Brief regering : Afwegingskader en overige ontwikkeling investeringsmodel voor preventie

Nr. 878
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2025

Een gezonde bevolking is van onschatbare waarde en is cruciaal voor het welzijn van
mensen, de maatschappelijke participatie en de houdbaarheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid
van ons zorgstelsel. Gezien de grote uitdagingen, zoals de toenemende druk op de gezondheidszorg
door onder meer (dubbele) vergrijzing en gezondheidsachterstanden, is het noodzakelijk
blijvend onze beleidsfocus te verschuiven van ziekte en zorg naar gezondheid en welzijn,
door meer in te zetten op effectieve preventie.

Een sterke verschuiving naar preventie is essentieel om toekomstige problemen te voorkomen
in plaats van achteraf te moeten genezen. Met het investeringsmodel voor preventie
willen we beter zicht krijgen op preventieve maatregelen, hun gezondheidseffecten
en de brede maatschappelijke en budgettaire gevolgen op de korte, middellange en lange
termijn. Zo kunnen we gerichter investeren in interventies die werken en de innovatie
binnen preventie verder stimuleren. De afgelopen periode heeft uw Kamer al enkele
brieven over de ontwikkeling van dit investeringsmodel ontvangen.1, 2, 3

In deze brief schets ik de voortgang van de ontwikkeling van het investeringsmodel
aan de hand van de pijlers (1) passend bewijs voor preventie, (2) het afwegingskader,
(3) financiële besluitvorming en (4) monitoring en evaluatie. Daarnaast deel ik informatie
over ontwikkeling van een internationale consultatie ten behoeve van het investeringsmodel
voor preventie.

Pijler 1: Passend bewijs voor preventie

In oktober ontving uw Kamer de richtlijn passend bewijs voor preventie4, die is opgesteld door een onafhankelijke Adviescommissie onder leiding van prof.
dr. Ter Weel. Dit is een mijlpaal, want met deze richtlijn is de eerste pijler van
de ontwikkeling van het investeringsmodel af. De richtlijn geeft de noodzakelijke
methodologische handvatten om de effectiviteit van preventiemaatregelen voldoende
overtuigend te onderbouwen, ook buiten de gezondheidszorg, zoals bij armoedebeleid
of leefomgevingsmaatregelen. Daarmee is de richtlijn ook bruikbaar om vast te stellen
of budgettaire effecten van preventiemaatregelen overtuigend onderbouwd zijn.

Ik vind het belangrijk dat onderzoek op het terrein van preventie de richtlijn passend
bewijs voor preventie als uitgangspunt hanteert. Ik heb hierover diverse partijen
geïnformeerd5 en ik heb dit punt benoemd in de Landelijke Nota Gezondheidsbeleid 2025–2028, die
naar verwachting deze maand gepubliceerd wordt.

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is door een aantal partijen
die onderzoek uitvoeren naar (effectiviteit) van maatregelen in de publieke gezondheidszorg
benaderd met de vraag hoe zij de richtlijn kunnen toepassen. Ik waardeer en stimuleer
dit, in de verwachting dat onderzoeken zich meer en meer gaan richten naar de standaard
die in deze richtlijn wordt gezet.

Intermediaire uitkomstmaten

De technische werkgroep Kosten en baten van preventie heeft geconstateerd dat veel
baten van preventie, zoals gezondheidseffecten, pas op de langere termijn zichtbaar
worden.6 Vaak pas na een regeerperiode van vier jaar. Om desondanks betrouwbare uitspraken
te kunnen doen over deze langetermijneffecten is het noodzakelijk gebruik te maken
van intermediaire uitkomstmaten (gedragsverandering, leefstijlverbetering of risicoreductie)
in combinatie met modellering. De adviescommissie richtlijn passend bewijs voor preventie
bevestigt dat een aanpak met intermediaire effecten en modellering essentieel en bruikbaar
is voor het investeringsmodel. Daarbij benadrukt de adviescommissie dat dit geen nieuw
concept is en al wordt toegepast bij curatieve interventies. Zij stelt dat tussen
de gekozen intermediaire uitkomsten en einduitkomsten een overtuigende onderbouwing
moet bestaan. Een overzicht van mogelijke intermediaire uitkomstmaten voor preventie,
die voldoen aan de richtlijn passend bewijs voor preventie, bevordert de vergelijkbaarheid
tussen onderzoeken en ondersteunt een uniforme toepassing van de richtlijn. Om die
reden ben ik voornemens dit overzicht te laten opstellen en periodiek te actualiseren.

Pijler 2: Afwegingskader

De inschatting van de aard en omvang van de effecten van invoering van een preventieve
maatregel zal in de toekomst worden onderbouwd met het afwegingskader ten behoeve
van het investeringsmodel voor preventie. Het ontwikkelen van een volwaardig en breed
gedragen afwegingskader is omvangrijk en gaat de komende jaren door. Ik verwacht dat
vanaf 2027 een eerste volwaardige versie van het afwegingskader beschikbaar zal zijn,
die in 2028 en 2029 verder verfijnd zal worden.

Het RIVM is vóór de zomer van 2025 gevraagd een stevig onderbouwd afwegingskader vorm
te geven én daarbij aan te sluiten op de toen nog te publiceren richtlijn passend
bewijs voor preventie. Inmiddels heeft de

Adviescommissie haar richtlijn gepubliceerd en neemt het RIVM deze mee in de ontwikkeling
van het afwegingskader.

De ontwikkeling van het afwegingskader wordt inzichtelijk gemaakt doordat het RIVM
regelmatig zal publiceren over de gebruikte methodologie en over de casussen die worden
gebruikt om het prototype van het afwegingskader te ontwikkelen en te verfijnen. Dit
geeft het RIVM en ons inzicht in de stappen die nog gezet moeten worden om tot een
volwaardig afwegingskader en een goed onderbouwd besluitvormingsproces over preventie
te komen. Indien uw Kamer dat wenst, kan een technische briefing worden verzorgd over
het afwegingskader van het investeringsmodel.

Het prototype van het afwegingskader is opgebouwd als weergegeven in figuur 1.

Figuur 1. Bouwstenen en elementen afwegingskader. Bron: RIVM

In deze eerste fase zijn drie casussen uitgewerkt. Deze zijn gekozen vanwege de potentie
om het afwegingskader in dit stadium te ontwikkelen, vanwege de brede benadering van
preventie, potentiële brede maatschappelijke baten ook buiten het gezondheidsdomein
op de beleidsterreinen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW),
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) en waar mogelijk relevant voor het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord
(AZWA).

Het betreft (1) een maatregel op het beleidsterrein van VWS met een mogelijk effect
op de zorg en een e-health component (een smartphoneapp voor zelfcontrole van verdachte huidplekjes), (2) een maatregel met verwacht effect
op het beleidsterrein van de Ministeries van VWS, OCW en SZW en relevant voor het
AZWA (aanbieden van een programma voor scholieren om hun sociaal-emotionele vaardigheden
te verbeteren) en (3) een maatregel in de leefomgeving op een beleidsterrein van het
Ministerie van IenW met een mogelijk effect op de zorg en beweeggedrag van mensen
(een verplichting tot het dragen van een fietshelm).

De inhoudelijke uitwerking van deze casussen is beschikbaar op de website van het
RIVM (https://www.rivm.nl/afwegingskader-preventie).

Inzichten ontwikkeling afwegingskader

Uit de toepassing van het afwegingskader op de eerste drie casussen kunnen de volgende
inzichten worden afgeleid:

1) Het afwegingskader is breed toepasbaar

De hierboven beschreven eerste drie casussen maken duidelijk dat de bouwstenen en
elementen van het afwegingskader breed toepasbaar en relevant zijn. Het afwegingskader
is naar verwachting bruikbaar voor preventiemaatregelen die in de toekomst worden
onderzocht. Dit geldt zowel wanneer gezondheid het primaire als het secundaire doel
van de maatregel is. Daarmee is deze systematische aanpak een belangrijke basis voor
de Rijksbrede agenda «Gezondheid in alle beleidsdomeinen».

2) Het afwegingskader zorgt voor uniformiteit en vergelijkbaarheid

De uitwerking en beoordeling van de drie inhoudelijk verschillende maatregelen is
door het gebruik van het afwegingkader uniform en daarmee onderling vergelijkbaar
op onderdelen en uitkomsten. Hierdoor kunnen maatregelen naast elkaar worden gepresenteerd
en waar wenselijk worden geordend op de effecten die beleidsprioriteit hebben.

3) Het afwegingskader identificeert evaluatie- en monitoringsbehoefte

Wat opvalt bij de drie onderzochte maatregelen is de variatie in concreetheid waarmee
het RIVM het afwegingskader kan invullen. Niet voor alle maatregelen bleek tijdens
de uitwerking van de casussen voldoende passend bewijs beschikbaar te zijn. Als dit
bewijs in onvoldoende mate beschikbaar is, kunnen financiële reeksen en effecten op
de maatschappelijke kosten en baten niet voldoende onderbouwd worden. Dit benadrukt
het belang van kwalitatief hoogwaardig onderzoek naar de effectiviteit van een maatregel.
Waar bewijs zoals gevraagd in de richtlijn passend bewijs voor preventie ontbreekt,
zal het afwegingskader de leemtes aan passend onderzoek identificeren. Het heeft echter
de voorkeur dat op het moment van identificatie van en keuze voor een casus al voldoende
duidelijk is dat het bewijs voor het gezondheidseffect waarschijnlijk voldoet aan
de richtlijn passend bewijs preventie.

4) Het afwegingskader vraagt om validatie en deskundigheid

Het RIVM heeft bij de uitwerking van deze maatregelen en de invulling van het afwegingskader
samengewerkt met andere deskundigen. Ook in de toekomst blijft het betrekken van externe
deskundigen vanuit verschillende vakgebieden een belangrijk uitgangspunt, in het bijzonder
bij de validatie van uiteenlopende empirische gegevens en de wijze waarop deze in
het afwegingskader worden samengebracht.

Inzichten afwegingskader en het investeringsbesluit

5) Het afwegingskader is vooruitlopend op budgettaire besluitvorming

Het afwegingskader heeft hoogwaardige kwalitatieve en kwantitatieve data nodig om
zicht te kunnen geven op budgettaire effecten. De drie onderzochte maatregelen laten
zien dat dit kan als er passend bewijs is, zoals bij het schoolprogramma voor het
verbeteren van sociaal-emotionele vaardigheden. De beschikbare informatie over mogelijke
budgettaire effecten wordt een specifiek aandachtspunt voor de selectie van casussen
in de tweede helft van 2026.

6) Het afwegingskader bevindt zich in een dynamische omgeving

Het onderzoek naar preventiemaatregelen die meer gezondheid opleveren door o.a. marktpartijen,
GGD’en en maatschappelijke fondsen gaat door, ook nadat de effecten van een maatregel
via het afwegingskader op een moment in de tijd zijn berekend. Dit betekent dat nieuwe
onderzoeken of bijstelling van de werkingsmechanismen de uitkomsten van de effectbeoordeling
kunnen veranderen. De wijze waarop en door wie wordt bepaald van welke maatregel de
effecten (al dan niet opnieuw) worden geschat met behulp van het afwegingskader is
nog niet bepaald.

7) Het afwegingskader vraagt een helder bestuurlijk model

Het beschikbaar komen van informatie over maatregelen die een breed maatschappelijk
gebied raken, vraagt om een goede inbedding. Bij alle maatregelen zijn er belanghebbenden
en spelen mogelijk ook financiële belangen. Dat betekent dat zal moeten worden uitgedacht
hoe de sturing op de investeringen in preventie en het investeringsmodel vorm kan
krijgen. Dit wordt urgenter naarmate er grotere belangen op het spel staan.

Pijler 3: Financiële besluitvorming

In antwoorden op vragen over de ontwerpbegroting VWS 2026 heb ik uw Kamer laten weten
dat de oplevering van een ambtelijk rapport met een verkenning van de voor- en nadelen
van verschillende financieringsopties voor preventiemaatregelen vanwege de val van
het kabinet is vertraagd. In overleg met het Ministerie van Financiën onderzoek ik
op welke termijn dit rapport gereed kan zijn.

Ik vind het essentieel de beweging van zorg naar gezondheid (preventie) te maken.
Uitgaven aan preventie kunnen toekomstige zorgkosten vermijden en kunnen gezien worden
als een investering in menselijk kapitaal en toekomstig verdienvermogen. Het directe
effect van een preventiemaatregel is immers dat voor vermeden ziekte geen zorgkosten
en zorgpersoneel meer nodig is, naast de brede maatschappelijke baten van preventie.
Om deze beweging te stutten is het wenselijk dat gewerkt wordt met een langeretermijn-investeringsagenda
voor preventie met daaraan gekoppeld structurele middelen om daadwerkelijk te investeren.

Tot op heden wordt de financiering van preventieve maatregelen op de VWS-begroting
bij slechts enkele dossiers gekoppeld aan de baten van de maatregelen, hierbij is
het RS-prik een recent voorbeeld. In de praktijk blijkt het, gelet op de langere termijn
van het laten uitbetalen van een preventiemaatregel in gezondheid en mogelijk kostenbesparing
op de begroting, nog moeilijk om preventiemaatregelen veelvuldig te voorzien van financiering
door middel van besparingen. Het is namelijk lastig om deze potentiële besparingen
op de lange termijn met passend bewijs te onderbouwen en te kwantificeren. Onder andere
om die reden wordt het investeringsmodel ontwikkeld. Naar mijn mening past het aantonen
van effectieve preventiemaatregelen en kwantificeren van de mogelijke budgettaire
opbrengst bij de kerntaak van de overheid om de oplopende vergrijzingsgevoelige uitgaven
in de zorg te beperken en de financiële houdbaarheid op lange termijn te waarborgen.

Daarnaast is in het AZWA afgesproken dat Zvw-besparingen van medische preventiemaatregelen
ingezet kunnen worden voor investeringen in medische preventie. In het AZWA is ook
een ontwikkelagenda van medische preventiemaatregelen opgenomen die de komende jaren
verder wordt uitgewerkt.

In de brief aan uw Kamer over het investeringsmodel voor preventie van juni dit jaar
heeft mijn ambtsvoorganger u laten weten dat ook private investeerders interesse kunnen
hebben in investeringen in interventies met maatschappelijke impact, zoals preventie.
Daarom onderzoek ik ook de rol die private partijen kunnen hebben binnen deze pijler
van het investeringsmodel. Dit onderzoek bevindt zich nog in een prille fase. Zo zie
ik bijvoorbeeld de ontwikkeling van het Lifesciences and Healthcare Impact Framework van de LIFe-coalitie.7 Dit raamwerk beoogt investeerders één taal te laten spreken over wat de impact van
een investering in zorg en welzijn is en hoe die gemeten kan worden. Het raamwerk
richt zich op innovaties in de medische technologie en is in de toekomst mogelijk
ook toepasbaar op sociale innovaties en preventie. Het Ministerie van VWS zal deze
ontwikkeling blijven volgen om synergie met het investeringsmodel voor preventie te
borgen.

Daarnaast heb ik met interesse kennisgenomen van het recent gepubliceerde rapport
van Social Finance NL en de Rabobank getiteld «Innovatieve financiering van preventie».
Social Finance laat aan de hand van casussen zien hoe knelpunten in financiering van
preventie zijn aangepakt in een aantal andere landen en doet suggesties voor Nederlands
beleid. Deze suggesties zijn vooralsnog geen voorgenomen of lopend beleid van het
Ministerie van VWS, maar ik betrek de inzichten van dit rapport graag in de verdere
gedachtevorming over de ontwikkeling van het investeringsmodel voor preventie.

Pijler 4: Monitoring en evaluatie

De vierde pijler van het investeringsmodel richt zich op monitoring en evaluatie.
Het primaire doel van deze pijler is het genereren van data ten behoeve van inzicht
in de daadwerkelijke bredere effecten van preventieve maatregelen, waarbij zowel uitkomsten
binnen als buiten het gezondheidsdomein worden meegenomen. Deze bredere effecten worden
uitgedrukt in harde en zachte uitkomstmaten, zoals kostenbesparing, levensgeluk, sociale
cohesie en productiviteit.

ZonMw is in het najaar van 2025 gestart met de subsidieronde «Bouwen aan de businesscase
van preventie: passend bewijs voor preventieve maatregelen».8 Daarbij is het doel het genereren van passend bewijs voor bestaande, nog niet effectief
bewezen preventieve maatregelen, waar al wel indicaties zijn voor effectiviteit. De
projecten uit de praktijk die uit deze ronde voortkomen zullen zoveel mogelijk aansluiten
bij de richtlijn passend bewijs voor preventie.

Projectideeën kunnen tot eind maart 2026 bij ZonMw worden ingediend, waarna de goedgekeurde
onderzoeken kunnen worden uitgevoerd. De resultaten zullen na afronding van de projecten
bruikbaar zijn voor beleid.

Internationale consultatie

De ontwikkeling van alle-vier de pijlers van het investeringsmodel heeft baat bij
inzichten van andere landen die wellicht al (delen) van de door mij beoogde veranderingen
in de praktijk brengen. In de brief over het investeringsmodel van juni dit jaar heeft
mijn ambtsvoorganger uw Kamer laten weten dat de Europese Commissie budget heeft toegekend
om met het Ministerie van VWS een project op te starten ten behoeve van deze internationale
consultatie. Ik ben blij u te kunnen laten weten dat de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) hiervan opdrachtnemer is geworden. De OESO heeft
vijf referentielanden – het Verenigd Koninkrijk, Canada, Zweden, Nieuw-Zeeland en
Duitsland – geselecteerd die beschikken over uiteenlopende kennis en ervaringen met
betrekking tot economische evaluatie en besluitvorming rond preventiebeleid. Deze
landenstudies, aangevuld met casusonderzoek en een expertbijeenkomst, dienen als basis
voor een vergelijkende analyse waarin de Nederlandse praktijk wordt afgezet tegen
internationale goede voorbeelden. Op basis van deze analyse zal de OESO aanbevelingen
formuleren voor de verdere versterking van de institutionele, methodologische en financiële
randvoorwaarden voor een duurzaam investeringsmodel. Het project duurt in totaal 22 maanden.

Ten slotte

Over een half jaar wordt uw Kamer opnieuw geïnformeerd over de voortgang van de ontwikkeling
van het investeringsmodel voor preventie. Daarbij ga ik in op de inzichten die we
krijgen van de casussen van het afwegingskader die het RIVM in het eerste kwartaal
van 2026 publiceert (regulering van verkooppunten voor ongezonde voeding en een regeling
om de mondzorg-kosten voor minima te vergoeden). In 2026 zal ik uw Kamer ook informeren
over hoe vaststelling van de kosteneffectiviteit van gezondheidswinst kan plaatsvinden (het
gebruik en hoogte van de QALY-waarde voor het uitdrukken van gezondheidswinst). Daarnaast
hoop ik uw Kamer inzicht te kunnen geven in de mogelijke institutionele inbedding
van het afwegingskader en de financiële besluitvorming. Dit zal ook afhankelijk zijn
van de keuzes die de volgende regering maakt.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
J.Z.C.M. Tielen