Brief regering : Fiche: Data Unie Strategie

Nr. 4227 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij drie fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Europees cultuur kompas (Kamerstuk 22 112, nr. 4226);

Fiche: Data Unie Strategie;

Fiche: Europa verbinden via hogesnelheidslijnen (Kamerstuk 22 112, nr. 4228).

De Minister van Buitenlandse Zaken, D.M. van Weel

Fiche: Data Unie Strategie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Data
Union Strategy: Unlocking data for AI

b) Datum ontvangst Commissiedocument

19 november 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 835

d) EUR-Lex

EUR-Lex - 52025DC0835 - NL - EUR-Lex

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Telecomraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken

2. Essentie voorstel

Op 19 november 2025 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) de Data Unie
Strategie gepresenteerd als onderdeel van het Digitaal Pakket. Met dit pakket beoogt
de Commissie de innovatiekracht en groeimogelijkheden van bedrijven in de EU te versterken
en hun administratieve lasten te verlagen. Dit fiche apprecieert enkel de Data Unie
Strategie (hierna: de mededeling) in het pakket, de andere onderdelen van het Digitaal
Pakket zijn in aparte BNC-fiches geapprecieerd.

De mededeling bestaat uit drie pijlers: de beschikbaarheid van kwalitatief hoogwaardige
data voor het trainen van kunstmatige intelligentie (AI), het stroomlijnen van digitale
wetgeving, en het strategisch internationaal databeleid in relatie tot derde landen
buiten de EU. De Commissie adresseert hiermee drie strategische uitdagingen: dataschaarste
als obstakel voor innovatie, complexe regelgeving die groei belemmert en de toenemende
wereldwijde concurrentie met data als strategisch geopolitiek bezit.

In pijler I wordt, om grote hoeveelheden kwalitatief hoogwaardige data vrij te maken
voor het ontwikkelen van AI-modellen, verder geïnvesteerd in Common European Data Spaces (hierna: data spaces). Data spaces zijn sectorale, gedeelde digitale omgevingen waar
publieke en private partijen veilig, betrouwbaar en volgens uniforme regels data kunnen
uitwisselen en hergebruiken. De Commissie richt zich in de mededeling op de doorontwikkeling
van data spaces in sectoren waar het maatschappelijk belang groot is: de gezondheid,
mobiliteit, energie, publieke dienstverlening en duurzaamheid. Ook introduceert de
mededeling twee nieuwe data spaces voor het delen van data in de rechtspraak en voor
defensie.

De mededeling introduceert het concept Data Labs. Data Labs zullen datahouders, data
spaces en andere domein specifieke data-ecosystemen verbinden aan het AI-ecosysteem
en de Europese AI-fabrieken. Data Labs zullen praktische diensten aanbieden, zoals
datapooling, datacuratie, en het labelen en pseudonimiseren van data, om organisaties,
met name het MKB en startups, te helpen bij het veilig delen en gebruiken van data.

Via de doorontwikkeling van SIMPL1 wil de Commissie de verschillende data spaces met elkaar verbinden. De Commissie
kondigt verder de publicatie van de Cloud and AI Development Act aan (verwacht in
Q1 2026), een verordening die zich richt op het promoten van duurzame datacentercapaciteit
en een soevereine cloud. Ook introduceert de Commissie plannen voor het uitbreiden
van de high value datasets als onderdeel van het open databeleid. Daarnaast worden
nieuwe activiteiten voor synthetische data2 gelanceerd, waaronder juridische ondersteuning, standaarden, certificering en een
synthetische datafabriek. Ook introduceert de Commissie de ontwikkeling van nieuwe
standaarden voor datakwaliteit en data etikettering

Pijler II gaat in op het stroomlijnen van Europese digitale wetgeving. Hiervoor heeft
de Commissie de Omnibus Digitaal en de Omnibus AI geïntroduceerd, waarin Europese
datawetgeving worden gestroomlijnd en samengebracht. Daarnaast introduceert de mededeling
een Digitale Fitness Check, waarin de raakvlakken en eventuele overlap tussen digitale
wetgeving geanalyseerd zal worden. Daarnaast wordt ingezet op geautomatiseerd rapporteren,
zogenoemde one-click-compliance, via de Europese business wallet. Ook zal de Commissie bedrijven en organisaties
ondersteuning bieden bij het voldoen aan de Dataverordening door model-contracten
voor data delen en standaard contractclausules voor cloud-computing te ontwikkelen,
uitleg te geven over vergoeding voor het beschikbaar stellen van data en over bedrijfsgeheimen,
en een juridische helpdesk op te richten.

Pijler III richt zich op het strategisch internationaal databeleid van de EU in relatie
tot derde landen. Ten eerste wil de Commissie Europese gevoelige niet-persoonlijke
data beter beschermen, in lijn met de adequaatsheidsbesluiten voor persoonlijke databescherming.
Ook wil het een anti-datalek toolbox introduceren. Ten tweede zal de Commissie zich
focussen op het versterken van partnerschappen met gelijkgestemde landen, door het
inzetten van data spaces in internationale datastromen, het opstellen van gestandaardiseerde
contracten, en door internationale datastromen op te nemen in internationale en bilaterale
verdragen. Ten derde wil de Commissie, in relatie tot internationaal databeleid, haar
inzet in internationale fora als de G7, G20, OESO en VN vergroten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het nationaal beleid rondom data delen vindt zijn oorsprong in diverse overheidsdocumenten,
waaronder de Nederlandse visie op datadeling tussen bedrijven (2019),3 waarin de grote economische en maatschappelijke kansen die datadeling door bedrijven
biedt worden onderkend. Op basis van de ambities en principes die in de visie worden
beschreven is het Centre of Excellence for Data Sharing & Cloud opgericht.

In de Nationale Technologiestrategie (NTS) is prioriteit gegeven aan de ontwikkeling
van tien sleuteltechnologieën.4 AI en data zijn gezamenlijk gecategoriseerd als één sleuteltechnologie om de synergie
tussen de data en AI-ecosystemen in Nederland verder te versterken. Een uitgewerkte
actieagenda wordt in Q1 2026 verwacht. Ook in het industriebeleid wordt ingezet op
digitale diensten en AI.5 Daarnaast heeft de Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS)6 onder meer AI en data geprioriteerd met de ambitie om als één overheid hieraan te
gaan werken.

Gelet op het belang van rekeninfrastructuur en de beschikbaarheid van hoogwaardige
data voor de ontwikkeling van AI, investeert Nederland in een nationale AI-fabriek
in Groningen. Op 13 oktober jl. is de Tweede Kamer geïnformeerd over het besluit van
de EuroHPC Joint Undertaking (JU) om EU-cofinanciering voor deze AI-fabriek toe te kennen.7 Hierdoor kan het consortium, bestaande uit de Stichting Nederlandse AI-fabriek, SURF,
de AI Coalitie voor Nederland (AIC4NL), TNO en Samenwerking Noord, starten met de
realisatie van de AI-fabriek.

In de afgelopen jaren hebben veel Nederlandse organisaties en bedrijven op deze manier
financiering ontvangen voor hun deelname aan Common European Data Spaces als onderdeel van het Digital Europe Program of Horizon Europe. Dit heeft geholpen in de positionering van Nederlandse initiatieven voor datadeling
en gerelateerde dienstverleners in Europa, en heeft de betrokkenheid van het MKB bij
datadeelinitiatieven vergroot.

Het Nationaal Groeifonds is ook een katalysator geweest voor de ontwikkeling van data-ecosystemen
in Nederland. Meerdere groeifondsprojecten en (sectorale) nationale programma's richten
zich op het veilig hergebruik en delen van data, denk aan Health-RI, Digitale Infrastructuur
Logistiek (DIL), Dutch Metropolitan Innovations (DMI), NOLAI en Nplus. Bovendien hebben verschillende ministeries projecten opgezet
ter stimulering van digitalisering en het beschikbaar maken van data zoals het Actieprogramma Digitalisering in de landbouw, het programma Zicht op Nederland, Innovatie en Opschaling Programma Woningbouw en het Bestuursakkoord
Digitaal Gebouwde Omgeving 2027, het Digitaal Stelsel Mobiliteitsdata, het nationale programma OpenScienceNL en de Nationale Strategie Digitaal Erfgoed.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de Data Unie Strategie. Het hergebruiken en delen van data
biedt kansen in allerlei sectoren. Denk aan verbeterde informatie-uitwisseling in
de zorg, voorspellend onderhoud in de maakindustrie, monitoring van voedselverspilling,
verkeersvoorspellingsmodellen of flexibiliteitsdiensten om netcongestie te voorkomen.
Meer kwalitatief hoogwaardige data (her)gebruiken draagt bij aan oplossingen voor
maatschappelijke uitdagingen en aan het vergroten van toekomstig verdienvermogen.
Het kabinet benadrukt het belang van het waarborgen van privacy, gegevensbescherming
en andere grondrechten binnen deze strategie.

Aangaande pijler I waardeert het kabinet de nieuwe focus op databeschikbaarheid voor
AI en de prioritering van specifieke maatschappelijke opgaven. Dit is in lijn met
de nationale inzet in de NTS en NDS, waarin nadrukkelijk wordt ingezet op de synergie
tussen data- en AI-ecosystemen. De vraag naar data voor het trainen van AI kan volgens
het kabinet een versneller zijn voor de uitrol en opschaling van datadeelinitiatieven. Wel heeft het kabinet vragen aan de Commissie of er in het beleid voldoende
aandacht is voor referentie-data voor het succesvol gebruik van AI. Het kabinet verwelkomt
de oprichting van Data Labs als onderdeel van de AI-fabrieken en onderkent de uitdagingen
waarmee AI-ontwikkelaars te maken hebben bij het verkrijgen van voldoende kwalitatief
hoogwaardige data voor grootschalige AI-ontwikkeling. Wel vraagt het kabinet zich
af of er geen overlap zal ontstaan tussen bestaande activiteiten en de Data Labs.
Daarnaast merkt het kabinet op dat belangrijke details in de uitwerking nog ontbreken.
Zo is nog niet duidelijk wie de Data Labs zullen operationaliseren en op welke wijze
deze zullen worden ingebed in het AI-fabriekeninitiatief en de bestaande Europese
Digitale Innovatie Hubs (EDIHs). Ook ziet het kabinet dat er, naast de beschikbaarheid
van data voor het trainen van AI, nog voldoende uitdagingen liggen in het op een verantwoorde
manier delen van data. Tenslotte moet er nadrukkelijk aandacht zijn voor het verduurzamen
van de digitale infrastructuur als gevolg van toenemende rekenkracht in lijn met het
Actieprogramma Duurzame Digitalisering van het kabinet.8

In beginsel staat het kabinet positief tegenover de ambitie van de Commissie voor
het opschalen van de High Value- en de Referentiedatasets van de publieke sector. Het kabinet vraagt aan de Commissie rekening te houden
met de uitvoeringsconsequenties inclusief kosten en verwachte betrokkenheid vanuit
de EU-instituten. Ook is het kabinet van mening dat naast het opschalen van de Referentiedatasets,
aanvullend beleid vanuit de Commissie nodig is om het gebruik van de high value datasets
te stimuleren.

Het kabinet verwelkomt de hernieuwde focus van de Commissie waar het data spaces betreft,
waar data delen voor maatschappelijke meerwaarde de voorkeur krijgt. Het kabinet had
deze aanpak graag verder uitgewerkt gezien. Een lange termijn visie ontbreekt, terwijl
de ontwikkeling van data spaces, zowel technisch als organisatorisch, nog in de kinderschoenen
staat. Daarnaast merkt het kabinet op dat in Nederland zowel de zorg- als energiesector
een zekere mate van privatisering kent, waardoor enige zelfvoorzienendheid ook voor
die sectoren voor de hand zou liggen. Het kabinet blijft pleiten voor de zelfvoorzienendheid
van datadeelinitiatieven in private sectoren, op basis van eerder onderzoek naar verdienmodellen
voor datadeelinitiatieven.9 Het kabinet is daarnaast voorstander van een nauwe samenwerking tussen alle data
spaces en een gezamenlijke aanpak van vergelijkbare ontwikkelvraagstukken. Het SIMPL-project
zou hier een rol in kunnen spelen, maar het kabinet maakt zich zorgen over de voortgang
en het op tijd afronden van dit initiatief. Het kabinet steunt de European Open Science
Cloud (EOSC), dat de FAIR-principes (vindbaarheid, toegankelijkheid, interoperabiliteit
en herbruikbaarheid) voor data omarmt om data beter te kunnen beheren, delen, hergebruiken
en machine-leesbaar te maken, zodat deze ook voor AI-toepassingen gebruikt kunnen
worden.

Naast het voortzetten van bestaande data spaces, worden in de mededeling twee additionele
data spaces aangekondigd voor het delen van data in de rechtspraak en voor defensie.
Het kabinet onderschrijft het maatschappelijk belang van openbaarheid van rechtspraak
voor burgers, bedrijven, wetenschap en journalistiek. Het kabinet is echter, gelet
op de aard van de gegevens, terughoudend ten aanzien van de voorstellen om juridische
data en justitiële data aan te wijzen als open data (high value dataset) en om een
«data space» in te richten voor de rechtspraak met als doel deze data geschikt te
maken voor het trainen van AI. Het kabinet heeft vragen over de scope, de impact op
privacy, gegevensbescherming en andere relevante grondrechten, en de uitvoeringsconsequenties
voor de rechtsprekende instanties alsmede datahouders op het gebied van vergunningen
en administratieve beschikkingen.

Het kabinet onderschrijft het belang van betrouwbare, integere en veilige data-uitwisseling
voor defensie, maar heeft zorgen over de beveiligingsrisico's van een Europese defensie
data space. Daarnaast benadrukt het kabinet de vrijwilligheid van deelname, aangezien
de bevoegdheden op het gebied van defensie en nationale veiligheid zijn voorbehouden
aan de lidstaten. De uiteindelijke positie van het kabinet is afhankelijk van de verdere
uitwerking in de haalbaarheidsstudie van de Europese Defensieagentschap (EDA).

Het kabinet verwelkomt juridische ondersteuning door de Commissie voor het aanbieden,
publiceren en gebruiken van synthetische data en de ontwikkeling van standaarden op
dit gebied, maar twijfelt over de reikwijdte omdat juridische onzekerheid ook voor
de inzet van andere zogenoemde Privacy Enhancing Technologies (hierna: PETs) speelt. Het kabinet twijfelt over de meerwaarde van een synthetische
data factory en een certificeringschema voor synthetische data. Nederland kent private
PET-providers. Waar activiteiten door de markt uitgevoerd kunnen worden, moet voorkomen
worden dat de Commissie verstorend optreedt. Additionele certificering zou bovendien
kunnen zorgen voor een toename van regeldruk. Dit acht het kabinet niet wenselijk.

Het kabinet ziet meerwaarde in het ontwikkelen van datakwaliteitsstandaarden maar
heeft vragen over de kwantificeerbaarheid van datakwaliteit voor ongestructureerde
data, zoals teksten of afbeeldingen, en over de uitvoeringslast en kosten voor datahouders
die dit met zich mee kan brengen. Het structureren van data door middel van nauwkeurige,
eenduidige annotaties en labels kan de kwaliteit van data verbeteren en de waarde
van data vergroten – bijvoorbeeld voor het trainen van AI. Naar aanleiding van de
te ontwikkelen standaarden onder de Data Act, is in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken bij het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) een normcommissie
Data & Cloud opgericht, waar Nederlandse stakeholders kunnen bijdragen aan de ontwikkeling
van Europese standaarden op dit gebied. Met deze normcommissie is Nederland ook bij
de komst van nieuwe standaarden goed georganiseerd.

Met betrekking tot pijler II kan het kabinet het samenbrengen van de verschillende
wetten met betrekking tot data in de Dataverordening en de wijzigingen die daarmee
gepaard gaan in grote mate steunen. Zie voor een uitgebreidere appreciatie het BNC-fiche
Omnibus AI en Omnibus Digitaal, die recent met de Kamer gedeeld is.10 Het kabinet steunt het uitvoeren van een Digitale Fitness Check. Een gedegen analyse
van de raakvlakken van, en eventuele overlap tussen, digitale wetgeving is nodig.
Een Fitness Check biedt hiervoor meer ruimte dan de Digitale Omnibus. Het kabinet
steunt in algemene zin het voorstel voor een Europese Business Wallet voor bedrijven.
Een uitgebreidere appreciatie volgt in het BNC-fiche EU Business Wallet, dat met de Kamer zal worden gedeeld. Het kabinet verwelkomt additionele juridische
ondersteuning voor het voldoen aan de Dataverordening. Wel heeft het kabinet vragen
over de rolverdeling tussen een Europese helpdesk en het nationale toezicht.

Met betrekking tot pijler III steunt het kabinet de geïntensiveerde aandacht voor
internationale datastromen. Het investeren in de bescherming van bedrijfsgeheimen,
waaronder bedrijfsgevoelige data blijft daarbij een belangrijk aandachtspunt. Het
kabinet verwelkomt, in lijn met haar consultatiereactie11, het opstellen van gestandaardiseerde richtlijnen en wegingscriteria voor het onderzoeken
en beoordelen van de veiligheid van derde landen voor het delen van data buiten de
EU. Ook staat het kabinet open voor het doorontwikkelen en bevorderen van internationale
datastromen met gelijkgestemde partnerlanden in internationale en in bilaterale context.
Het kabinet steunt eveneens de promotie van de EU-aanpak en het uitdragen van haar
normen en waarden in internationale fora. Hierbij dient wel aandacht geschonken te
worden aan het behoud van de individuele rol van lidstaten in deze gremia.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meerderheid van lidstaten is naar verwachting positief over de mededeling. De positie
van het Europees Parlement is nog onbekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft betrekking op meerdere
beleidsterreinen: onderzoek en technologische ontwikkelingsbeleid, beleid omtrent
de interne markt en het industriebeleid. Op het terrein van onderzoek en technologische
ontwikkeling is sprake van een parallelle bevoegdheid van de EU en de lidstaten (artikel 4,
lid 3, VWEU). Op het terrein van interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid
van de Unie en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder a, VWEU). Op het terrein van
industriebeleid is sprake van een aanvullende bevoegdheid (artikel 6, onder b, VWEU).
De Commissie is derhalve bevoegd om op dit terrein een mededeling te doen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel om databeschikbaarheid
voor AI in Europa te vergroten, de Europese datawetgeving te versimpelen en de bescherming
van data in relatie tot derde landen te vergroten. Vanwege het grensoverschrijdend
karakter van deze doelstelling, kan dit onvoldoende door de lidstaten individueel,
of op regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Door op Europees niveau optimale
randvoorwaarden te creëren kan het potentieel van de Europese data-economie pas volledig
tot wasdom komen. Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft tot doel om databeschikbaarheid voor AI in Europa te vergroten,
de Europese datawetgeving te versimpelen en de bescherming van data in relatie tot
derde landen te vergroten. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken, omdat de mededeling acties van de Commissie presenteert die de kansen
en uitdagingen in de data-economie adresseren en bijdragen aan de versterking van
de positie van de EU. Het voorgestelde optreden gaat niet verder dan noodzakelijk,
omdat de mededeling zich richt op Europese uitdagingen en voldoende ruimte biedt aan
de lidstaten om eigen nationale initiatieven te ontplooien.

d) Financiële gevolgen

Het kabinet zal de Commissie vragen om verduidelijking over de financiële gevolgen
van de mededeling. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het
kabinet wil niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027. Daarnaast
moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies
van juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het
aantal werknemers.

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De mededeling heeft nadrukkelijk als doel de regeldruk te verlagen, onder andere door
het harmoniseren van bestaande wet- en regelgeving en het vereenvoudigen van rapportageverplichtingen
via zogenoemde one-click compliance. Het kabinet is van mening dat de meeste acties uit de strategie een positieve bijdrage
kunnen leveren aan het verlagen van de regeldruk, en zet hier in de Omnibus Digitaal
onderhandelingen ook actief op in. Wel heeft het kabinet zorgen over de toename van
regeldruk waar het additionele certificering voor synthetische data en de uitvoeringslast
en kosten voor datahouders betreft. Het ontbreken van een impact assessment maakt
het voor het kabinet moeilijk om de voornemens van de Commissie volledig te kunnen
beoordelen. Daarom verzoekt het kabinet de Commissie voor de verdere uitwerking van
de acties uit deze mededeling een impact assessment uit te voeren. Indien nodig zal
het kabinet in gesprek gaan met stakeholders om een beeld te vormen van de regeldrukeffecten.

De mededeling heeft als doel de concurrentiekracht van bedrijven binnen Europa te
vergroten. Verwacht wordt dat door het stroomlijnen van wet- en regelgeving op het
gebied van data (delen) organisaties en bedrijven in staat zullen zijn efficiënter
te werken. Hiervoor is ook het ontwikkelen van standaarden cruciaal. Daarnaast poogt
de mededeling de ontwikkeling en het gebruik van data en AI in de Europese markt te
stimuleren, om zo voor een vergroting van de innovatiekracht van het bedrijfsleven
te zorgen. Dit komt ook de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven ten
goede.

De mededeling draagt bij aan de digitale open strategische autonomie. Het versterken
van de Europese data en AI-markt vergroot de weerbaarheid van Europa en Nederland
in het digitale domein en ondersteunt een stabiele, toekomstbestendige positie. Daarnaast
zet de mededeling concreet in op het intensiveren van samenwerking op het gebied van
data met gelijkgezinde derde landen, en een actievere rol van de EU in internationale
gremia. Ook is er, gezien de veranderende geopolitieke verhoudingen wereldwijd, meer
aandacht voor het beschermen van Europese gevoelige niet-persoonlijke data.