksbreed € 380 miljoen wordt gekort op de prijsbijstelling. Welk deel daarvan
neerkomt op de OCW-begroting is nog niet bekend. Dat hangt af van de jaarlijkse actualisatie
van prijsgevoeligheid en prijsontwikkeling en van de besluitvorming bij de Voorjaarsnota. Als de korting wordt verwerkt, zal opnieuw moeten worden bepaald op welke budgetten
de prijsbijstelling kan worden uitgekeerd. De sectoren die een wettelijk verplichting
zonder voorbehoud kennen, ontvangen deze dan opnieuw volledig.

Gevolgen van meer wettelijke verplichtingen

Een wettelijke verplichting heeft nadelen. Met dergelijke verplichtingen beperkt de
wetgever de handelingsvrijheid van het kabinet én het budgetrecht van het parlement.
Het uitkeren van de prijsbijstelling ligt dan namelijk deels vast in de wet, waardoor
er bij de begrotingsbesluitvorming minder ruimte is voor het kabinet en het parlement
om keuzes te maken.

Daarnaast kan ongelijkheid ontstaan tussen de sectoren op de OCW-begroting als niet
overal dezelfde verplichting geldt. Bij een rijksbrede korting kan de prijsbijstelling
dan niet evenredig worden verdeeld, zonder integrale afweging. Dat kan leiden tot
situaties zoals bij de Voorjaarsnota 2025. Omdat de prijsbijstelling een groot deel
van de OCW-begroting raakt, landen bezuinigingen al snel in de onderwijsbekostiging
of op andere prioriteiten van OCW. Als de wens is om het onderwijs te ontzien, worden
de (veel kleinere) begrotingsonderdelen cultuur, onderzoek en emancipatie bijzonder
zwaar geraakt. Bij meerdere kortingen kunnen extra wettelijke verplichtingen ertoe
leiden dat de budgetten van door OCW gefinancierde instellingen substantieel worden
verlaagd.

Gelijkheid tussen sectoren, in het geval van een kabinetskorting, kan ook bereikt
worden door de bestaande wettelijke verplichtingen af te schaffen. Daar zijn wetswijzigingen
voor nodig. Als geen enkele sector een wettelijke verplichting heeft kan de kabinetskorting
evenredig over de OCW-begroting worden verdeeld.

Budgettair effect van een wettelijke verplichting voor prijsbijstelling

De kosten van een wettelijke verplichting kunnen niet éénmalig worden vastgesteld,
omdat de hoogte van de prijsbijstelling ieder jaar verandert. Wel kunnen we ter illustratie
laten zien hoe hoog de prijsbijstelling bij de Voorjaarsnota 2025 zou zijn geweest
als er geen kabinetskorting had plaatsgevonden en op basis daarvan een indicatie geven
van de kosten voor het introduceren van wettelijke verplichtingen in het vo, mbo,
hbo en wo. In onderstaande tabel staat:

1) Wat de totale prijsbijstelling op de OCW-begroting in 2025 zou zijn als er geen korting
was geweest;

2) Hoeveel daarvan reeds wettelijk verplicht is (po, media en sf);

3) Hoe hoog uitkering van de volledige prijsbijstelling op de overige onderwijssectoren
zou zijn, die nu geen wettelijke verplichting kennen (mbo, hbo en wo) of een wettelijke
verplichting kent met voorbehoud (vo).

Wanneer het kabinet besluit om te korten op de prijsbijstelling zijn de bedragen in
de tabel een indicatie van de bedragen die nodig zijn om de wettelijk verplichte prijsbijstelling
toch volledig uit te keren. De tabel kan als volgt gelezen worden: als de prijsbijstelling
voor vo, mbo, hbo en wo wettelijk verplicht zou zijn zonder voorbehoud, zou op basis
van prijsontwikkeling bij Voorjaarsnota 2025 dus structureel € 123 miljoen plus € 153 miljoen
euro aan prijsbijstelling volledig uitgekeerd moeten worden (totaal € 276 miljoen).
Dat is ongeveer 80 procent van de totale prijsbijstelling. Bij een rijksbrede kabinetskorting
zal OCW dat bedrag structureel moeten dekken op de eigen begroting, conform de begrotingsregels
van het kabinet.

Prijsbijstelling op de OCW-begroting1

(Bedragen x € 1 miljoen)

2025

2026

2027

2028

2029

2030

(1) Prijsbijstelling totaal (Voorjaarsnota 2025)

384

357

393

347

345

343

(2) Wv. Prijsbijstelling reeds wettelijk verplicht, zonder voorbehoud

Bekostiging po (incl. speciaal onderwijs)

46

45

45

45

45

45

Studiefinanciering

14

44

44

45

45

46

Rijksbijdrage media

34

34

31

31

31

32

Totaal

94

123

120

121

122

123

(3) Wv. prijsbijstelling onderwijsbekostiging niet wettelijk verplicht of met voorbehoud

Vo

46

46

46

45

45

45

Mbo

31

31

32

32

31

31

Hbo

27

26

24

23

23

23

Wo

57

57

55

55

54

55

Totaal

162

160

157

155

154

153

X Noot

1

Stand Voorjaarsnota 2026, zonder kabinetskorting. Exclusief niet-plafondrelevante
prijsbijstelling op art. 11 (Studiefinanciering).

Tot slot

De loon- en prijsbijstelling is een regulier onderdeel van de begrotingssystematiek
en is belangrijk voor toereikende financiering van het beleid van OCW. Het kabinet
kan besluiten om de loon- en prijsbijstelling niet of gedeeltelijk uit te keren aan
departementale begrotingen. Het parlement heeft over deze besluiten budgetrecht. Wettelijke
verplichtingen rondom loon- en prijsbijstelling verkleinen de keuzemogelijkheden van
het kabinet en van het parlement. Om deze reden acht het kabinet meer wettelijke verplichtingen
niet verstandig. Andersom worden de keuzemogelijkheden voor het kabinet en het parlement
groter als de wettelijke verplichtingen worden afgeschaft.

Voor OCW geldt dat meer wettelijke verplichtingen op prijsbijstelling in de onderwijssectoren
de onzekerheid vergroten voor de andere onderdelen van de OCW-begroting, zoals cultuur,
onderzoek en emancipatie. De zekerheid die dit biedt voor de onderwijssectoren is
in de praktijk beperkt. Bij een rijksbrede korting, zoals bij de Voorjaarsnota 2025,
kan namelijk alleen aan de wettelijke verplichtingen worden voldaan door elders binnen
de OCW-begroting te bezuinigen. Bij hogere kortingen kan de situatie ontstaan dat
onderwijssectoren die de prijsbijstelling verplicht hebben ontvangen, ook deels ter
dekking hiervoor gekort moeten worden. Extra wettelijke verplichtingen bieden daarmee
in de praktijk alleen zekerheid voor onderwijssectoren als de prijsbijstelling, zonder
korting, aan de OCW-begroting wordt toegevoegd.

Dit verhoogt echter weer de druk op andere departementale begrotingen.

Deze brief wordt, op verzoek, ook aan de Eerste Kamer gestuurd.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Moes

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
K.M. Becking