Brief regering : Staalslak en beleidskader secundaire bouwstoffen

Nr. 140
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2025

Naar aanleiding van de maatschappelijke zorgen en diverse onderzoeksrapporten over
de risico’s van het gebruik van staalslak heb ik 8 concrete acties en maatregelen
genomen om grip te krijgen op de toepassing en handhaving. De problematiek speelt
al een aantal jaren. Denk bijvoorbeeld aan de situatie in Eerbeek en Spijk waarbij
er zorgen zijn van omwonenden en overheden over de gezondheid en gevolgen voor het
milieu. Ik zet deze stappen niet alleen. Ik doe dit samen met medeoverheden en ook
in overleg met de sector. Met deze brief zet ik de acties en maatregelen op een rij.1

Verder heb ik van u op 3 december jl. het verzoek ontvangen om een reactie op een
brief van Stichting Gezondheid op 1. Ik zal hier in het nieuwe jaar zo spoedig mogelijk
op reageren.

Op basis van diverse onderzoeksrapporten en incidenten heb ik per 23 juli jl. op de
pauzeknop gedrukt voor toepassingen van niet-vormgegeven bouwstoffen met daarin meer
dan 20 massaprocent LD/ELO-staalslak op of in de landbodem van meer dan 0,5 meter
dik of op locaties waar direct contact met het materiaal of het stof daarvan mogelijk
is, denk hierbij aan inhalatie of oog-, hand-, mondcontact met toegepaste staalslak.2 Hiertoe heb ik een noodregeling vastgesteld. Hierin introduceerde ik op grond van
het voorzorgsbeginsel ook een vergunningplicht voor de overige toepassingen van niet-vormgegeven
bouwstoffen met daarin meer dan 20 massaprocent staalslak in of op de landbodem. Naast
deze pas op de plaats laat ik onderzoek uitvoeren om meer zicht en grip te krijgen
op de risico’s van de toepassing van staalslak, in aanvulling op de reeds in gang
gezette onderzoeken en maatregelen. Zoals toegezegd3 neem ik daarin ook de overwegingen voor de 0,5 meter grens mee. Doel van dit maatregelenpakket
is om meer grip te krijgen op de huidige situatie om zo de veiligheid van mens en
milieu en het veilig toepassen van staalslak beter te kunnen borgen.

In het commissiedebat van 30 september jl.3 heb ik acht concrete acties genoemd waarmee ik stap voor stap een structurele verbetering
realiseer voor de toepassing van staalslak:

1. Uitgebreide, nieuwe onderzoeken, waaronder RIVM-onderzoek naar pH-effecten en gezondheidsrisico’s,
en aanvullend onderzoek dat een basis moet geven voor vervolgstappen in beleid.

2. Voorbereiding van maatregelen voor na afloop van de tijdelijke regeling, waaronder
mogelijke combinaties van een verbod, vergunningplicht of meld- en registratieplicht.

3. Invoering van een informatie- en meldplicht per 2026 voor alle toepassingen van staalslak,
inclusief waterbouwslak en geïmporteerde staalslak, zodat er een volledig instrumentarium
beschikbaar is.

4. Een traject met VNG, IPO en waterschappen om gezamenlijk op te trekken bij de aanpak
van bestaande toepassingen.

5. Bestuurlijke ondersteuning bij de complexe situatie in Spijk, waarbij vanuit de 1-overheidsgedachte
met de decentrale overheden scenario’s worden uitgewerkt.

6. Bestuurlijke afspraken met Zeeland, waaronder het tijdelijk niet toepassen van staalslak
in de Ooster- en Westerschelde en aanvullende waarborgen voor de periode daarna.

7. Het starten van een industrietafel, gericht op verantwoorde, innovatieve en minder
risicovolle toepassingen van staalslak.

8. Ontwikkeling van een beleidskader voor secundaire bouwstoffen, om vergelijkbare situaties
in de toekomst te voorkomen en risico’s aan de voorkant beter te borgen.

1. Onderzoeken naar pH effecten en milieu- en gezondheidsrisico’s

RIVM doet onderzoek in drie etappes. De eerste etappe is er op gericht om de bestaande
kennis over staalslak verder te ontsluiten, middels een onderzoek naar parameters
en randvoorwaarden bij toepassing die het optreden van pH effecten in de praktijk
kunnen verklaren. Dit onderzoek sluit aan bij het lopende onderzoek dat wordt uitgevoerd
binnen de herijking van de bodemregelgeving. In dit onderzoek wordt bestaande wetenschappelijke
literatuur geraadpleegd en worden gebruikers en beheerders bevraagd zoals bevoegd
gezag, omgevingsdiensten, RWS en ILT. Richttijd van afronding is zomer 2026.

De tweede etappe van het onderzoek richt zich op bestaande kennis over risico’s door
direct contact van mensen met staalslak en risico’s voor milieu als gevolg van uitloging
van metalen en percolaat met een hoge pH. Richttijd voor de resultaten is eind 2026.
Zowel etappe 1 als 2 zijn ondersteunend bij de voorbereiding van maatregelen die nodig
zijn na afloop van de tijdelijke regeling.

De derde etappe heeft een langere doorlooptijd en is te zien als een aanvulling op,
en verbijzondering van, lopend onderzoek (etappe 1) in het kader van de bredere actualisering
van het (milieuhygiënische) normenkader voor alkalische bouwstoffen (ook wel het pH
onderzoek genoemd). Om de kennisbasis te vergroten over de effecten en milieu- en
gezondheidsrisico’s van de toepassing van staalslak en andere alkalische bouwstoffen
is veld- en laboratorium onderzoek nodig. Dit heeft een doorlooptijd van enkele jaren.

De ILT heeft onderzoek gedaan naar 26 locaties waar zand vervangende LD-staalslak
grootschalig zijn toegepast in laagdikten van 0,5 meter en dikker. Het betreft 10
locaties die al eerder bekend waren en 16 locaties die door navraag van ILT bij de
bevoegde gezagen naar voren zijn gekomen. Op basis van de eerste onderzoeksresultaten
heeft de ILT in april jl. een signaalrapportage opgesteld.4 Het onderzoeksrapport is gepubliceerd op de website van de ILT.5

2. Voorbereiding maatregelen voor na afloop van de tijdelijke regeling

De looptijd van de tijdelijke regeling is een jaar en kan maximaal met een half jaar
worden verlengd. Ik oriënteer mij op vervolgmaatregelen. Naar verwachting zal ik daar
begin 2026 een besluit over nemen.

In bovengenoemde brief van 21 juli wordt ook vermeld dat de regeling op grond van
de REACH-verordening aan de Europese Commissie voor goedkeuring moet worden voorgelegd.
De termijn van 60 dagen waarbinnen de Commissie hierover een besluit dient te nemen
(artikel 129 REACH) is nog niet ingegaan aangezien de Commissie aanvullende vragen
heeft gesteld. Aan de beantwoording hiervan wordt gewerkt. Zoals toegezegd6 zal ik u direct informeren, nadat de Europese Commissie heeft besloten over de tijdelijke
regeling staalslakken. Zo snel mogelijk daarna ontvangt u hiervan een inhoudelijke
appreciatie met handelingsperspectief.

Bij acceptatie door de Commissie van de Nederlandse maatregel zal bureau REACH/RIVM
worden gevraagd een restrictiedossier op te stellen. Ten behoeve van dat dossier zal
het RIVM relevante informatie moeten verzamelen over samenstelling, blootstelling
en effecten van staalslak voor zowel mensen als het milieu. Hierbij zijn de volgende
effecten relevant: directe effecten als gevolg van vrije kalk (mens), een hoge pH
en uitloging van metalen (beide milieu) en effecten op de (middel)lange termijn zoals
de blootstelling van mensen aan metalen bij direct contact en de verandering van uitloging
over tijd. Het onderzoek dat het RIVM momenteel uitvoert, etappe 1, en daar waar mogelijk
etappe 2 zoals hierboven besproken zal hierin betrokken worden.

3. Invoering informatie- en meldplicht

Met het Verzamelbesluit Omgevingswet IENW bodem en water 2026 wordt uitvoering gegeven
aan de motie-Gabriëls c.s. van 9 april 20257 om een meldplicht in te voeren voor de toepassing van staalslak. Dit ligt momenteel
voor advies bij de Raad van State. Inwerkingtreding wordt in het voorjaar van 2026
verwacht. Tijdens het commissiedebat van 30 september jl. heb ik toegezegd8 u te informeren over de vraag of het mogelijk is parallel aan de meldplicht voor
staalslakken ook een vergunningplicht mee te nemen. Dit is niet mogelijk. Een vergunningplicht
vraagt om een nieuwe wijziging van de regelgeving en is niet mee te nemen in het traject
van de implementatie van de meldplicht. De optie wordt wel meegenomen voor de opvolging
van de tijdelijke regeling.

Met de invoering van de meldplicht wordt het verboden om niet-vormgegeven bouwstoffen
met daarin meer dan 20 massaprocent staalslak toe te passen zonder dat de datum van
het begin van deze activiteit ten minste een week voorafgaand aan de activiteit is
gemeld. Bevoegd gezag kan dan, in het geval van niet-melden besluiten om de toepassing
stil te leggen. Ook dient een melding te worden gepubliceerd door het bevoegd gezag,
waarmee het bijvoorbeeld voor omwonenden duidelijk is waar staalslak wordt toegepast.
Naast de meldplicht wordt in het voorjaar van 2026 ook een informatieplicht ingevoerd.
Daarmee is degene die van plan is om niet-vormgegeven bouwstoffen met daarin meer
dan 20 massaprocent staalslak toe te passen, verplicht daarover minimaal vier weken
van te voren gegevens en bescheiden te verstrekken aan het bevoegd gezag. Met de informatie-
en meldplicht wordt zodoende het toezicht en de handhaving ten aanzien van het toepassen
van staalslak versterkt.

Zolang de tijdelijke regeling van kracht is, zal de informatie- en meldplicht overigens
effectief niet gelden voor toepassingen waar de tijdelijke regeling op ziet. Die toepassingen
zijn immers verboden of vergunningplichtig. Echter, de reikwijdte van de informatie-
en meldplicht is ruimer, deze geldt namelijk ook voor toepassingen op of in de waterbodem.

4. Gezamenlijke aanpak van bestaande toepassingen

Staalslak wordt al heel lang toegepast en toepassingslocaties bevinden zich wijdverspreid
en in allerlei toepassingsvormen over het land. Omdat deze toepassingen nooit gemeld
hoefden te worden is niet bekend waar de staalslak is toegepast. Ook is niet bekend
of zich bij deze bestaande toepassingen risico’s voordoen. Na een aantal incidenten
en nog meer na het instellen van de tijdelijke regeling staalslak worden medeoverheden
geconfronteerd met de vraag hoe om te gaan met een bestaande toepassing. Om een beeld
te krijgen van de aard en omvang van de problematiek is er behoefte aan regie vanuit
de overheid om locaties en type toepassing scherper te krijgen. Daarom is op 28 november
jl. een Taskforce Bestaande Toepassingen Staalslak opgericht.

De Taskforce Bestaande Toepassingen Staalslak (TBTS) komt tot een gezamenlijke aanpak
met als doel:

– het risicogericht inventariseren van bestaande toepassingen van staalslak. Deze inventarisatie
is in lijn met de tijdelijke regeling. Daar waar sprake is van evident risicovolle
toepassingen voor mens en milieu worden passende maatregelen genomen;

– zich gezamenlijk in te spannen om relevante kennis over toepassing van staalslak en
eventuele risico’s beschikbaar te stellen aan burgers en bedrijven.

De Taskforce is een samenwerking tussen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat,
Vereniging Nederlandse gemeente, Interprovinciaal Overleg en Unie van Waterschappen,
met deelname van Omgevingsdienst NL en GGD GHOR Nederland, onder leiding van een onafhankelijk
voorzitter. De uitwerking van de opdracht voor de Taskforce en de verdere inrichting
wordt gezamenlijk opgepakt. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande
samenwerkingsvormen en bestuurlijke afspraken.

5. Bestuurlijke ondersteuning Spijk

In Spijk, gemeente West Betuwe, is in 2019 gestart met de aanleg van een grootschalig
werk met LD-staalslak. Het betrof de aanleg van golfbaan «The Dutch» met een geïntegreerde
geluidswal ter uitbreiding van een golfterrein langs de A15. Bij de aanleg daarvan
is onvoldoende rekening gehouden met toepassingsbeperkingen en wettelijke eisen voor
het toepassen van staalslak. De aanleg van dit grootschalige werk is stilgelegd toen
al 650.000 ton staalslak was aangevoerd. De staalslak ligt nu in een tijdelijk depot,
totdat een definitieve oplossing is gevonden en is gedeeltelijk in de slappe bodem
gezakt. Door contact met regenwater en grondwater ontstaan verontreinigingen in het
grondwater en het oppervlaktewater.

Zoals toegezegd9 informeer ik u over de stand van zaken t.a.v. de situatie in Spijk. Er wordt door
alle betrokken partijen hard gewerkt aan een definitieve oplossing voor de milieuproblematiek
door onjuist toegepaste staalslak in Spijk. Het is nodig om zo snel mogelijk tot een
breed gedragen oplossing te komen. De betreffende decentrale overheden en het Rijk
spannen zich hiervoor gezamenlijk in. Op 22 oktober jl. vond bestuurlijk overleg plaats
met de bestuurders van de gemeente West-Betuwe, de provincie Gelderland, het waterschap
Rivierenland en de omgevingsdienst Rivierenland. Daar zijn mogelijke oplossingen en
scenario’s voor de milieuproblematiek in Spijk besproken. Deze oplossingen worden
momenteel verder uitgewerkt door de decentrale overheden (waar primair de wettelijke
verantwoordelijkheid ligt), met ambtelijke ondersteuning vanuit het Rijk. Ook is door
de bevoegde overheden en de initiatiefnemer aan de Advieskamer Bodembescherming gevraagd
om een technische beoordeling te geven over het ontwerp waarbij de staalslak op locatie
blijven. Voor een toepassing op locatie zal de initiatiefnemer onder de tijdelijke
regeling staalslak een ontheffing aan moeten vragen bij de ILT. Zodra de beoordeling
van de Advieskamer Bodembescherming wordt aangeboden, kan er op bestuurlijk niveau
concreter worden overlegd over de te nemen stappen. Dit bestuurlijk overleg zal na
het advies van de Advieskamer plaatsvinden.

6. Bestuurlijke afspraken Zeeland

In september ontving ik van de 13 Zeeuwse gemeenten een brief. Daarin schetsten zij
dat hun twijfel over de milieuhygiënische betrouwbaarheid van staalslak, die wordt
toegepast om de waterveiligheid van Zeeland te borgen, n.a.v. van de berichtgeving
verder was toegenomen. Vanuit Zeeland werd opgeroepen tot een verbod op de toepassing
van staalslak in de Zeeuwse Deltawateren. Op 24 september 2025 heeft naar aanleiding
hiervan een bestuurlijk overleg plaatsgevonden waarin ik onder meer heb toegezegd
dat er tot 23 juli 2026 fysiek geen staalslak in de Oosterschelde zal worden toegepast
en ik in gesprek zal gaan over de zorgen en behoeften in Zeeland (zie de Kamerbrief
van 30 september 202510). Als vervolg daarop heb ik op 15 december jl. een bestuurlijk overleg gehad op het
Provinciehuis Zeeland in Middelburg met de gedeputeerde van de provincie Zeeland,
vertegenwoordigers van de Zeeuwse gemeenten waarbij deze keer ook de visserijsector
en de natuur- en milieubeweging en Rijkswaterstaat waren aangesloten. Er is nader
gesproken over de mogelijke invulling van de in september gemaakte afspraken. Het
was een constructief gesprek dat in het nieuwe jaar zal worden voortgezet.

7. Industrietafel staalslak

Zoals toegezegd9 geef ik u een update over de stand van zaken van de industrietafel. De afgelopen
maanden is gestart met het opzetten van een industrietafel staalslak, gericht op het
gezamenlijk verkennen van verantwoorde, innovatieve en minder risicovolle toepassingen
van staalslak. Met deze industrietafel wordt samen met producenten, verwerkers en
gebruikers van staalslak gewerkt aan oplossingsrichtingen die passen binnen de tijdelijke
regeling én die perspectief bieden voor de toekomstige permanente regelgeving.

De eerste gesprekken vinden in deze periode plaats. In deze bijeenkomsten worden bestaande
ervaringen en mogelijke innovatieve toepassingsroutes geïnventariseerd. Begin 2026
vinden de vervolgsessies plaats. Daarbij wordt onder meer gekeken naar behandelings-
en stabilisatietechnieken, alternatieve toepassingstrajecten en de voorwaarden waaronder
bepaalde toepassingen mogelijk wél verantwoord kunnen plaatsvinden. De sessies moeten
leiden tot een gezamenlijke lijst van kansrijke richtingen en een eerste inschatting
van opties het meest haalbaar zijn. De resultaten worden betrokken bij de voorbereiding
van de permanente regelgeving.

8. Beleidskader secundaire bouwstoffen

Secundaire bouwstoffen zijn afkomstig van afvalstoffen en reststromen die op basis
van wettelijke criteria geschikt zijn of kunnen worden gemaakt om op een verantwoorde
wijze als bouwstof te worden gebruikt. De regels voor afvalverwerking staan in de
Wet Milieubeheer (Wm) en het Circulair Materialenplan (CMP) en de regels voor toepassing
liggen op basis van de Omgevingswet en de Wm vast in het Besluit activiteiten leefomgeving,
het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit.

Door recycling en het gebruik van secundaire materialen kan winning en gebruik van
primaire grondstoffen, zoals zand en grind, worden voorkomen. Bevorderen van efficiënt
grondstofgebruik in verband met de overgang naar een circulaire economie is een van
de doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Afval (KRA). De KRA stelt ook als
doel en randvoorwaarden dat de menselijke gezondheid en het milieu moeten worden beschermd.
Kortom – het is in het kader van grondstoffenefficiëntie goed als afvalstoffen opnieuw
kunnen worden ingezet als bouwstof, maar dit moet wel veilig gebeuren.

Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 22 september jl11. wil ik kunnen staan voor een systeem waarin secundaire bouwstoffen zoals staalslak
verantwoord kunnen worden toegepast en er geen milieu- en gezondheidsschade wordt
veroorzaakt. Daarom werk ik aan een beleidskader secundaire bouwstoffen. Dit doe ik
nadrukkelijk in overleg met Rijkswaterstaat, de ILT, medeoverheden, omgevingsdiensten
en andere belanghebbende partijen. Zoals toegezegd informeer ik u over de stand van
zaken van het beleidskader secundaire bouwstoffen12.

Het doel van het beleidskader secundaire bouwstoffen is om de ketens van secundaire
bouwstoffen zo in te richten dat:

– stromen zo hoogwaardig mogelijk worden verwerkt en toegepast;

– bij toepassing geen milieu- en gezondheidsschade wordt veroorzaakt;

– producenten hun verantwoordelijkheid nemen in de gehele keten voor de kwaliteit van
het materiaal;

– goed in zicht is waar secundaire bouwstoffen worden toegepast via registratie en monitoring;

– voor iedereen duidelijk is wanneer een secundaire bouwstof op basis van de KRA niet
of niet langer een afvalstof is maar een einde-afvalstof of bijproduct;

– en waarin de toezichthouders in staat worden gesteld hun rol te vervullen.

Planning

De komende maanden worden in overleg met alle betrokken partijen de ketens geanalyseerd
en de knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen in beeld gebracht. Dit leidt tot
een visie op secundaire bouwstoffen die voor de zomer van 2026 met de Kamer wordt
gedeeld. Erna worden de concrete maatregelen uitgedacht en gewogen zodat door de ketens
heen een pakket aan maatregelen wordt gevormd, Dit zal ik einde voor het einde van
2026 met u delen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen