Brief regering : Begrotingsproces en Comptabiliteitswet 2016

33 670
Modernisering van de Comptabiliteitswet

Nr. 292
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2025

In oktober 2024 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn plannen om het begrotings-
en verantwoordingsproces te verbeteren, te moderniseren en te vereenvoudigen. In deze
zogeheten «Agenda toekomstbestendig begroten en verantwoorden» heb ik ook al enkele
wijzigingen van de Comptabiliteitswet (CW) 2016 aangekondigd.1 Tevens gaf ik aan nog eens naar het gehele begrotings- en verantwoordingsproces te
kijken, om te bepalen welke verdere wijzigingen nuttig en noodzakelijk kunnen zijn.
In deze brief neem ik u mee in de conclusies van deze analyse en de daaruit volgende
wijzigingen van de CW. Ook heb ik tijdens het Commissiedebat van 4 september j.l.
toegezegd op een aantal onderwerpen per brief terug te komen. Dit betreft het controlebestel,
maar ook andere onderwerpen die de inhoud en werking van het begrotingsproces raken.

Begrotingsproces

De afgelopen jaren zijn stappen gezet om het begrotingsproces te verbeteren, zowel
door de informatiewaarde van de budgettaire nota’s te versterken als door het proces
ordentelijk in te richten. Ik wil deze stappen verankeren in de CW.

Eerste suppletoire begrotingen en Voorjaarsnota

De Voorjaarsnota is sinds 2022 meerjarig en wordt de laatste jaren vóór het meireces
naar de Kamer gestuurd. Dit maakt eerdere parlementaire behandeling mogelijk. Ook
kan het parlement eerder in gesprek met het kabinet over de begroting voor de komende
jaren. Tevens wordt met het vervroegen van de publicatie van de Voorjaarsnota aangesloten
op het Europees Semester en bevat de Europese rapportage van Nederland sinds 2024
de voorgenomen besluitvorming. In de CW wil ik daarom wijzigen dat de Voorjaarsnota
en de eerste suppletoire begrotingen voor 1 mei aan het parlement worden aangeboden.
Een vervroeging van de huidige wettelijke deadline van 1 juni.

Bij het nieuwe proces horen ook het advies van de Raad van State en een ex-ante doorrekening
van de besluitvorming door het Centraal Planbureau (CPB). Deze publicaties van onafhankelijke
instituties zijn van grote waarde en dragen bij aan een geïnformeerd gesprek tussen
kabinet en parlement. Daarom wordt in nadere regelgeving vastgelegd dat in het voorjaar,
ná afronding van de besluitvorming, voldoende tijd is voor de doorrekening en advisering
voor de wettelijke termijn van 1 mei.

Tijdens het Commissiedebat heeft uw Kamer gevraagd om duidelijker te maken waar precies
over gestemd wordt bij de Voorjaarsnota en eerste suppletoire begrotingen. Juist omdat
deze stukken sinds enkele jaren ook het meerjarige beeld bevatten en daarmee een vooruitblik
naar de begroting van komende jaren. Vanaf de Voorjaarsnota 2026 zal ik duidelijker
maken wat ter stemming voorligt. In de ontwerpbegrotingen zal ik, net als dit jaar,
een overzicht geven van de mutaties die reeds in de 1e suppletoire begrotingen zijn verwerkt en de wijzigingen die nieuw zijn in de ontwerpbegrotingen.

Suppletoire begroting september

Sinds 2023 kent het begrotingsproces een centrale ronde incidentele suppletoire begrotingen
(ISB’s) in september. Hiermee ontvangt het parlement op Prinsjesdag het actuele beeld
van het uitvoeringsjaar, zoals ook gepresenteerd in de de ontwerpbegrotingen. Ik wil
deze septemberronde formaliseren in de CW. Zo ontstaat een vast begrotingsmoment voor
het lopende jaar in september. Net als bij de centrale ronde ISB’s bestaat er geen
verplichting voor het indienen van een suppletoire begroting. De vakminister kan ook
een volgend moment van begrotingswijziging benutten, tenzij er noodzaak is de Kamer
begrotingsmutaties ter autorisatie voor te leggen.

Tweede suppletoire begrotingen en Najaarsnota

Ook is gekeken naar het proces in het najaar, met de Najaarsnota en de tweede suppletoire
begrotingen die een wettelijke deadline kennen van 1 december. Het is vooralsnog niet
mogelijk de tweede suppletoire begrotingen te vervroegen naar september. Departementen
en uitvoeringsorganisaties kunnen (nog) niet tijdig genoeg beschikken over informatie
voor een laatste integrale update van het lopende jaar. Vervroeging zou daarmee potentieel
leiden tot grotere verschillen tussen de laatste suppletoire begroting en realisatie
aan het einde van het jaar. Daarmee is het op dit moment niet mogelijk de Najaarsnota
te vervroegen, omdat in dat geval ook een groter verschil kan ontstaat tussen de laatste
raming van het EMU-saldo en de uiteindelijke realisatie. Vervroeging op termijn is
wel het streven. Daarom wordt de komende jaren verder gewerkt aan het digitaal beschikbaar
stellen van begrotingsinformatie. Sinds oktober worden kasrealisaties van de inkomsten
en uitgaven al maandelijks gepubliceerd op rijksfinanciën.nl. Dit is een eerste stap
in de digitale doorontwikkeling van de begrotingsinformatie.

Controlebestel

Als invulling van de toezegging tijdens het commissiedebat is hoog ambtelijk overlegd
met de Algemene Rekenkamer (AR) over de toekomst van het controlebestel. Het was een
constructief gesprek, waarin het belang om gezamenlijk op te trekken ongeacht de uiteindelijke
keuze, is benadrukt. In het gesprek zijn de bestaande standpunten herbevestigd: de
AR gaf aan dat zij wil dat de accountantscontrole van de Auditdienst Rijk (ADR) en
de AR samengevoegd wordt bij de AR. Naar de opvatting van de AR leidt dit tot een
onafhankelijker, doelmatiger en sneller controleproces. Vanuit het Ministerie van
Financiën is aangegeven de nut en noodzaak van deze stap, zeker op dit moment, niet
te zien en daarom voorkeur heeft voor de andere variant. Hierbij wordt verwezen naar
de lijn in eerdere brieven over dit onderwerp.

Een keuze voor het precieze scenario moet in overleg met het parlement worden gemaakt,
waarna de wet- en regelgeving waarin verantwoordelijkheden zijn vastgelegd wordt aangepast.
In dit proces neem ik de wensen van het parlement en de inbreng van de ADR en AR zorgvuldig
mee, inclusief de mogelijkheid tot het vervroegen van verantwoordingsdag. Op het moment
dat in overleg met uw Kamer een keuze is gemaakt kan dat meelopen in de wijziging
van de CW.

Inzicht in begrotingen

Tijdens het Commissiedebat gaf uw Kamer aan beter inzicht te willen krijgen in budgetflexibiliteit.
Op dit moment wordt dit inzicht op artikelniveau al gegeven in de ontwerpbegrotingen
en vanaf de Voorjaarsnota 2026 ook in de eerste suppletoire begrotingen. Dit geeft
uw Kamer ook in het voorjaar van het lopend jaar nog eens een actueel beeld van de
budgetflexibiliteit.

Ook heeft uw Kamer gevraagd naar meer aandacht voor de risico’s van beleid en bedrijfsvoering.
Op dit moment wordt hier al op verschillende manieren over gerapporteerd. Zo bevatten
de jaarverslagen van ministeries standaard een overzicht van uitstaande risicoregelingen
en van de belangrijkste fraude-, corruptie- en misbruikrisico’s. Verder kunnen Ministers
in de beleidsagenda’s en -verslagen rapporteren over risico’s van (de uitvoering van)
beleid en kunnen beleidsevaluaties zicht bieden in mogelijke risico’s. Vanaf de jaarverslagen
2025 staan daarnaast risico’s van niet uit de saldibalans blijkende lopende juridische
procedures. Zoals ik eerder heb aangekondigd, zullen op termijn ook financiële risico’s
van belastingprocedures hierin meegenomen worden, zolang dat niet het procesbelang
van de Staat schaadt.2 Op verzoek van uw Kamer is het focusonderwerp bij de verantwoording 2025 «Risico’s
voor de goede inning en besteding van belasting- en premiegeld». In het Financieel
Jaarverslag Rijk 2025 en de departementale jaarverslagen over 2025 wordt hier aandacht
aan besteed. Bovendien zal ook de AR dit jaar in haar Staat van de Rijksverantwoording
extra aandacht geven aan risico’s van beleid.

Sommige risico’s beperken zich niet tot één jaar of strekken zelfs verder dan een
kabinetsperiode. Het werk van de Planbureaus is hierbij van grote waarde. Zo publiceert
het CPB studies over de langetermijnontwikkeling van de overheidsfinanciën. Ook voert
het CPB schokproeven uit om een beeld te krijgen bij risico’s van financiële crises
voor de overheidsfinanciën. Het Planbureau voor de Leefomgeving rekent door wat de effecten zijn van
het klimaatbeleid. Het kabinet informeert uw Kamer ook buiten de begrotingen om, bijvoorbeeld
samen met de Nederlandsche Bank over de monetaire risico’s voor Nederland van ECB
beleid, en in de Staat van de Uitvoering signaleren publieke dienstverleners risico’s
die zij zien voor uitvoerbaarheid van beleid. Deze studies en jaarlijkse rapportages
bieden belangrijke inzichten in de risico’s op lange termijn.

Het is belangrijk om de verantwoordingslast niet te laten toenemen. Ook de aandacht
voor risico’s dient daarom gericht te gebeuren. Het is uiteindelijk aan vakministers
om de belangrijkste risico’s die gekoppeld zijn aan het halen van beleidsdoelen inzichtelijk
in kaart brengen zonder dat het een uitputtend overzicht wordt.

Vereenvoudiging subsidies

Middels een motie van de leden Aukje de Vries en Grinwis3 heeft uw Kamer verzocht te onderzoeken hoe het aanvragen en verantwoorden van subsidies
kan worden versimpeld. In 2023 is de Regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking
(het Uniform Subsidiekader (USK)) geëvalueerd.4 De aanbevelingen uit het evaluatierapport verwerk ik momenteel. Bijvoorbeeld door
het actualiseren van grensbedragen en verantwoordingsregimes. En door meer risicogericht
verantwoordingseisen te stellen. Doel is administratie- en uitvoeringslasten te verminderen,
wat kan bijdragen aan het versimpelen van het aanvragen en verantwoorden van subsidies.
Ik zal uw Kamer informeren zodra duidelijk is wanneer het nieuwe USK in werking kan
treden. Departementen zijn zelf verantwoordelijk om subsidieregelgeving en -processen
conform het USK in te richten.

Tijdspad aanpassing Comptabiliteitswet

Het aanpassen van het begrotingsproces vraagt om een wijziging van de CW. Met het
wetsvoorstel wil ik tevens de CW aanvullen met de plicht tot het onverwijld indienen
van een nieuwe begroting nadat de begroting eerder verworpen is, zoals geadviseerd
door de Raad van State en waar uw Kamer middels de motie Grinwis c.s. toe heeft opgeroepen.5 Daarnaast zal ik, in navolging van het eerdere verzoek van uw Kamer, de benoemingsprocedure
van de collegeleden van de AR aanpassen.6 Ook worden de wetswijzigingen die volgen uit de evaluatie van de Regeling agentschappen,
zoals eerder aangekondigd, verwerkt.7 Het wetsvoorstel wordt tevens gebruikt om enkele wetstechnische onvolkomenheden te
herstellen.

Het is mijn streven het wetsvoorstel zo snel mogelijk aan uw Kamer aan te beiden,
mogelijk rond de zomer van 2026. De voorbereiding vraagt om een zorgvuldig traject,
waarbij het wetsvoorstel onder andere ter raadpleging wordt aangeboden aan de AR.
Na deze raadpleging wordt het voorstel aanhangig gemaakt bij de Raad van State, alvorens
het ter behandeling naar uw Kamer wordt gestuurd.

De Minister van Financiën,
E. Heinen