Brief regering : Verzamelbrief rook-, vape- en alcoholbeleid

27 565
Alcoholbeleid

Nr. 127
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2025

Roken, vapen en alcohol drinken zorgen voor gezondheidsschade bij jongeren. Vooral
jongeren zijn vatbaar voor het aanleren van gezonde en ongezonde gewoonten. Daarom
richt ik me op het bevorderen van gezonde keuzes bij jongeren. Met deze brief informeer
ik uw Kamer over verschillende aspecten aangaande het rook, vape- en alcoholbeleid.
Wat roken en vapen betreft bied ik uw Kamer met deze brief een factsheet van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) aan over de inspectieresultaten en inbeslagnames
in het kader van het smaakjesverbod voor vapes. Ook deel ik een aankondiging over
de wijziging van de definitie van een type tabaksspeciaalzaak dat is uitgezonderd
van het uitstalverbod. Daarnaast kondig ik aan dat de inwerkingtreding van de registratieplicht
een half jaar wordt uitgesteld en doe ik de motie Krul1 af die verzoekt om een verkenning naar een vergunningstelsel voor tabaksverkooppunten.
Wat alcohol betreft worden vier rapportages aangeboden: een inventarisatie van het
aantal verkooppunten van alcohol, een onderzoek naar aankoopgedrag van alcohol door
jongeren bij fysieke verkooppunten, een onderzoek naar online aankoopgedrag van alcohol
door jongeren en een factsheet met inspectieresultaten Alcoholwet door de NVWA. Daarnaast
informeer ik uw Kamer over de stand van zaken ten aanzien van de aanscherping van
de regels voor de online verkoop van alcohol.

Inbeslagnamecijfers en inspectieresultaten NVWA en onderzoek naar vapes en nicotinezakjes

De NVWA houdt toezicht op de Tabaks- en rookwarenwet. De regels voor nicotinezakjes
en vapes vallen ook onder deze wet. De factsheet «Inspectieresultaten smaakjesverbod
en illegale handel: juli 2024 – juli 2025» is als bijlage bij deze brief opgenomen.
Sinds de nieuwe bevoegdheid tot inbeslagname in artikel 13e van de Tabaks- en rookwarenwet
(vanaf 1 januari 2025) zijn tot juli 2025 234.979 smaakjesvapes, 70.858 smaakaccessoires
en 49.009 doosjes nicotinezakjes in beslag genomen en vernietigd. Dit zijn bemoedigende
resultaten, maar om de illegale verkoop van smaakjes te verminderen is meer nodig.
Ik informeer uw Kamer over mijn plannen daartoe in een brief in het eerste kwartaal
van 2026.

Op basis van risicogerichte inspecties zijn nog altijd bij 4 op de 10 winkeliers verboden
vapes aangetroffen. Daarnaast worden verboden producten ook nog aangeboden via onofficiële
verkoopkanalen. Hierdoor hebben o.a. jongeren nog steeds toegang tot vapes met een
smaak anders dan tabak. Om dit te verminderen is goed inzicht in de illegale markt
essentieel. Eerder heb ik uw Kamer toegezegd om het onderzoek van Bureau Beke naar
de aard, omvang en werkwijze van deze markt voor het eind van het jaar naar de Kamer
te sturen. Vanwege de benodigde afstemming met relevante partners loopt dit enige
vertraging op. U kunt dit onderzoek het eerste kwartaal van 2026 tegemoet zien.

Ondertussen blijf ik verder werken aan een wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet
waarbij de boetemaxima worden verhoogd en de bevoegdheden van de NVWA worden uitgebreid
zodat de NVWA efficiënter kan optreden wanneer er vapes met een smaakje worden aangetroffen
tijdens het toezicht.

Met het toesturen van deze factsheet geef ik mede opvolging aan de eerder dit jaar
aangenomen motie van het lid Crijns2 die de regering verzoekt om maximaal in te zetten op de bestrijding van illegale
handel in tabaksproducten en de Kamer periodiek te informeren over de voortgang. Ik
zal uw Kamer hier regelmatig over informeren.

Aanpassing eisen speciaalzaken inzake uitstalverbod

Voor verkooppunten die tabaksproducten en/of aanverwante producten (waaronder e-sigaretten)
verkopen geldt een uitstalverbod. Dit betekent dat deze producten niet zichtbaar in
het verkooppunt mogen worden uitgestald, maar bijvoorbeeld achter een deurtje of gordijn
moeten worden geplaatst. Speciaalzaken die uitsluitend tabaksproducten en aanverwante
producten (met daarbij behorende accessoires, loten en dagbladen) verkopen zijn hiervan
uitgezonderd indien zij zich hebben geregistreerd.3 Daarnaast zijn ook verkooppunten die behalve tabaksproducten en aanverwante producten
andere producten verkopen, uitgezonderd van het uitstalverbod mits deze verkooppunten
zich voor 2021 geregistreerd hebben, over een boekjaar een netto-omzet hebben van
niet meer dan € 700.000, én minimaal 75% van die omzet afkomstig is uit de verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten.4

Deze laatstgenoemde categorie verkooppunten dient elke vijf jaar opnieuw aan te tonen
dat hun netto-omzet onder dit bedrag blijft. De eerstvolgende toetsing vindt plaats
begin 2026 (op basis van de omzet van 2025). De NVWA is belast met de controle hierop.
Het bedrag van € 700.000 is gebaseerd op de definitie van micro-ondernemingen. Inmiddels
is dit bedrag in 2024 verhoogd van € 700.000 naar € 900.000.5 De wetgeving wordt hierop aangepast maar treedt, gezien de duur van het wetgevingsproces,
niet voor 1 januari 2026 in werking. De NVWA is voornemens deze verkooppunten zo spoedig
mogelijk van het verhoogde omzetplafond op de hoogte te stellen en past haar handhavingspraktijk
hierop aan.

Uitstel registratieplicht

In de Kamerbrief «Op weg naar een rookvrije generatie» heeft het kabinet een registratieplicht
voor verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten aangekondigd.6 Met een registratieplicht kan het aantal verkooppunten goed gemonitord worden en
zal de handhaving vergemakkelijkt worden, omdat de toezichthouder een completer beeld
heeft van deze verkooppunten. Het wetsvoorstel dat de registratieplicht regelt is
eerder dit jaar aangenomen door beide Kamers met een beoogde inwerkingtreding van
1 januari 2026.7 De registratieplicht moet echter nog nader uitgewerkt worden bij ministeriële regeling.
Het concept van de ministeriële regeling is in juli 2025 ter toetsing voorgelegd aan
de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). Toetsing door de AP is noodzakelijk omdat de
ministeriële regeling beoogt te regelen dat persoonsgegevens uitgevraagd worden bij
de registratie van de verkooppunten. Eind november 2025 heeft de AP advies uitgebracht.
Publicatie van de ministeriële regeling voor 1 januari 2026 is daardoor op deze korte
termijn onmogelijk. Zonder publicatie van de ministeriële regeling kan ook de wet
die de registratieplicht regelt niet in werking treden. De inwerkingtreding van de
registratieplicht wordt daarom uitgesteld naar 1 juli 2026 waarbij verkooppunten die
op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet tabaksproducten of aanverwante producten
verkopen, zich daarna binnen zes maanden moeten registeren. Na de publicatie van de
regeling zal de NVWA op haar website meer informatie verstrekken over het registratiesysteem
en de branches informeren.

Motie Krul m.b.t. een vergunningstelsel voor tabaksverkooppunten

In de eerder dit jaar aangenomen motie verzoekt het lid Krul samen met gemeenten een
verkenning te doen naar een vergunningstelsel voor winkels die tabaksproducten en
aanverwante producten verkopen op het moment dat tabak alleen nog in speciaalzaken
verkocht mag worden.8

Om te voldoen aan de motie, zijn ambtelijk de wensen verkend van gemeenten waarvan
mij bekend is dat zij interesse hebben in het voeren van beleid op tabaksverkooppunten9. Deze gemeenten vinden het wenselijk te sturen op zowel aantallen als locaties van
tabaksverkooppunten. Hoewel het aantal tabaksverkooppunten vanwege de maatregelen
van de afgelopen jaren sterk is gedaald, ervaren zij ongemak door de opening van nieuwe,
specifiek op tabaksverkoop gerichte, zaken en willen zij nieuwe vergelijkbare verkooppunten
tegenhouden en/of spreiden. Daarnaast willen de gemeenten de beschikbaarheid terugdringen,
vooral nabij onderwijsinstellingen en in wijken met kwetsbare groepen en veel rokers.
Ook willen ze een afstandscriterium waarbij nieuwe tabaksverkooppunten niet mogen
openen binnen een bepaalde afstand van een onderwijsinstelling, kinderspeelplaats
of (jeugd)-sportfaciliteit, en kunnen sturen op dichtheid en spreiding van verkooppunten.

Wat betreft wens om tabaksverkooppunten te kunnen monitoren: met de registratieplicht
voor tabaksverkooppunten die in 2026 in werking zal treden, komt een meer actueel
overzicht van deze verkooppunten beschikbaar. Ik verken of en hoe gegevens op gemeente-
of wijkniveau ontsloten kunnen worden. Betreffende de wens van gemeenten om het openen
van nieuwe tabaksverkooppunten te voorkomen dan wel om hierop te kunnen sturen: zoals
eerder uiteengezet10, is dit juridisch gezien mogelijk door het instellen van een vergunningplicht en
de uitgifte van een beperkt (schaars) aantal vergunningen. Het is mogelijk om in nationale
wetgeving de mogelijkheid op te nemen voor gemeenten om een vergunningstelsel te implementeren.

Een vergunningstelsel moet, onafhankelijk van het feit of de vergunningen lokaal of
nationaal worden uitgegeven, voldoen aan de Dienstenrichtlijn11, in Nederland geïmplementeerd in de Dienstenwet. Op grond hiervan is het niet mogelijk
om bij vergunningverlening een onderscheid te maken tussen bestaande verkooppunten
en (potentiële) toekomstige verkooppunten. Schaarse vergunningen mogen niet voor onbepaalde
of buitensporig lange tijd verleend worden, en er dient een transparante en onpartijdige
verdelingsprocedure te zijn waarbij elke gegadigde gelijke kansen heeft op een vergunning.
Reeds gevestigde ondernemers, bijvoorbeeld een speciaalzaak die al tientallen jaren
bestaat, mogen geen voorrang krijgen op basis van hun anciënniteit en lopen zo het
risico hun activiteiten te moeten staken ten gunste van een nieuwe speciaalzaak. Bij
eventuele invoering van een vergunningplicht is een overgangstermijn vereist, omdat
niet alle bestaande verkooppunten een vergunning zullen krijgen. Deze bestaande ondernemers
zullen moeten stoppen met de verkoop van tabak, hetgeen een beperking (regulering)
van hun eigendomsrecht is. Dit is onder voorwaarden is gerechtvaardigd.12 Zo moet er onder meer een eerlijk evenwicht (fair balance) zijn tussen de belangen van de ondernemer en het met de regulering gediende doel
van algemeen belang (in dit geval de bescherming van de volksgezondheid). Een overgangstermijn
is hierbij een belangrijke factor. Als alternatief voor een overgangstermijn kunnen
bestaande ondernemers financieel gecompenseerd worden. Een compensatieregeling dient
dan in de wetswijziging te worden opgenomen.

Een afstandscriterium in de buurt van scholen en andere plaatsen waar jongeren vaak
komen, kan onderdeel zijn van een vergunningstelsel, maar kan ook als beperkende voorwaarde
in de Tabaks- en rookwarenwet worden opgenomen. Een dergelijk afstandscriterium is
nu niet voorzien. Ook voor een afstandscriterium is een overgangstermijn c.q. compensatieregeling
nodig.

Sinds het verbod op de verkoop van tabaksproducten in supermarkten in 2024, is het
aantal verkooppunten met meer dan de helft gedaald.13 Een wetsvoorstel is in voorbereiding waarmee de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten in 2030 beperkt zal worden tot gemakszaken en speciaalzaken en vervolgens
in 2032 tot alleen speciaalzaken. Uit schattingen blijkt dat het aantal verkooppunten
na deze maatregel daalt tot ca. 1.500 in 2032.14 De beslissing over een vergunningstelsel voor de overgebleven verkooppunten laat
ik aan een volgend kabinet.

Inspectieresultaten NVWA Alcoholwet en onderzoeken alcoholverkoop

Inventarisatie van het aantal verkooppunten alcohol in Nederland

Breuer&Intraval heeft geïnventariseerd hoeveel commerciële en para-commerciële verkooppunten
in Nederland alcohol verstrekken om zicht te hebben op het aantal alcoholverkooppunten.
Het aantal verkooppunten is namelijk van invloed op problematisch alcoholgebruik.
Breuer&Intraval heeft voor deze inventarisatie een data-analyse gedaan op bestaande
bronnen en een uitvraag onder gemeenten met oog op het aantal para-commerciële verkooppunten.
Nederland telt op dit moment 42.689 fysieke verkooppunten (vooral in de branches voor
levensmiddelen, horeca en fastservice) en 9.621 online verkooppunten. Daarnaast zijn
er naar schatting 11.955 para-commerciële verkooppunten die alcohol verkopen. In 2019
berekende het CBS dat er in Nederland 39.200 fysieke verkooppunten en 4.000 online
verkooppunten zijn. Hoewel er wat methodologische verschillen zijn tussen beide onderzoeken15, lijkt de stijging van verkooppunten tussen 2019 en 2025 zich vooral voor te doen
in de branches levensmiddelen en online verkoop. Gemeenten kunnen op basis van hun
beleid voor alcoholvergunningen, het aantal verkooppunten reguleren. Ik laat het aantal
verkooppunten over vier jaar opnieuw in kaart brengen.

Onderzoek naar het kopen en krijgen van alcohol door jongeren

Breuer&Intraval heeft onderzocht hoe jongeren (tussen de 14 en 19 jaar) die drinken,
aan alcohol komen. Naast de cijfers over de naleving van de leeftijdsgrens door verstrekkers,
is het belangrijk om te weten of en zo ja, waar jongeren in de praktijk alcohol kopen.
Deze informatie is relevant voor het toezicht op de leeftijdsgrens. Breuer&Intraval
heeft in 2019 ook onderzoek gedaan naar het aankoopgedrag van jongeren. In het voorliggende
onderzoek is behalve aankoopgedrag, gekeken in hoeverre jongeren alcohol van anderen
krijgen of dat ze dit wel eens aan anderen geven (wederverstrekking). Uit dit onderzoek
blijkt dat 74% van de jongeren tussen de 14 en 19 jaar wel eens alcohol drinkt en
47% heeft dat de afgelopen maand gedaan. Voorts blijkt dat nog steeds de meerderheid
(88%) van de minderjarige jongeren die (regelmatig) alcohol gebruikt, de alcohol van
anderen krijgt. Zij krijgen dit veelal van hun ouders (61%) of van meerderjarige vrienden
(52%). In 2019 noemde 31% van de minderjarige jongeren hun ouders als bron. Van de
minderjarige jongeren laat 29% wel eens anderen alcohol voor hen kopen. Ze schakelen
hiervoor oudere vrienden in, maar ook hun ouders. Opvallend is dat de minderjarige
jongeren die zelf wel eens alcohol kopen, dit voornamelijk doen bij uitgaansgelegenheden
(71%), restaurants (45%), ketensupermarkten (28%) en sportkantines (27%). In 2019
kochten minderjarige jongeren eveneens hun alcohol veelal in de horeca en bij de supermarkten.
Van de meerderjarige jongeren koopt 17% wel eens alcohol voor minderjarige jongeren,
waarbij duidelijk is voor de verstrekker dat dit bedoeld is voor wederverstrekking.
Deze jongeren doen dit met name bij ketensupermarkten (64%), uitgaansgelegenheden
(36%) en sportkantines (15%).

Onderzoek online aankoop van alcohol door jongeren

In opdracht van de NVWA heeft Breuer&Intraval eind 2024 onderzocht of en waar jongeren
van 16 tot en met 19 jaar online alcohol kopen. Uit het onderzoek blijkt dat 8% van
de jongeren het afgelopen jaar wel eens online alcohol heeft besteld. De 18-/19-jarigen
hebben vaker online alcohol besteld dan de 16-/17-jarigen, 12% (n=112) versus 5% (n=39).
De jongeren die online alcohol bestellen doen dit voornamelijk bij supermarkten (45%)
en slijterijen (36%) en in mindere mate bij flitsbezorgers (16%) en bierkoeriers (12%).
De leeftijdscontrole vindt bij het bestellen met name plaats door het aanklikken dat
je ouder bent dan 18 jaar en door het invullen van je leeftijd. Een vijfde van de
jongeren zegt dat tijdens het bestelproces op geen enkele manier hun leeftijd werd
gecontroleerd.

Van de jongeren die de bestelling zelf in ontvangst hebben genomen, geeft twee vijfde
aan dat de bezorger zonder naar de leeftijd of ID-bewijs te vragen de bestelling aan
hen heeft afgeleverd. Bij eveneens twee vijfde vroeg de bezorger naar een ID-bewijs,
bij een vijfde naar de leeftijd en bij een tiende naar zowel leeftijd als ID-bewijs.
Het grootste deel van de jongeren (zowel bij de 16-/17-jarigen als de 18-/19-jarigen)
zegt hun eigen leeftijd te hebben genoemd en/of hun eigen ID-bewijs te hebben laten
zien. Bijna al deze jongeren kregen de hele bestelling afgeleverd van de bezorger,
inclusief alcohol. Bij enkele jongeren haalde de bezorger de alcohol uit de bestelling,
vroeg de bezorger of iemand anders de bestelling kon aannemen en/of nam de bezorger
de gehele bestelling weer mee terug.

Inspectieresultaten NVWA Alcoholwet

De NVWA houdt toezicht op de regels voor de online verkoop van alcohol en op de regels
voor prijsacties. Tussen juli 2024 en juli 2025 heeft de NVWA in totaal 878 risicogerichte
inspecties uitgevoerd. Met deze brief bied ik uw Kamer de factsheet met de inspectieresultaten
aan.

Voor de leeftijdsgrens van 18 jaar voor online alcoholverkoop heeft de NVWA in totaal
593 inspecties uitgevoerd. Bij 280 inspecties (47%) werden overtredingen geconstateerd.
Bij 27% van de 281 inspecties op de regels voor het leeftijdsverificatiesysteem is
een overtreding geconstateerd. Daarnaast was de geborgde werkwijze16 bij 32% van de 269 controles onvolledig of niet aanwezig. Ook heeft de NVWA 163 keer
met testkopers gecontroleerd of de leeftijdsgrens ook werd nageleefd bij de aflevering.
Bij 85% van deze inspecties werd er alcohol geleverd aan de 17-jarige testkoper.

De NVWA controleert ook op het verbod op het afleveren van alcohol op een plek zonder
adres, zoals een park. Bij 92% van de 51 controles werd er een overtreding geconstateerd
en werd alcohol in een park bezorgd.

Daarnaast houdt de NVWA toezicht op de regels voor prijsacties op alcohol (niet meer
dan 25% korting) in de retail en de regels voor online slijterijen. Van de 241 inspecties
op de regels voor prijsacties trof de NVWA bij 18% te hoge kortingen aan. Van de 44
verkooppunten die zijn gecontroleerd op naleving van de verkoopbeperkingen voor online
slijterijen, kregen er twee een officiële waarschuwing voor het verkopen van niet-toegestane
producten.

Reactie in het kader van fysieke alcoholverkoop

De onderzoeken laten zien dat jongeren die drinken, gemakkelijk aan alcohol kunnen
komen. Dit is een van de redenen dat ik blijf inzetten op het versterken van de sociale
norm van NIX18 en de positieve rol van ouders hierbij. Het versterken van de pedagogische
rol van ouders heeft ook een plek in de thuisomgeving van de samenhangende preventiestrategie.
Het Nederlands Centrum Jeuggezondheidszorg (NCJ) heeft met de Jeugdgezondheidszorgsector
dit jaar een communicatieaanpak risicovolle verleidingen ontwikkeld om ouders, opvoeders
en professionals van kinderen van 2–12 jaar handvatten te geven om van jongs af aan
al te oefenen met het omgaan met risicovolle verleidingen zodat ze tijdens de tienerjaren
beter kunnen omgaan met risicovolle gedragingen zoals alcohol. Deze aanpak wordt volgend
jaar verder geïmplementeerd.

Tegelijkertijd valt op dat minderjarige jongeren die zelf alcohol kopen bij fysieke
verkooppunten, dit vooral doen in de horeca en in ketensupermarkten. In deze sectoren
vindt ook de meeste wederverstrekking plaats. Ondanks alle regelgeving (o.a. leeftijdsgrens
en verbod op wederverstrekking) en de beschikbare ondersteuning (zoals een gratis
e-learning) voor het naleven van de leeftijdsgrens, laat de praktijk zien dat verstrekkers
te kort schieten in het naleven van de leeftijdsgrens. In het kader van de samenhangende
preventiestrategie vraag ik verstrekkers om actiever in te zetten op het verbeteren
van de naleving. En ik heb gemeenten onlangs met een brief aangespoord om in hun toezicht
op de Alcoholwet gebruik te maken van alle beschikbare handvatten om zo de pakkans
voor verkopers die alcohol verstrekken aan minderjarigen te verhogen. We hebben de
inzet van alle partijen nodig om minderjarige jongeren te beschermen en te voorkomen
dat zij aan alcohol kunnen komen.

Reactie in het kader van online alcoholverkoop

Met de brief van 10 juli 2025 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de
maatregelen voor de online verkoop van alcohol.17 De inspectieresultaten van de NVWA en het onderzoek van Breuer&Intraval naar het
online aankoopgedrag van alcohol door jongeren laten opnieuw zien dat het nodig is
om de regels voor de online alcoholverkoop aan te scherpen. De naleving van de leeftijdsgrens
bij de online verkoop van alcohol is (ondanks de huidige regels en de inspecties die
de NVWA met testkopers uitvoert) nog steeds ondermaats.

Voor het wetgevingstraject waarmee deze maatregelen worden ingevoerd is een tweede
fase gecreëerd. Naar aanleiding van de MKB-toets, in combinatie met de reacties op
de internetconsultatie van de wijziging van de Alcoholwet, zal in de tweede fase worden
verkend of de regels uit de Alcoholwet uitgebreid kunnen worden naar online verkopers
die gevestigd zijn in het buitenland en zich richten op de Nederlandse consument.
Ook zal in de tweede fase een voorstel voor de uitwerking van eisen aan het leeftijdsverificatiesysteem
worden aangeboden. Hierbij wordt rekening gehouden met de Europese ontwikkelingen
op het gebied van online leeftijdsverificatie en digitale identiteit. Ik verwacht
dat het tweede deel van het wijzigingstraject in 2027 aan uw Kamer wordt aangeboden.

Ik streef ernaar uw Kamer uiterlijk in het tweede kwartaal van 2026 de eerste fase
van het wijzigingstraject aan te bieden. Hiermee worden ketenpartijen beboetbaar als
zij alcohol afleveren aan minderjarigen, wordt een fysiek kenmerk op de buitenste
verpakking (waarmee duidelijk wordt aangegeven dat een pakket een leeftijdsgebonden
product bevat) verplicht en wordt de mogelijkheid opgenomen om nadere eisen aan het
leeftijdsverificatiesysteem bij de online alcoholverkoop te stellen.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
J.Z.C.M. Tielen