Brief regering : Verslag formele JBZ-Raad van 8 en 9 december 2025

Nr. 987 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2025

Hierbij bieden wij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
uw Kamer het verslag aan van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) op
8 en 9 december 2025 in Brussel.

Ook informeren wij uw Kamer graag hieronder over een aantal andere onderwerpen.

Ministeriële bijeenkomst C7 over de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit

Op 7 december 2025, aan de vooravond van de JBZ-Raad, vond een ministeriële bijeenkomst
plaats van de Coalitie van zeven landen tegen georganiseerde criminaliteit (de «C7»)1 met als speciale gast Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken en Migratiezaken Magnus
Brunner. De dreiging van de georganiseerde en ondermijnende criminaliteit raakt onze
economie, veiligheid en rechtsstaat. Daarom hebben de Ministers de volgende stap gezet
in de gezamenlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit met het vaststellen van
de prioriteiten in de aanpak van de C7 voor de komende jaren. De C7 zal inzetten op
het ontmantelen van criminele netwerken en facilitators, versterken van de weerbaarheid
van logistieke knooppunten, de aanpak van criminele geldstromen, preventie en samenwerking
met derde landen. Ook gaf Commissaris Brunner een toelichting op de EU-drugsstrategie
en het EU-drugsactieplan, die op 4 december 2025 werden gepubliceerd, om een sterkere
EU-aanpak tegen georganiseerde criminaliteit mogelijk te maken. De Ministers spraken
af om in de eerste helft van 2026 weer bij elkaar te komen om op basis van de vastgestelde
prioriteiten een meerjarig actieplan van de C7 vast te stellen. De gezamenlijke verklaring
naar aanleiding van de ministeriële bijeenkomst is hier gepubliceerd: Joint Statement C7 | Diplomatic statement | Government.nl

CT-ontbijt

Op 8 december vond op uitnodiging van België een ontbijt plaats met de kopgroeplanden
op het terrein van contraterrorisme. Tijdens het CT-ontbijt werd gesproken over opkomende
technologieën, waaronder drones, en het potentiële gebruik daarvan voor terroristische
doeleinden.

Enhanced Border Security Partnership (EBSP)

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld2, hebben de Verenigde Staten van Amerika (hierna: VS) een nieuwe voorwaarde gesteld
aan de deelname aan het Amerikaanse visumvrijstellingsprogramma (hierna: Visa Waiver Programme, hierna: VWP). De nieuwe verplichting houdt in dat met de VS een «versterkt partnerschap
voor grensbeveiliging» (Enhanced Border Security Partnership, hierna: EBSP) moet worden gesloten. Het voorstel ziet op de uitwisseling van informatie
inzake het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten en van de VS door reizigers.
De Europese Commissie (hierna: Commissie) zal namens de lidstaten de onderhandelingen
voeren met de VS voor een kaderovereenkomst. Deze zal de basis vormen voor later te
maken bilaterale afspraken in het kader van het VWP. De VS hebben aangegeven vanaf
2027 te willen toetsen of lidstaten aan deze voorwaarde van het EBSP voldoen. De Commissie
wenst daarom voor het einde van 2026 de onderhandelingen met de VS over de kaderovereenkomst
af te ronden.

Op 23 juli jl. presenteerde de Commissie een concept onderhandelingsmandaat dat een
aanbeveling en richtsnoeren bevat voor de aanstaande onderhandelingen over een kaderovereenkomst.
Op 29 september 2025 heeft het kabinet de kabinetsappreciatie aangaande «Aanbeveling
onderhandelingsmandaat voor de Europese Commissie inzake het Enhanced European Border
Security Partnership» met uw Kamer gedeeld.3 Op 20 november jl. heeft het kabinet uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van
de onderhandelingen.4

Het kabinet is van mening dat het huidige onderhandelingsmandaat, dat tot stand is
gekomen na onderhandelingen in de Raad, in lijn is met de eerdere kabinetsappreciatie
en dat de belangrijkste Nederlandse inzet hierin is meegenomen. Daarom heeft het kabinet
op 11 december jl. instemming verleend in het comité van Permanente Vertegenwoordigers
(hierna: Coreper) en de verzending naar de Raad Algemene Zaken (hierna: RAZ) gesteund.
Het Coreper heeft op 11 december jl. ingestemd met het onderhandelingsmandaat en met
verzending ervan naar de RAZ. Het onderhandelingsmandaat is zonder verdere discussie
vastgesteld in de RAZ van 16 december jl. De Commissie zal namens de lidstaten de
onderhandelingen voeren met de VS voor een EU-VS kaderovereenkomst. Dit vormt de basis
voor aparte, bilaterale afspraken tussen lidstaten en de VS in het kader van het VWP.

Uitkomst onderhandelingen

Nederland heeft zich, conform de kabinetsappreciatie, ingezet om duidelijkheid te
verkrijgen over de reikwijdte van de kaderovereenkomst en om deze zoveel mogelijk
te beperken tot grensbeheer en grenscontrole. De kaderovereenkomst zal niet op Europese
databanken zien, maar enkel op nationale databanken. Het is aan lidstaten om in een
later stadium met de VS zelf verder over de reikwijdte te onderhandelen. Nederland
heeft zich voorts ervoor ingezet dat explicieter wordt verwezen naar de relevante
Europese regelgeving en de daarbij behorende principes en waarborgen van gegevensbescherming.
Mede als gevolg hiervan zijn in het voorstel extra maatregelen opgenomen ter bescherming
van de uit te wisselen gegevens.

Ook de noodzakelijke doelbinding van de uitwisseling van de gegevens is na inzet van
onder andere Nederland beter vastgelegd. Zo zijn er duidelijkere kaders voor eventuele
overlap met andere overeenkomsten met de VS en wordt de gegevensuitwisseling beperkt
tot de context van grensbeheer en grenscontrole.

Voorts is op verzoek van onder andere Nederland expliciet gemaakt dat gegevensuitwisseling
alleen via een tweetrapssysteem mag plaatsvinden, waarbij altijd een menselijke interventie
moet plaatsvinden voordat aanvullende gegevens worden verstuurd.

Er zijn extra onderdelen in de onderhandelingsovereenkomst opgenomen over de wederkerigheid
van het uitwisselen van gegevens tussen de EU en de VS, waarbij ook expliciet gemaakt
is wat er gebeurt als één van de partijen niet aan de eisen van het EBSP kan voldoen.
Het kabinet verwelkomt deze aanvullingen. In het uiterste geval kan dit betekenen
dat de EU en de VS wederzijds een visumverplichting invoeren. Dit heeft mogelijke
gevolgen voor onder meer de economie, toerisme en grenscapaciteit.

Blijvende inzet van Nederland in de Raad

Gedurende de onderhandelingen over de aanbeveling en de richtsnoeren voor het onderhandelingsmandaat
voor de Commissie heeft Nederland meermaals het belang van een gecoördineerde aanpak
van de Commissie om namens de Raad met de VS te onderhandelen over een kaderovereenkomst
aangaande het EBSP benadrukt. Hierbij heeft Nederland ook aangegeven dat een gecoördineerde
aanpak vanuit de Commissie en binnen de Raad ook wenselijk blijft wanneer de kaderovereenkomst
met de VS er ligt en de onderhandelingen starten tussen de VS en de lidstaten over
aanvullende bilaterale overeenkomsten. In dat kader heeft Nederland aangekaart dat
het van belang is dat lidstaten elkaar op de hoogte houden van de bilaterale onderhandelingen
met de VS en dat het van belang is om met elkaar af te stemmen welk type nationale
databanken en welke soort informatie gedeeld zal worden met de VS. Nederland zal dit
in de Raad blijven benadrukken.

Daarnaast blijft Nederland in de Raad aandacht vragen voor het tijdpad, om de situatie
te voorkomen dat de lidstaten niet tijdig een bilaterale overeenkomst kunnen realiseren
met de VS, en welke maatregelen er dan op EU niveau genomen zouden kunnen worden.
Het kabinet zal uw Kamer, mede met het oog op noodzakelijke ratificatie door het parlement,
op de hoogte houden van de verdere ontwikkelingen.

Ministeriële conferentie Raad van Europa

Op 10 december vond de ministeriële conferentie in de Raad van Europa (RvE) plaats
over het aanpakken van de belangrijkste uitdagingen op het gebied van asiel en migratie,
in relatie tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Secretaris-Generaal
Berset organiseerde de conferentie om opvolging te geven aan de brief van negen lidstaten
op initiatief van Denemarken en Italië. Nederland heeft zich in aanloop naar de conferentie,
samen met een groep gelijkgezinde lidstaten, waaronder Italië en Denemarken, ervoor
ingezet dat er concrete stappen worden gezet om de belangrijkste uitdagingen op het
gebied van asiel- en migratie het hoofd te kunnen bieden. Het kabinet heeft daarom
ingestemd met de conclusies, waarin onder andere opdracht wordt gegeven om een politieke
verklaring op te stellen voor de ministeriële vergadering van het Comité van Ministers
in Chisinau in mei 2026. Zoals aangegeven in de aanbiedingsbrief van de Geannoteerde
Agenda van de JBZ-Raad van 8-9 december 2025 is de inzet van het kabinet dat de politieke
verklaring de status krijgt van een interpretatieve verklaring. Hiervoor is brede
steun, dan wel consensus nodig in de Raad van Europa. Hier zal het kabinet zich de
komende periode voor inzetten. In de conclusies is ook opdracht gegeven aan de Secretaris-Generaal
om internationaal een dialoog te voeren over migratie. Nederland zet erop in dat deze
dialoog ertoe zal leiden dat jurisprudentie, bijvoorbeeld van het EU Hof van Justitie,
meer in lijn wordt gebracht met uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens. Daarnaast steunde Nederland ook, samen met 26 andere lidstaten5, een gezamenlijk statement op initiatief van Denemarken en Italië, met de oproep
voor het versterken van het Conventiesysteem met oog voor de belangrijkste uitdagingen
op het gebied van asiel- en migratie. Het gezamenlijk statement en de conclusies zijn
bijgevoegd (Bijlagen 1 en 2).

Samenwerking met Marokko op het gebied van migratie

Het kabinet kijkt met tevredenheid terug op de migratiesamenwerking met Marokko in
het afgelopen jaar en ziet tegelijkertijd ruimte om de samenwerking verder te verdiepen
en te verbreden om tot nog betere resultaten te komen. Op het gebied van terugkeersamenwerking,
keerden er tot 1 december 163 personen met Marokkaanse nationaliteit zelfstandig of
gedwongen terug naar Marokko. De samenwerking op operationeel niveau verloopt goed,
maar er zijn ook kansen om procedures voor identificatie en vertrek nog verder te
stroomlijnen tussen beide landen. Hierover zal worden gesproken tijdens de volgende
hoogambtelijke migratiedialoog. Marokko en Nederland werken daarnaast verder aan een
kleinschalige circulaire pilot binnen de bestaande kaders van reguliere migratie.
Die pilot biedt de mogelijkheid aan young professionals uit beide landen om tijdelijk bij een bedrijf in het andere land werkervaring op
te doen. Op dit moment kunnen jonge professionals en bedrijven zich aanmelden voor deelname aan deze pilot. Tijdens de implementatie
is ook aandacht voor het identificeren van geleerde lessen over zowel obstakels als
kansen om dergelijke pilots tot een succes te maken. Uw Kamer wordt geïnformeerd bij
nieuwe ontwikkelingen op dit vlak en het kabinet beschouwt hiermee de toezegging aan
lid-Van Toorenburg om uw Kamer te informeren over de voortgang van deze pilot als
afgedaan. Voorts verkennen Marokko en Nederland tijdens de hoogambtelijke consultaties
verder hoe samenwerking op het gebied van alleenstaande minderjarige vreemdelingen
vormgegeven kan worden, zowel vanuit het perspectief om terugkeer van uitgeprocedeerde
AMV’ers te faciliteren, als om irreguliere migratie van deze groep te voorkomen en
hen, bijvoorbeeld, adequate opvang te bieden in Marokko. Tot slot loopt ook de samenwerking
tussen Marokko en Nederland op het gebied van grensmanagement door, onder meer in
de vorm van het uitwisselen van kennis en expertise, bijvoorbeeld op het gebied van
het herkennen van documentfraude, tussen de betrokken operationele diensten van weerszijden.

Gezamenlijke brief aan de Commissie over het operationaliseren van innovatieve oplossingen
in het asieldomein

Graag informeer wij uw Kamer over de brief die 17 december jl. samen met samen met
Duitsland, Denemarken, Italië, Zweden, Oostenrijk, Polen, Litouwen, Estland, Malta,
België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Griekenland, Roemenië, Letland, Kroatië en Finland
aan de relevante Eurocommissarissen en vertegenwoordigers van de Commissie is gestuurd6. Bij deze brief zijn zowel Ministers van migratie als Ministers van Buitenlandse
Zaken betrokken. De brief is bijgevoegd (Bijlage 3).

De brief bevat een oproep aan de Commissie om de randvoorwaarden te creëren om innovatieve
oplossingen te operationaliseren waaronder financiering, operationele ondersteuning
van EU-agentschappen en een diplomatieke strategie. De brief is een opvolging op de
brief die Nederland met veertien andere Europese lidstaten verstuurd op 15 mei 2024,
waarin de Commissie werd opgeroepen tot het verder uitwerken en versterken van verschillende
innovatieve oplossingen om irreguliere migratie te beperken, bescherming van migranten
te versterken en terugkeer te bevorderen7.

Meer grip op migratie is een prioriteit voor dit kabinet. Daarvoor zijn ook maatregelen
op EU-niveau noodzakelijk. Een cruciale stap is de implementatie van het Asiel- en
Migratiepact. Tegelijkertijd is het van belang dat de Europese Commissie en lidstaten
continu op zoek blijven naar meer en nieuwe oplossingen, binnen geldende internationaal-
en Europeesrechtelijke kaders. Voorbeelden van innovatieve oplossingen zijn het veilig
derde land concept, het veilige haven concept. Sinds de brief van 15 mei 2024 zijn
belangrijke stappen gezet om innovatieve oplossingen vaker toe te kunnen passen in
de praktijk. In de aangenomen Raadspositie op de Terugkeerverordening is er een explicietere
juridische basis opgenomen voor terugkeerhubs en in de Raadspositie op het gerichte
voorstel op het «veilig derde land» concept om het bandencriterium te verwijderen.

In de brief van 17 december jl. wordt opgeroepen om innovatieve oplossingen vaker
te operationaliseren. Hiervoor is financiering, operationele ondersteuning en een
diplomatiek dialoog cruciaal. De Commissie kan hierin een belangrijke rol spelen.
De brief bevat daarom de omroep aan de Europese Commissie om een richtlijn op te stellen
voor innovatieve oplossingen onder het huidig Meerjarig Financieel Kader (2021–2027).
Ook bevat de brief de oproep voor voldoende aandacht voor innovatieve oplossingen
onder het aankomende MFK (2028–2034)8. Om operationele ondersteuning van EU-agentschappen vaker mogelijk te maken, wordt
de Europese Commissie gevraagd voorstellen te doen om het mandaat en beleid van de
relevante agentschappen aan te passen. Voor de ontwikkeling en implementatie van innovatieve
oplossingen is de samenwerking met partnerlanden onmisbaar. De brief roept op tot
een assertieve en gecoördineerde diplomatieke outreach door de EU-lidstaten en de Commissie naar landen buiten de Europese Unie.

De brief is de uitkomst van een aantal informele consultaties tussen Europese lidstaten
waar Nederland een voortrekkersrol in heeft. Hierover is uw Kamer op verschillende
momenten geïnformeerd9.

Verder blijft Nederland gezamenlijk met Oeganda werken aan het verder uitwerken van
de afspraken voor de transit hub. Het kabinet blijft ook open voor samenwerking met
andere landen buiten de Europese Unie op de terugkeerhub, maar gelooft dat het opbouwen
van een dergelijke nieuwe samenwerking aan het volgende kabinet is. Uw Kamer wordt
zoals gebruikelijk geïnformeerd over de voortgang op voorwaarde dat de diplomatieke
vertrouwelijkheid van deze onderhandelingen het toelaat.

Motie Ram over organisaties in de keten van mensensmokkel en mensenhandel

De motie Ram verzoekt de regering om samen met de Commissie en andere lidstaten tot
een voorstel te komen om ngo’s die een cruciale schakel in de keten van mensensmokkel
en mensenhandel vervullen, te verbieden en/of van financiering uit te sluiten.10

Het kabinet onderschrijft dat personen en organisaties niet dienen bij te dragen aan
criminele activiteiten van mensensmokkelaars en mensenhandelaren. Er zijn verscheidene
middelen waarmee personen en organisaties die betrokken zijn bij mensensmokkel en
mensenhandel aangepakt kunnen worden. De nationale (opsporings-)autoriteiten onderzoeken
bij vermoedens van betrokkenheid bij mensensmokkel of mensenhandel of er sprake is
van strafbare gedragingen en of over gegaan moet worden tot strafrechtelijke vervolging.
In Nederland is deze bevoegdheid voorbehouden aan het Openbaar Ministerie, waarbij
de strafbaarheid zal worden beoordeeld op basis van de concrete omstandigheden van
een geval.

Verder geldt dat als de activiteit en/of het doel van een rechtspersoon in strijd
is met de openbare orde, deze door de rechtbank op verzoek van het Openbaar Ministerie
verboden kan worden verklaard en wordt ontbonden op grond van artikel 2:20 Burgerlijk
Wetboek. Wanneer een organisatie niet vanuit Nederland opereert, maar vanuit het buitenland
(of daar vandaan wordt aangestuurd), is een verklaring van «strijd met de openbare
orde» mogelijk op grond van artikel 10:122 BW, indien het doel en/of de activiteit
in strijd is met de openbare orde. Omdat met een verbodenverklaring het grondrecht
van vrijheid van vereniging wordt ingeperkt, vindt per casus een afweging plaats welk
belang zwaarder weegt.

Uitsluiting van financiering aan organisaties kan zowel op Europees als op nationaal
niveau plaatsvinden. Bij het verlenen van subsidies vanuit Nederland wordt hier invulling
aan gegeven door in het subsidiebesluit op te nemen dat partners zich dienen te onthouden
van gedragingen die naar maatstaven van Nederlands recht strafbaar en/of verboden
zijn. Dergelijke gedragingen kunnen reden zijn om de beschikking geheel of gedeeltelijk
in te trekken. Een organisatie die zich schuldig maakt aan mensensmokkel of mensenhandel
komt niet in aanmerking voor EU-financiering.

Ook worden in artikel 8 van de voorgestelde EU-mensensmokkelrichtlijn, die momenteel
nog in het Europees Parlement wordt besproken, maatregelen genoemd die lidstaten moeten
kunnen nemen tegen rechtspersonen die zich schuldig maken, of medeplichtig zijn, aan
mensensmokkel. Maatregelen betreffen onder meer het opleggen van boetes, het (permanent)
uitsluiten van door de overheid verleende subsidies, het intrekken van vergunningen
en gerechtelijke ontbinding. Een soortgelijke bepaling met betrekking tot mensenhandel
staat in artikel 6 van de EU-mensenhandel richtlijn.

Daarnaast is een nationale wetswijziging in voorbereiding waarbij de strafmaxima verhoogd
worden en de rechtsmacht uitgebreid wordt wanneer het gaat om het misdrijf mensensmokkel.
Als gevolg van deze wijziging zal Nederland een extraterritoriale rechtsmacht hebben,
waardoor het Openbaar Ministerie natuurlijke personen en rechtspersonen die buiten
Nederland het misdrijf mensensmokkel zijn begaan, strafrechtelijk kan vervolgen.

Gelet op de reeds beschikbare mogelijkheden en de lopende trajecten op zowel Europees
als Nederlands niveau, vindt het kabinet het van belang om het verdere verloop van
deze trajecten af te wachten. Daarbij zal worden beoordeeld of de combinatie van deze
trajecten met het huidige maatregelenpakket als voldoende wordt beschouwd om mensensmokkel
en mensenhandel effectief te bestrijden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F. van Oosten

De Minister van Asiel en Migratie, D.M. van Weel

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A.C.L. Rutte

Verslag van de bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, 8 en 9 december
2025

I. Binnenlandse Zaken

Belangrijkste resultaten

• De JBZ-Raad stemde in met een algemene oriëntatie ten aanzien van het voorstel voor
een terugkeerverordening, het voorstel voor herziening van het veilig-derde-land-concept
en het voorstel voor de EU-lijst veilige landen van herkomst.11 De akkoorden in de JBZ-Raad over deze voorstellen zijn een belangrijke stap om te
komen tot een strenger, efficiënter en rechtvaardiger Europees asiel- en migratiebeleid.

• De JBZ-Raad bereikte een akkoord over het voorstel voor de solidariteitspool.

• Tijdens de gedachtewisseling over de impact van de huidige geopolitieke situatie op
de interne veiligheid van de EU, met een focus op de dreiging van drones, pleitten
lidstaten voor een meer geharmoniseerde EU-aanpak, met gezamenlijke normen, interoperabiliteit
van systemen, versterkte informatie-uitwisseling en investeringen in detectie-, identificatie-
en neutralisatiecapaciteit. Ook joint procurement, versterking van R&D en een herziening van het juridisch kader voor civiele drones
werden breed ondersteund.

1. Verordening veilige derde landen concept

De JBZ-Raad stemde in met een algemene oriëntatie ten aanzien van het voorstel voor
herziening van de toepassing van het veilig-derde-land-concept. De algemene oriëntatie
is, zoals reeds in de geannoteerde agenda van deze JBZ-Raad aan uw Kamer gemeld, in
lijn met de Nederlandse inzet. Het gaat dan in het bijzonder om de aanpassingen van
het bandencriterium, waardoor het mogelijk wordt het concept toe te passen als een
verzoeker voor internationale bescherming op zijn reis naar de EU door een veilig
land is gereisd, of als er een overeenkomst of regeling is gesloten met een derde
land. Enkele lidstaten konden om uiteenlopende redenen de algemene oriëntatie niet
steunen. Wanneer het Europees Parlement ook zijn positie heeft ingenomen, kunnen de
onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie starten.

2. Verordening veilige landen van herkomst

De Raad stemde in met een algemene oriëntatie ten aanzien van het voorstel voor het
vaststellen van een EU-lijst van veilige landen van herkomst. Het kabinet kon de algemene
oriëntatie steunen; een gezamenlijke EU-lijst zorgt voor meer harmonisering in de
EU van de afhandeling van kansarme asielprocedures. Bovendien verwelkomt het kabinet
dat met het voorstel de inwerkingtreding van bepaalde elementen van het Pact naar
voren wordt gehaald, zoals de toepassing van uitzonderingen voor bepaalde bevolkingsgroepen
of gebiedsdelen bij de toewijzing van veilige landen van herkomst en een versnelde
asielprocedure als de aanvrager afkomstig is uit een land waarvoor EU-breed een inwilligingspercentage
van 20% of minder geldt. Eén lidstaat kon niet instemmen met het compromis van het
Voorzitterschap. Wanneer het Europees Parlement ook zijn positie heeft ingenomen,
kunnen de onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie
starten.

3. Implementatie van het Pact

De Raad bereikte een politiek akkoord op het voorstel voor de solidariteitspool. De
hoogte van de solidariteitspool werd vastgesteld op 21.000 herplaatsingen of 420 miljoen
euro. Het fair share van Nederland is 5,2%, wat neerkomt op een financiële bijdrage van 21,9 miljoen.
Nederland heeft steun verleend aan het voorstel en aangegeven financieel te zullen
bijdragen. Daarnaast verkent het kabinet met Griekenland en Italië de mogelijkheden
voor het inzetten van Dublincompensaties uit het verleden als solidariteitsbijdrage.
Tevens riep Nederland op tot het belang van effectieve implementatie van het Pact
en onderstreepte het belang van de implementatie van Eurodac, screening en de asielgrensprocedures.
Lidstaten die niet instemden met de solidariteitspool deden dit om uiteenlopende redenen,
waaronder zorgen over de omvang van de solidariteitspool, de juridische basis die
gebruikt wordt voor de mogelijkheid tot Dublincompensaties of de zorg dat de nationale
situatie onvoldoende meegewogen is in de categorisering van migratiedruk. De Commissie
benadrukte het belang van de balans tussen solidariteit – via de solidariteitspool
– en verantwoordelijkheid, verwijzend naar de andere onderdelen van het Migratiepact
die toezien op verantwoordelijkheid van lidstaten. Verder ging de Commissie nog in
op de stand van zaken van de implementatie en vroeg hierbij specifiek aandacht voor
de implementatie van Eurodac, opvangcapaciteit, screening, asielgrensprocedures, aanpassingen
van nationale wetgeving en opschaling van de operationele capaciteit. Nederland ligt
op schema wat betreft de implementatie van het Pact.

4. Terugkeerverordening

De Raad stemde in met een compromisvoorstel van het Deens Voorzitterschap voor een
algemene oriëntatie ten aanzien van het voorstel voor een Terugkeerverordening.

Nederland stemde in met het voorstel. De algemene oriëntatie komt tegemoet aan de
inzet van Nederland voor een eenvoudiger en efficiënter Europees terugkeerproces.
Zo zet de Raad in op het voorkomen van een tweede beschermingsbeoordeling binnen de
terugkeerprocedure voor vreemdelingen die stellen dat hun terugkeer indruist tegen
het beginsel van non-refoulement. De Raad maakt het mogelijk om deze vreemdelingen
door te verwijzen naar de daarvoor geëigende procedure, zoals de asielprocedure. Hiermee
wordt het terugkeerproces niet onnodig vertraagd. Daarnaast wil de Raad meer mogelijkheden
om terugkeer te bevorderen, zoals de terugkeerhub, verplichtingen voor vreemdelingen
om mee te werken aan hun terugkeerproces, geen automatische schorsende werking van
een terugkeerbesluit, inreisverbod of verwijderbesluit gedurende de beroepsprocedure
en een implementatietermijn van twee jaren. Uiteindelijk besloot de Raad ten aanzien
van de wederzijdse erkenning en uitvoering van terugkeerbesluiten van andere lidstaten
dat het concept in eerste instantie vrijwillig blijft. Twee jaren nadat de verordening
van toepassing is geworden, dient de Commissie een beoordeling uit te voeren naar
de werking en effectiviteit van het concept. Hierna kan de Commissie een nieuw wetsvoorstel
indienen om het concept van de wederzijdse erkenning verplicht te stellen. Wel worden
lidstaten vanaf het moment dat de verordening van toepassing wordt verplicht om te
werken met het zogeheten «European Return Order», een op te stellen formulier dat
de informatie-uitwisseling van terugkeerbesluiten tussen de lidstaten moet faciliteren.
Verder dienen lidstaten voorbereidende maatregelen te nemen om de wederzijdse erkenning
en uitvoering van terugkeerbesluiten te faciliteren. Dit compromis is in lijn met
de Nederlandse inzet, omdat het enerzijds voldoende flexibiliteit voor lidstaten en
anderzijds harmonisering van het terugkeersysteem biedt, waarbij de mogelijkheden
om terugkeer te stimuleren zijn uitgebreid.

Een aantal lidstaten kon ofwel niet instemmen ofwel onthield zich van stemming, omdat
er onvoldoende vooruitzicht was op verplichte wederzijdse erkenning en uitvoering
van terugkeerbesluiten. Wanneer het Europees Parlement ook zijn positie heeft ingenomen,
kunnen de onderhandelingen tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie
starten.

5. Implementatie van interoperabiliteit

De Raad werd geïnformeerd over de voortgang van de implementatie van de IO Roadmap
en de geleidelijke uitrol van het Entry/Exit System (EES). De Europese Commissie gaf
aan positief te zijn over de invoering van het EES en kijkt vooruit naar de ingebruikname
van EURODAC in juni 2026 en ETIAS in het vierde kwartaal van 2026.

De voorgelegde IO Roadmap voor 2027–2028 is door de Raad vastgesteld, Nederland heeft
er ook mee ingestemd. In de Roadmap is ook vastgelegd op welke momenten EES, SIS,
MID en Prüm II interoperabel moeten zijn. Het resterende deel van de IO Roadmap, dat
de herziening van het VIS (Visa Informatiesysteem) en het EU VAP (Visa Application
Platform) omvat, wordt in maart aan de Raad voorgelegd.

6. Werklunch – Algemene staat van het Schengengebied

Tijdens een besloten informele lunch wisselden de lidstaten van gedachten over hoe
de belangrijkste tekortkomingen op het gebied van de buitengrenzen kunnen worden aangepakt
en wat de belangrijkste uitdagingen zijn voor de komende periode. Dit deed men op
basis van een korte presentatie van de Commissie. De Commissie merkte hierbij op dat
de daling van irreguliere grensoverschrijding voortduurt. Verder plaatste de Commissie
een kritische kanttekening bij de invoering van de binnengrenscontroles door verscheidene
EU-lidstaten en benadrukte het belang van grensoverschrijdende samenwerking, implementatie
van het Pact en het verbeteren van het buitengrensbeheer. Nederland verwelkomde het
nieuwe format en pleitte voor meer transparantie ten aanzien van de tekortkomingen
van lidstaten met betrekking tot het Schengenacquis. Lidstaten benoemden betere implementatie van huidige regelgeving, de herziening
van de Frontex-verordening en het beter benutten van grootschalige IT-systemen als
mogelijkheden om buitengrensbeheer te versterken. Daarnaast benadrukten lidstaten
het belang van samenwerking met derde landen. Verscheidene lidstaten uitten zich kritisch
over de invoering van de binnengrenscontroles. Lidstaten met binnengrenscontroles
stelden daartegenover dat de buitengrens versterkt moet worden.

7. EU Drugs Strategie en het bijbehorende Actieplan tegen drugshandel

De Commissie presenteerde tijdens de JBZ-Raad de op 4 december jl. gepubliceerde EU
Drugsstrategie en het bijbehorende Actieplan die zijn opgesteld als uitwerking van
de Interne Veiligheidsstrategie. De Commissie lichtte de strategische prioriteiten
van de EU Drugsstrategie toe, gericht op 1) de paraatheid en reactie van de EU, 2) de
bescherming van de volksgezondheid, 3) de veiligheid en bescherming van de maatschappij,
4) het voorkomen van overdoses en 5) de versterking van partnerschappen met internationale
partners. Het EU-Actieplan tegen drugshandel, dat ondersteunend is aan de EU Drugsstrategie,
is specifiek gericht op de veiligheidsdimensie van drugsproblematiek. Beide documenten
zijn verwelkomd door de lidstaten. Nederland sprak waardering uit voor het multidisciplinaire
karakter van de strategie en de aandacht die wordt besteed aan o.a. de bestuurlijke
aanpak, voorkomen van rekrutering van jongeren en samenwerking met derde landen. De
Commissie verwees daarnaast naar de nog te verschijnen EU Havenstrategie (verwacht
in februari 2026), die ook een sterk veiligheidscomponent zal bevatten.

8. Impact van de huidige geopolitieke situatie op de interne veiligheid van de EU

De Raad wisselde van gedachten over de impact van de huidige geopolitieke situatie
op de interne veiligheid van de EU, met een focus op de dreiging van drones. Aansluitend
gaf de EU Counter Terrorism Coordinator (EU CTC) een briefing over de veiligheidssituatie in Syrië.

Sinds de JBZ-Raad in oktober hebben zich in meerdere lidstaten incidenten voorgedaan
met onbekende drones die het luchtruim schenden. De Commissie benadrukte dat deze
dreiging niet alleen een defensievraagstuk betreft, maar ook direct raakt aan de interne
veiligheid. De Commissie kondigde aan de lidstaten op drie manieren te ondersteunen:
door het beschikbaar stellen van financiële middelen via EU-fondsen, het stimuleren
van onderzoek en innovatie via Horizon Europe, en door operationele ondersteuning,
onder meer via harmonisatie van wetgeving en procedures.

Lidstaten onderstreepten unaniem dat drones een toenemende hybride dreiging vormen.
Veel lidstaten pleitten voor een meer geharmoniseerde EU-aanpak, met gezamenlijke
normen, interoperabiliteit van systemen, versterkte informatie-uitwisseling en investeringen
in detectie-, identificatie- en neutralisatiecapaciteit. Ook joint procurement, versterking van R&D en een herziening van het juridisch kader voor civiele drones
werden breed ondersteund. Diverse lidstaten lichtten nationale best practices toe, waaronder geïntegreerde detectiesystemen en aangepaste bevoegdheden voor handhavende
instanties.

Nederland benadrukte dat de dreiging van drones nadrukkelijk ook een wetshandhavingsdimensie
heeft. Nationale best practices zijn onder meer ontwikkeld via gezamenlijke onderzoeksprogramma’s van justitie en
defensie en een tijdelijk juridisch kader in het kader van de NAVO-top. Nederland
wees ook op operationele knelpunten, waaronder gefragmenteerde verantwoordelijkheden
en beperkte detectie- en interventiecapaciteit, en sprak steun uit voor verdere Europese
coördinatie en herziening van het bestaande juridische kader. Het Voorzitterschap
concludeerde dat er brede steun bestaat voor een meer gestructureerde EU-aanpak en
verzocht de Commissie de door lidstaten geschetste strategische richting mee te nemen
in de aangekondigde mededeling.

Aansluitend lichtte de EU CTC toe dat na de val van het Assad-regime een actieplan
voor terrorismebestrijding is vastgesteld, aangezien de ontwikkelingen in Syrië directe
gevolgen kunnen hebben voor de interne veiligheid van de EU. De EU CTC rapporteerde
over een recent bezoek aan Damascus, waar gesprekken zijn gevoerd met de Syrische
overgangsregering. De EU CTC concludeerde dat het voor de interne veiligheid van de
EU noodzakelijk is dat de EU actief steun verleend aan Syrië.

9. Any other business

a. Update van de veiligheidssituatie en follow-up van de afgifte van visa aan Russische
burgers

Polen heeft opgeroepen tot een beperking van (toeristen)visa aan Russische burgers
en onderstreepte hierbij het belang van solidariteit onder lidstaten. Veel lidstaten
steunden deze oproep. Ook de Commissie steunde deze oproep, benoemde de recentelijk
aangescherpte visumregels en gaf aan hierop in te gaan in haar nieuwe visumstrategie.

II. Justitie

Belangrijkste resultaten

• De JBZ-Raad heeft de Raadsconclusies over modelbepalingen voor het EU materieel strafrecht
aangenomen, die zijn bedoeld als een flexibel en coherent referentiekader voor toekomstige
EU-wetgevingsvoorstellen op het terrein van het strafrecht, zodat lidstaten en de
EU-instellingen bij nieuwe richtlijnen kunnen terugvallen op een gedeelde structuur
en consistente terminologie.

• Lidstaten spraken onvoorwaardelijke steun uit aan Oekraïne en onderstreepten het belang
van het Agressietribunaal en de justitiële maar ook praktische samenwerking met het
tribunaal. Een grote meerderheid van de lidstaten steunde het modelakkoord en sprak
daarnaast de intentie uit de steun aan het ICC verder te intensiveren.

• Tijdens een werklunch werd gesproken over de versterking van justitiële samenwerking
met derde landen, waarbij de consensus was dat EU-initiatieven eventueel een rol kunnen
spelen, voornamelijk voor de kleinere lidstaten, mits dit geen afbreuk doet aan bestaande
bilaterale relaties.

1. Way forward voor een simplificatie van de AVG

Ten aanzien van de toekomst van de simplificatie van de AVG, benadrukte het voorzitterschap
en de Commissie dat grondrechten en privacy onverminderd gewaarborgd moeten blijven,
maar dat gerichte vereenvoudiging noodzakelijk is ter verlichting van regeldruk en
versterking van het concurrentievermogen van de EU. In de recent gepubliceerde Digitale
Omnibus worden onder meer begrippen verduidelijkt en technische aanpassingen voorgesteld,
zoals verdere harmonisatie bij effectbeoordelingen, de introductie van een Single
Entry Point, verduidelijking bij geautomatiseerde individuele besluitvorming, een
nadere afbakening van het begrip persoonsgegevens en vereenvoudiging van de cookieregels.

Lastenverlichting voor het bedrijfsleven, met name voor het MKB, is ook voor Nederland
een prioriteit. Nederland sprak hiervoor steun uit, maar wees eveneens op het belang
van zorgvuldigheid waar het gaat om mogelijke fundamentele aanpassingen van de AVG
die gevolgen kunnen hebben voor het beschermingsniveau. Nederland gaf aan dat vereenvoudiging
gepaard moet gaan met een impact assessment en advies van de Europese AP.

Ook andere lidstaten onderschreven het belang van vereenvoudiging voor het concurrentievermogen,
met de kanttekening dat de basisprincipes van gegevensbescherming en grondrechten
gewaarborgd moeten blijven.

2. Raadsconclusies over modelbepalingen voor EU-strafrecht

Tijdens de JBZ-Raad zijn de Raadsconclusies over modelbepalingen voor het EU materieel
strafrecht aangenomen. De modelbepalingen gaan over onderwerpen zoals de omschrijving
van strafbare feiten, de structuur van de sanctionering, deelnemingsvormen en poging,
verzwarende omstandigheden en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen
en leiden tot grotere coherentie binnen strafrechtinstrumenten. Het Voorzitterschap
onderstreepte nogmaals het belang van de modelbepalingen en benadrukte dat het belangrijk
is dat er bij nieuwe wetgeving rekening mee wordt gehouden door de Commissie en dat
een continue dialoog met het Europees Parlement van belang blijft. Deze oproep werd
ondersteund door alle lidstaten. De Commissie steunde het initiatief van de modelbepalingen,
maar betreurt dat er voor een minimalistische aanpak is gekozen.

3. Russische agressieoorlog tegen Oekraïne: strijd tegen straffeloosheid

De Raad wisselde van gedachten over de strijd tegen straffeloosheid voor internationale
misdrijven begaan in Oekraïne, met bijzondere aandacht voor de oprichting van het
speciaal Agressietribunaal en de steun aan het Internationaal Strafhof (ICC). De oprichting
van het tribunaal werd door het voorzitterschap en de Commissie aangemerkt als een
belangrijke eerste stap in de strijd tegen straffeloosheid in Oekraïne. Voor het functioneren
van het tribunaal is echter verdere steun van nationale autoriteiten noodzakelijk.
In dat kader heeft de Commissie een model samenwerkingsakkoord opgesteld om bilaterale
afspraken tussen het tribunaal en lidstaten te faciliteren. Op 12 november is het
voorstel voor een Raadsbesluit tot ondertekening van het oprichtingsverdrag van het
tribunaal goedgekeurd, met het oog op ondertekening tijdens de diplomatieke conferentie
van 16 december a.s.

Nederland sprak zich positief uit over het model samenwerkingsakkoord en onderstreepte
het belang van het Agressietribunaal voor accountability. Ook het beschermen van de
onafhankelijkheid en werking van het ICC blijft voor Nederland een prioriteit. Een
grote meerderheid van de lidstaten steunde het modelakkoord en sprak de intentie uit
de steun aan het ICC verder te intensiveren.

De Commissie gaf aan 10 miljoen euro te hebben geoormerkt voor de opstartfase van
het speciaal tribunaal, met als doel een zo spoedig mogelijke operationalisering.
Tevens onderzoekt de Commissie, samen met Nederland als gastland van het ICC, hoe
concrete ondersteuning aan het ICC verder kan worden vormgegeven.

4. De strijd tegen drugshandel en georganiseerde misdaad

Het Voorzitterschap gaf een stand van zaken van de lopende acties en prioriteiten
op het gebied van georganiseerde criminaliteit en de aanpak van drugshandel. Zo werd
de Raad op de hoogte gesteld van de activiteiten in het kader van de EU-routekaart
voor de aanpak van drugshandel en georganiseerde criminaliteit. Daarnaast werd door
de Commissie opnieuw de op 4 december jl. gepubliceerde EU drugsstrategie en het EU
actieplan tegen drugshandel toegelicht. De Commissie gaf hierbij aan onder meer in
te zetten op versterking van het mandaat van Eurojust, op samenwerking met Eurojust
en op samenwerking tussen Eurojust en derde landen. Bovendien benadrukte de Commissie
specifiek de aanpak van voortgezet crimineel handelen in detentie als belangrijk onderdeel
van het actieplan, wat ook één van de Nederlandse prioriteiten is.

5. Werklunch – versterking van justitiële samenwerking met derde landen

Tijdens de werklunch werd gesproken over de versterking van justitiële samenwerking
met derde landen. Nederland gaf aan dat niet kan worden uitgesloten dat de Nederlandse
positie bij derde landen op dit vlak negatief wordt beïnvloed wanneer Nederland verplicht
zou worden tot verdergaande medewerking aan EU-initiatieven. De EU kan een rol spelen,
mits dit geen afbreuk doet aan bestaande bilaterale samenwerking. Nederland benadrukte
dat goede bilaterale betrekkingen essentieel zijn voor effectieve samenwerking met
derde landen, waaronder op het gebied van uitlevering, en dat economische en politieke
leverage daarbij eveneens van belang zijn. Voor het Team Europe-initiatief bestond slechts gematigde steun.

6. Any other business

a. Huidige wetgevingstrajecten

Het Voorzitterschap informeerde de Raad over de geboekte voortgang in onderhandelingen
over wetgevingstrajecten, waaronder politieke akkoorden met het Europees Parlement
in trilogen over harmonisatie van het insolventierecht12 en de anti-corruptie richtlijn. Het Voorzitterschap kondigde aan de onderhandelingen
inzake de slachtofferrichtlijn binnenkort af te ronden en meldde goede voortgang ten
aanzien van de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting
van kinderen en van materiaal betreffende seksueel misbruik, waarvoor onder het Cypriotisch
Voorzitterschap een akkoord wordt voorzien. Naar verwachting starten de onderhandelingen
over de richtlijn migrantensmokkel volgend jaar, in afwachting van het Europees Parlement.

In de geannoteerde agenda d.d. 20 november 2025 is toegezegd om in dit verslag nader
in te gaan op de inhoud van het bereikte politieke akkoord over de richtlijn harmonisatie
van bepaalde aspecten van het insolventierecht. In bijlage 4 zal worden ingegaan op
de verschillende titels van de richtlijn en de Nederlandse appreciatie ervan.

b. Toegang tot gegevens voor effectieve strafrechtelijke onderzoeken

Het Voorzitterschap informeerde de Raad over de voortgang inzake toegang tot data
voor effectieve strafrechtelijke onderzoeken, met aandacht voor drie onderdelen: dataretentie,
het legaal aftappen van communicatie en end-to-end-encryptie. Daarbij werd benadrukt
dat grondrechten en privacy steeds moeten worden gewaarborgd. De Commissie gaf aan
te werken aan juridisch duurzame oplossingen voor de uitdagingen rond encryptie en
onderstreepte dat het belang van het e-evidence-pakket moet worden erkend, aangezien
hiermee veel informatie grensoverschrijdend kan worden gedeeld. De Commissie werkt
samen met de lidstaten om dit in werking te laten treden.

c. EU-Westelijke Balkan ministeriële bijeenkomst over JBZ-zaken

Het Voorzitterschap gaf een terugkoppeling over de EU-Westelijke Balkan ministeriële
bijeenkomst, die plaatsvond op 30-31 oktober in Sarajevo. Tijdens de bijeenkomst is
er gesproken over confiscatie, het versterken van de samenwerking betreffende het
aanpakken van corruptie en georganiseerde misdaad. De volgende bijeenkomst zal volgend
jaar plaatsvinden onder het Ierse Voorzitterschap.

d. EU-VS Ministeriele en Hoogambtelijke bijeeenkomsten

Het Voorzitterschap informeerde de Raad dat de twee voorziene bijeenkomsten in het
kader van de EU-VS samenwerking op JBZ-terrein niet hebben plaatsgevonden.

e. Digitale rechtspraak en strategieën voor justitiële opleiding

De Commissie gaf aan dat zij op 20 november jl. het digitaal justitiële pakket heeft
gepubliceerd. Uw Kamer wordt hierover middels een BNC-fiche geïnformeerd. Hiermee
moet het efficiënter en goedkoper worden om mensen in het justitiële domein te trainen.
De Commissie gaf aan te rekenen op samenwerking met lidstaten om gemeenschappelijke
doelstellingen te bereiken om digitale rechtspraak te ondersteunen. Hierbij onderstreept
de Commissie het belang van voldoende financiering.

f. Jaarverslag over de toepassing van het Handvest van de Grondrechten in de EU

De Commissie informeerde de Raad over het Jaarverslag 2025 inzake de toepassing van
het Handvest, dat op 5 december is goedgekeurd. De Commissie concludeert dat lidstaten
maatregelen hebben genomen, maar dat verdere inspanningen noodzakelijk blijven. De
hoofdconclusie is dat het beschermen en bevorderen van grondrechten een gedeelde verantwoordelijkheid
is, waarbij versterking van de samenwerking tussen de EU en de lidstaten noodzakelijk
blijft. De Commissie zal blijven inzetten op opleidingen, uitwisseling van best practices en het stimuleren van nationaal gebruik van het jaarverslag.

g. De kloof overbruggen: onderzoeksmaatregelen voor grensoverschrijdende terugvordering
van vermogensbestanddelen in de uitvoeringsfase

België presenteerde het door hen opgestelde non-paper met voorstellen om de tenuitvoerlegging
van confiscatie van crimineel vermogen te vergemakkelijken. België benoemde hierbij
dat het cruciaal is dat ook in de tenuitvoerleggingsfase gedegen financieel onderzoek
wordt gedaan naar crimineel verkregen vermogen en dat het belangrijk is om hierin
internationaal samen te werken. Vooralsnog zijn de mogelijkheden hiertoe beperkt.
België wil hier zo snel mogelijk een wetgevend kader voor creëren, o.a. zodat de mogelijkheden
die nu al nationaal gelden, ook internationaal worden erkend. Er was steun van meerdere
lidstaten voor dit non-paper, waaronder van Nederland, dat het belang van het aanpakken
van criminele inkomstenmodellen benadrukte.

h. Werkprogramma van het inkomend Voorzitterschap (Cyprus)

Cyprus presenteerde zijn werkprogramma voor het aankomende Voorzitterschap. Daarbij
lichtte Cyprus zijn prioriteiten toe op het terrein van justitie, waaronder voortgang
op strafrechtelijke dossiers, de strijd tegen straffeloosheid in Oekraïne, grensoverschrijdende
criminaliteit, civielrechtelijke dossiers en rechtsstaatvraagstukken. Tevens informeerde
Cyprus de Raad over de geplande JBZ-Raden tijdens het aankomend Voorzitterschap.