Brief regering : Kabinetsreactie synthesestudie coronasteunmaatregelen

Nr. 541
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

Met de coronapandemie werd Nederland geconfronteerd met een uitzonderlijke situatie,
die zich kenmerkte door een grote mate van maatschappelijke en economische onvoorspelbaarheid.
Om de negatieve economische gevolgen te beperken, heeft de rijksoverheid snel en omvangrijk
financiële steun verleend. In totaal gaat het om een bedrag van circa 85 miljard euro
inclusief voorlopig toegekende bedragen, na verrekening van de tot nu toe terugbetaalde
leningen en terugvorderingen zijn de kosten 35 miljard euro.

Het kabinet hecht aan een grondige evaluatie van de coronasteun om lessen te trekken
die kunnen bijdragen aan een betere aanpak van eventuele toekomstige crises. Gezien
de omvang en de maatschappelijke impact van de steunmaatregelen zijn deze vanaf het
begin van de coronacrisis gemonitord en geëvalueerd.1 Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluaties van de individuele
maatregelen.2 Ook het Centraal Planbureau (CPB) deed onderzoek naar de economische effecten van
de steunpakketten.3

Met deze brief bied ik u, mede namens de Ministers van Economische Zaken (EZ) en Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de synthesestudie coronasteunmaatregelen aan. Daarmee
wil het kabinet een integraal overzicht bieden van de werking en effecten van de vier
budgettair meest omvangrijke coronasteunmaatregelen op het terrein van EZ, Financiën
(FIN) en SZW, te weten:4

• Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL)/Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren (TOGS);

• Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW);

• Tijdelijke overbrugging zelfstandige ondernemers (Tozo);

• Bijzonder uitstel van betalen van belastingen.

Het oordeel van de onafhankelijke deskundige, prof. dr. Bas van der Klaauw (Vrije
Universiteit Amsterdam), over de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen
van het uitgevoerde onderzoek door SEO Economisch Onderzoek is bijgevoegd. De onafhankelijke
deskundige had zitting in de begeleidingscommissie met vertegenwoordigers van de betrokken
departementen en het Centraal Planbureau (CPB), voorgezeten door een onafhankelijke
voorzitter.

Bevindingen en lessen

De synthesestudie is over het algemeen positief over de vier generieke coronasteunmaatregelen,
die onder uitzonderlijke omstandigheden snel tot stand zijn gekomen en anticyclisch
hebben bijgedragen aan het in stand houden van de Nederlandse economie. Het coronasteunpakket
was als geheel doeltreffend in het behoud van werkgelegenheid en waardeketens, en
in het voorkomen van armoede. De maatregelen droegen bij aan een verbetering van de
solvabiliteit, al nam de effectiviteit van de liquiditeitssteun na verloop van tijd
af. Met name in de beginfase van de pandemie heeft de steun sterk bijgedragen aan
het voorkomen van vraag- en aanboduitval en daarmee aan de economische groei. Daarbij
concludeert het onderzoek dat sommige groepen tussen wal en schip zijn gevallen en
daardoor niet goed zijn bereikt met de steunmaatregelen, zoals flexwerkers, zelfstandigen
in de cultuursector en sekswerkers. Nederland heeft in internationaal perspectief
bovendien veel en langdurig belastinguitstel verleend, hoewel dit instrument na het
eerste jaar minder doeltreffend bleek.

Het steunpakket was deels doelmatig, gezien een beperkte kosteneffectiviteit en enkele
neveneffecten. Dat was mede het gevolg van de keuze om snelheid en uitvoerbaarheid
te laten prevaleren boven gerichtheid. Het beter afstemmen van de generieke steunmaatregelen
op getroffen bedrijven bleek niet uitvoerbaar, waardoor de steun ook terechtkwam bij
niet-levensvatbare ondernemingen en bij bedrijven die de crisis vermoedelijk ook zonder
steun hadden doorstaan. Door de nadruk op snelheid is het echter gelukt om op korte
termijn de noodzakelijke steun te verlenen. De onderzoekers concluderen dan ook overtuigend
dat een veel gerichtere inzet van steun in deze situatie niet mogelijk was geweest.
Zij zijn tevens positief over de samenhang tussen de vier verschillende maatregelen,
de besluitvorming over het steunpakket als geheel en de legitimiteit van de verleende
steun. Daarbij constateren zij dat geen van de generieke steunmaatregelen overbodig
was of samengevoegd had kunnen worden.

Naarmate de pandemie voortduurde, verminderde de macro-economische noodzaak voor steun. Hierdoor nam de doelmatigheid van het steunbeleid in de
loop der tijd af, zoals het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank eerder ook
al concludeerden. Het kabinet benadrukt daarom dat terughoudendheid met compensatie
bij een crisis geboden blijft5, aangezien elke euro slechts één keer kan worden uitgegeven. Langdurige overheidssteun
berokkent de economie op termijn schade en belemmert de economische dynamiek, met
als zichtbaar gevolg minder aanpassingen en meer arbeidskrapte. Uitgangspunt moet
zijn dat schokken worden opgevangen binnen de bestaande regelingen en het reguliere
trendmatige begrotingsbeleid, waarbij de automatische stabilisatoren juist bedoeld
zijn om tussentijdse schokken op te vangen.

Wanneer toch tot steun wordt besloten, is het belangrijk vooraf te bepalen wanneer
en hoe deze weer wordt afgebouwd, om te voorkomen dat maatregelen langer dan nodig
blijven bestaan. Daarvoor is een mechanisme nodig om steun tijdig te kunnen beëindigen.
Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de les van de onderzoekers om een crisisdefinitie
te operationaliseren. Het kabinet onderschrijft het belang om bij de invoering van
steun meteen af te spreken wanneer de steun weer wordt beëindigd, maar acht het opstellen
van een definitie vooraf minder uitvoerbaar, omdat elke crisis anders is.

De synthesestudie trekt ook andere lessen voor de vormgeving van steunpakketten bij
toekomstige crises waarvan volgende kabinetten kunnen profiteren. De onderzoekers
bevelen onder meer aan om voorbereidingen te treffen zodat in een volgende crisis
gerichter generieke steun kan worden verleend. Het kabinet heeft hiervoor al enkele
initiatieven genomen. Zo is uw Kamer geïnformeerd over de wijze waarop de lessen van
de eerdere evaluatie betrokken zijn bij de vormgeving van de Wet personeelsbehoud
bij crisis (Wpc).6 Daarnaast is een verkenning uitgevoerd naar een uitvoerbare variant van een winstcriterium
in toekomstige crisisnoodsteunregelingen.7

Tot slot zijn er enkele proceselementen van de coronasteunpakketten die goed hebben
gewerkt en waarvan het kabinet de meerwaarde wil benadrukken met het oog op toekomstig
behoud bij crises. De onderzoekers wijzen met name op de samenhang in de vormgeving
en besluitvorming, die is gerealiseerd door te werken met een vaste systematiek en
het periodiek afwegen van verschillende opties. Daarnaast bleek het aansluiten van
de steun op bestaande structuren een belangrijke factor voor zowel uitvoerbaarheid
als snelheid. Het kabinet vertrouwt erop dat deze synthesestudie waardevolle inzichten
biedt voor het vormgeven van toekomstig steunbeleid en voor een betere voorbereiding
op onverwachte economische schokken.

De Minister van Financiën,
E. Heinen