Brief regering : Transportnet voor waterstof en distributienetten

Nr. 624 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2025

De realisatie van het transportnet voor waterstof gaat met uitdagingen gepaard. De
uitrol van waterstof gaat langzamer dan gedacht. Dat zien we zowel in Nederland als
in landen om ons heen. Bij de realisatie van het transportnet spelen vertraging in
de planning en stijging van de eerder geraamde kosten een grote rol. Dergelijke risico’s
van vertraging en hoge kosten, gelden voor meerdere grote en innovatieve projecten.
Het kabinet ziet aanleiding om de Tweede Kamer frequenter te informeren over de risico’s
en onzekerheden die met dergelijke energie-infrastructuur projecten gepaard gaan,
in plaats van te wachten op volledige informatie. Dit sluit aan bij één van de aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer (AR) in het op 10 december verschenen rapport «Aanleg waterstofnetwerk
onder hoge druk».

In deze brief wordt een zo goed mogelijke update gegeven van de actuele stand van
zaken omtrent financiën, planning, risico’s, dilemma’s en acties aangaande de uitrol
van het waterstofnetwerk. Ook gaat het kabinet in meer detail in op de aanbevelingen
uit het rapport van de AR. Het kabinet onderschrijft deze aanbevelingen, zoals ook
blijkt uit de eerder reeds gegeven bestuurlijke reactie.1 Tot slot informeert het kabinet de Kamer over de ontwikkeling van distributienetten
voor waterstof en geeft het een toelichting op de implementatie van het Europese decarbonisatiepakket
middels wijziging van de Energiewet. Hierbij wordt ingegaan op de motie-Kröger, die
in relatie tot de implementatie van het decarbonisatiepakket vraagt om in Europa in
te zetten op het prioriteren van elektrificatie en de afbouw van kolen, olie en gas.2

Het kabinet zal de Kamer van de uitrol van het transportnet op de hoogte blijven houden
naarmate meer informatie beschikbaar is. Naar verwachting valt het eerstvolgende moment
daarvoor in Q2 2026. Dan is ook duidelijk hoe omgegaan kan worden met de zogeheten
amortisatie van netwerkkosten van het waterstofnetwerk, wanneer – conform de Europese
regels – een systeem van gereguleerde derdentoegang in werking treedt, uiterlijk in
2033.

Ontwikkeling realisatie van het transportnet voor waterstof

In elk denkbaar scenario voor de verduurzaming van het energie- en grondstoffensysteem
speelt hernieuwbare waterstof een robuuste rol. Het kabinet ziet daarnaast ook een
belangrijke rol voor koolstofarme (blauwe) waterstof in de energietransitie.3 Voor beide is ondersteunende infrastructuur nodig. Producenten, importeurs en afnemers
van waterstof in binnen- en buitenland moeten elkaar kunnen bereiken en daarvoor is
het transportnet onmisbaar. Ook het ontsluiten van cavernes voor de opslag van waterstof
is voor flexibiliteit en leveringszekerheid van groot belang.

De ontwikkeling van het transportnet voor waterstof in Nederland is in volle gang.
Zo zal Gasunie in samenwerking met o.a. het Havenbedrijf Rotterdam en met de gemeente
Rotterdam als bevoegd gezag het tracé in het havengebied van Rotterdam volgens planning
in 2026 voltooien. Op de meeste in Nederland geplande tracés lopen de ruimtelijke
inpassingsprocedures.4 Ook in onze buurlanden vordert de ontwikkeling van de transportnetten en wordt er
gewerkt aan een Europees geïntegreerd waterstofnetwerk.5

Herziening van de begroting

Op 21 februari jl. informeerde het kabinet de Kamer over de hogere kostenraming voor
het transportnet voor waterstof. Daarbij gaf het kabinet aan dat de investeringskosten
door Gasunie worden geschat op € 3,8 mld.6 tegenover een oorspronkelijke raming van € 1,5 mld. Gasunie noemt als redenen voor
de hogere kostenraming onder meer dat minder hergebruik van bestaande gasleidingen
mogelijk is, naast hogere prijzen in de leveranciersketen en hogere materiaalkosten.

Het kabinet heeft Gasunie in februari direct verzocht de nieuwe schatting nader te
onderbouwen. De kostenschatting bevatte namelijk nog veel onzekerheden omdat de ruimtelijke
procedures nog lopen en veel kosten nog moeten worden gemaakt. Het kabinet kreeg op
7 maart jl. van Gasunie een herziene begroting en op 16 april een voorstel voor de
herijking van het uitrolplan. Deze herziening was weliswaar verhelderend maar leidde
ook tot aanvullende vragen over de kostenraming mede omdat de herziene begroting een
zeer grote bandbreedte bevatte. De gebruikelijke werkwijze is om over de begroting
eerst nader duidelijkheid te krijgen alvorens de Kamer te informeren. Een belangrijke
les voor het kabinet is dat voor dergelijke omvangrijke energie-infrastructurele projecten
een nauwkeurige raming in de startfase van het project zeer complex is. Daarom is
het wenselijk de Kamer sneller en transparanter te informeren over de ontwikkeling
van deze raming, inclusief de bijbehorende onzekerheden, naarmate meer informatie
beschikbaar komt. Dit sluit aan op het advies van de AR de Tweede Kamer periodiek
te informeren over de (potentiële) mee- of tegenvallers, zowel op financieel als technisch
gebied.

In de door Gasunie herziene begroting werd het in de Kamerbrief van 21 februari jl.
genoemde bedrag van € 3,8 mld. onderbouwd als het meest waarschijnlijke nieuwe scenario
en werden de onzekerheden t.a.v. de kostenraming gekwantificeerd middels een bandbreedte.
De begroting werd daarmee een zogeheten probabilistische begroting, zoals vaker gebruikt
wordt bij infrastructurele projecten. Een probabilistische begroting geeft de kans
weer dat het netwerk voor minder dan een specifiek investeringsbedrag kan worden ontwikkeld.
Uit de herziene begroting blijkt dat met 10% kans het netwerk kan worden ontwikkeld
voor minder dan € 2,8 mld., met 50% kans voor minder dan € 3,8 mld. en met 90% kans
voor minder dan € 4,9 mld. De kosten kunnen dus nog zowel hoger als lager uitvallen
dan de eerder gecommuniceerde € 3,8 mld. De bandbreedte van de kosteninschatting is
zeer ruim, maar voor deze fase van de ontwikkeling van de waterstofketen is het werken
met een bandbreedte het meest realistisch. Immers, zoals aangegeven lopen de ruimtelijke
procedures nog en de inpassing van het transportnet in de omgeving is van invloed
op de kosten.7 Daarnaast moeten de kapitaalgoederen voor een groot deel nog worden ingekocht en
aannemers worden gecontracteerd.

In de toekomst zal de bandbreedte van de kosteninschatting kleiner worden. Gasunie
is in gesprek met aannemers en leveranciers en ook de ruimtelijke procedures vorderen.
Dat zal nieuwe inzichten opleveren. Daarbij is het tracé in Rotterdam begin volgend
jaar volgens planning gereed en het kabinet zal daar een projectspecifieke doelmatigheidstoets
op laten uitvoeren. Aan de hand daarvan kan het kabinet sturen op de kosteneffectieve
ontwikkeling van het transportnet. Met het gereed komen van het tracé in Rotterdam
zijn bovendien de eerste investeringskosten gemaakt en staan deze vast. Zodra de resultaten
van de toets bekend zijn, zal dit met de Kamer worden gedeeld. Mede op basis hiervan
zal een nauwkeuriger kosteninschatting mogelijk zijn met een kleinere bandbreedte.
Het kabinet vraagt Gasunie om zodra dat mogelijk is, opnieuw een geactualiseerde begroting
aan te leveren. Het kabinet zal de Kamer voor de zomer van 2026 informeren over de
stand van zaken betreffende bovengenoemde toets en de begroting.

In het onlangs gepubliceerde rapport «Aanleg waterstofnetwerk onder hoge druk» onderzoekt
de AR de ontwikkeling van het transportnet voor waterstof. De AR richt zich daarbij
op de begroting waarop de subsidiebeschikking van november 2023 is gebaseerd en de
informatievoorziening richting de Tweede Kamer in 2022 en 2023 met betrekking tot
de begroting. De AR beveelt aan om bij grote projecten vóór het moment van subsidietoekenning
zorgvuldig onderzoek uit te voeren naar de financiële risico’s en nadrukkelijk de
verdeling van de financiële risico’s tussen het Rijk en de betrokken ondernemingen
bij de onderbouwing van de WACC te betrekken. In de bestuurlijke reactie op dit rapport
heeft het kabinet deze aanbeveling omarmd. Terugkijkend was het verstandiger geweest
om al in de opstartfase van het project met een probabilistische begroting te werken,
zodat de onzekerheden t.a.v. de kosten beter inzichtelijk zouden zijn geweest.

Gevolgen van de kostenstijging en achterblijvende volumeontwikkeling

In november 2023 kreeg Gasunie van het Ministerie van KGG een beschikking waarin de
ontwikkeling van het transportnet werd aangemerkt als een Dienst van Algemeen Economisch
Belang (DAEB) en werd Gasunie belast met de uitvoering ervan.8, 9 De toegezegde subsidie van € 750 miljoen dekt de verliezen af die Gasunie lijdt in
de fase waarin het netwerk in ontwikkeling is. De DAEB (en de subsidie) eindigt zodra
over wordt gegaan naar een systeem van gereguleerde derdentoegang, uiterlijk per 2033.10 Vooralsnog lijkt het erop dat de beschikte subsidie van € 750 miljoen voldoende is
voor het dekken van de aanloopverliezen in deze ontwikkelingsfase, ook bij stijgende
investeringskosten en achterblijvende volumeontwikkeling. Belangrijke reden hierbij
is dat de ontwikkeling van het netwerk vertraging heeft opgelopen waardoor investeringen
later in de tijd worden gedaan, dus minder kosten in de periode tot 2031/2033 worden
gemaakt en meer erna. Daarmee verplaatsen de gevolgen van de gestegen kosten zich
dus naar de periode waarin een systeem van gereguleerde derdentoegang van kracht is,
de periode na de ontwikkelingsfase van de DAEB.

Een belangrijk moment is derhalve de overgang van de ontwikkelingsfase waarvoor het
kabinet subsidie toegekend heeft, naar een fase waarin de netgebruikers via de tarieven
betalen voor de netkosten. De gestegen kosten en achterblijvende volumes kunnen tot
een sterke tariefstijging leiden bij inwerkingtreding van de tariefregulering die
conform de bepalingen van het Europese decarbonisatiepakket voorzien is uiterlijk
in het jaar 2033. Dit vindt het kabinet onwenselijk. In de brief van 14 juli jl. heeft
het kabinet daarom aangegeven samen met de ACM het toepassen van intertemporele kostentoerekening
in de tariefstructuur te zullen onderzoeken om dit effect te mitigeren. Bij toepassing
van intertemporele kostentoerekening zijn tarieven in de volloop-fase lager dan kostengebaseerde
tarieven. In een latere fase zijn tarieven juist hoger dan kostengebaseerde tarieven.
De Europese regelgeving biedt expliciet ruimte voor toepassing van intertemporele
kostentoerekening voor waterstoftransport. Het onderzoek richt zich op de vormgeving
van een eventuele amortisatierekening, de omvang van deze rekening en het effect op
de Rijksbegroting hiervan. In het voorjaar van 2026 ontstaat op basis van de resultaten
van het onderzoek een beeld of, en zo ja onder welke voorwaarden, intertemporele kostentoerekening
mogelijk is. Het kabinet zal de Kamer hierover voor de zomer van 2026 informeren.

Herziening uitrolplan

Tijdens de periode van de DAEB wordt middels het vaststellen van het uitrolplan besloten
welke tracés van het transportnet zullen worden ontwikkeld en volgens welke planning.
Gasunie heeft het kabinet op 16 april jl. een voorstel gestuurd voor herziening van
het uitrolplan, nadat ze dit voorstel had geconsulteerd in de markt.11 Besluitvorming over vaststelling van het herziene uitrolplan zal samenvallen met
besluitvorming over het eventueel toepassen van het principe van intertemporele kostentoerekening
(incl. amortisatie). De besluitvorming hiervoor is voorzien in 2026. Ondertussen – om
geen vertraging te veroorzaken – werkt Gasunie verder aan het voorgestelde uitrolplan.

De besluitvorming over de verdere ontwikkeling van het transportnet zal op termijn
veranderen. Dit komt door een wijziging van de Energiewet ter implementatie van het
Europese Decarbonisatiepakket. De verwachting is dat het wetsvoorstel in het najaar
van 2026 aan de Kamer kan worden aangeboden. De netontwikkeling zal na de beoogde
inwerkingtreding van de wet medio zomer 2027 daarbij plaats gaan vinden aan de hand
van investeringsplannen. Gasuniedochter HyNetwork Services (HNS) moet binnen 2 jaar
na inwerkingtreding van de wetswijziging een eerste investeringsplan opstellen voor
de verdere ontwikkeling van het transportnet en deze consulteren in de markt. Vervolgens
toetst de ACM het investeringsplan waarna HNS het investeringsplan vast kan stellen.

In het voorliggende herziene uitrolplan geeft HNS aan dat de tracés die behoren tot
vierde fase na 2033 gereed zullen zijn waarbij het precieze jaartal nog niet bekend
is. Dat betekent dat de besluitvorming over de aanleg van (een deel van de) tracés
van fase 4 van het voorgestelde uitrolplan waarschijnlijk buiten de besluitvorming
in het kader van de DAEB komt te vallen.12

Distributienetten

In het Commissiedebat Waterstof, groen gas en andere energiedragers van 16 januari
jl. heeft het kabinet de toezegging gedaan de Kamer te informeren over de mogelijkheden
voor de ontwikkeling van distributie-infrastructuur voor waterstof.13

In aanvulling op het landelijk transportnet kan de verbinding tussen vraag en aanbod
van waterstof ook plaatsvinden via distributienetten. Distributienetten opereren doorgaans
onder een lagere druk, zijn fijnmaziger van opzet en kennen kleinere aansluitingen
dan het landelijk transportnet. Of en waar distributienetten voor waterstof wenselijk
zijn, hangt sterk af van de spreiding en omvang van geclusterde waterstofvraag. Dit
is onderzocht in het HyRegions-onderzoek14, waarover de Kamer is geïnformeerd in de Kamerbrief voortgang waterstofbeleid van
30 mei 2024.15

Omdat waterstof niet voor alle eindgebruikers een logische verduurzamingsroute vormt,
is het niet wenselijk om distributienetten grootschalig en fijnmazig vooruitlopend
op de marktontwikkeling aan te leggen. Dit zou leiden tot hoge investeringskosten
en vollooprisico’s, terwijl onzeker is of de infrastructuur voldoende benut zal worden
om deze kosten te rechtvaardigen.

Bij de aanleg van distributienetten moet daarom zorgvuldig worden omgegaan met onzekerheden
over de toekomstige omvang en spreiding van de waterstofvraag. Er is daarbij evenwicht
nodig tussen de tijdige aanleg van infrastructuur enerzijds, en doelmatige investeringen
en het beperken van het risico op onderbenutting anderzijds.

In gebieden waar voldoende geclusterde waterstofvraag ontstaat, kan het inefficiënt
zijn om individuele aansluitingen aan te leggen naar het landelijk transportnet. Vanuit
economisch en ruimtelijk oogpunt kan het dan doelmatiger zijn om gedeelde infrastructuur
aan te leggen in de vorm van een distributienet.

Het organisatie- en coördinatievraagstuk rondom de aanleg en het beheer van distributienetten
is onderzocht door adviesbureau SiRM.16 De wijze waarop de ontwikkeling en het beheer van distributienetten maatschappelijk
en economisch efficiënt georganiseerd wordt, hangt samen met de mate waarin (regionale)
waterstofclusters zich ontwikkelen. Wanneer er op veel verschillende locaties waterstofvraag
en behoefte aan fijnmazige distributienetten ontstaat, ligt het voor de hand om het
beheer van distributienetten regionaal te beleggen, vergelijkbaar met het beheer van
elektriciteits- en aardgasdistributienetten. Indien deze ontwikkeling beperkt of geleidelijk
plaatsvindt, ligt een meer gecentraliseerde aanpak voor de ontwikkeling en het beheer
van distributienetten voor de hand.

Het kabinet waardeert de initiatieven van de regionale netwerkbedrijven om te onderzoeken
of op een aantal eerste locaties distributienetten kunnen worden ontwikkeld. Het kabinet
ondersteunt de gekozen aanpak om daarbij intensief samen te werken, kennis en middelen
te bundelen en te onderzoeken welke organisatievorm op dit moment het meest passend
is voor het ontwikkelen van de eerste distributienetten.

Het wettelijk kader voor de marktordening van waterstofinfrastructuur wordt met het
wetsvoorstel ter implementatie van het Europese waterstof en gas decarbonisatiepakket
toegevoegd aan de Energiewet. In de internetconsultatie is de markt bevraagd over
de wenselijkheid van een privatiseringsverbod voor distributienetbeheerders voor waterstof,
zoals dit al geldt voor distributienetbeheerders voor gas en elektriciteit. De reacties
in de consultatie schetsen een gemengd beeld waarbij er zowel uitgesproken voorstanders
van een privatiseringsverbod zijn als partijen die menen dat ontwikkeling van distributienetten
door private partijen niet moet worden uitgesloten. Het kabinet zal dit nader analyseren
en de Kamer middels het komende wetsvoorstel informeren.

Implementatie Decarbonisatiepakket en motie-Kröger

Het wetsvoorstel ter implementatie van het Europese waterstof en gas decarbonisatiepakket
is in het najaar geconsulteerd. De consultatiereacties worden nu verwerkt en in het
voorjaar van 2026 kan het wetsvoorstel aan de Raad van State worden voorgelegd.

De motie van het lid Kröger (PvdA-GL) «verzoekt de regering om in Europa binnen het
decarbonisatiepakket in te zetten op het prioriteren van elektrificatie en de afbouw
van kolen, olie en gas». Het Europese waterstof en gas decarbonisatiepakket ziet toe
op de regelgeving op de waterstof- en gasmarkt. De implementatie hiervan in nationale
wetgeving voorziet in de wetgeving die nodig is voor de ontwikkeling van de duurzame
waterstofketen en bevat ook wijzigingen in de bestaande wetgeving op het gebied van
groen gas en aardgas. Met de implementatie van het waterstof en gas decarbonisatiepakket
kan echter niet, zoals de motie beoogt, op een specifieke energiemix worden gestuurd
omdat de wetgeving uitsluitend toeziet op waterstof en gas. Zoals in het debat destijds
ook is gewisseld, loopt het stimuleren van elektrificatie via het actieplan elektrificatie.

Verder handelt het kabinet met andere middelen in lijn met deze motie. Voorbeelden
zijn de stimulering van de ontwikkeling van wind op zee en de ontwikkeling van groen
gas. Ook gericht beleid op de verduurzaming van verschillende eindverbruikerssectoren,
leidt tot elektrificatie in o.a. de industrie, mobiliteit en de gebouwde omgeving.

Tot slot

De realisatie van het waterstofnetwerk is een randvoorwaarde voor de ontwikkeling
van de waterstofketen. Tegelijkertijd is deze ontwikkeling een complex en langjarig
traject. In de fase waarin de ontwikkeling van het netwerk zich nu bevindt, zijn er
nog veel onzekerheden. Naarmate de realisatie vordert, worden deze minder. Het kabinet
zal de Kamer op basis van de laatste inzichten periodiek informeren.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans