Brief regering : Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking

Nr. 357
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

In de afgelopen jaren hebben achtereenvolgende kabinetten veel maatregelen genomen
tegen belastingontwijking door multinationals. Het kabinet vindt het belangrijk om
de effecten van deze maatregelen zo goed mogelijk inzichtelijk te maken. Het kabinet
informeert uw Kamer daarom in deze jaarlijkse brief over de effecten van de genomen
maatregelen.

Een aantal belangrijke maatregelen blijkt effectief te zijn in de aanpak van belastingontwijking.
Uit deze editie van de monitoringsbrief blijkt dat de bronbelasting zeer effectief
blijft in de bestrijding van rente- en royaltystromen, al is er weinig effect zichtbaar
in de dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties. Dit jaar is voor het eerst
het effect van de maatregel tegen mismatches bij toepassing van het zakelijkheidsbeginsel
onderzocht. Deze maatregel blijkt effectief in het tegengaan van dubbele niet-heffing.
De gegevens over directe buitenlandse investeringen duiden ook op een effectieve nationale
en internationale aanpak van belastingontwijking.

Paragrafen 1, 2 en 3 bevatten de effectmonitoring van de maatregelen die worden gemeten.
Paragraaf 4 beschrijft enkele inzichten vanuit de statistiek van de directe buitenlandse
investeringen. Paragraaf 5 beschrijft de ontwikkelingen in de Europese en internationale
wet- en regelgeving op het vlak van belastingontwijking.

In onderstaande tabel zijn de oordelen samengevat over de effectiviteit van de maatregelen
tegen belastingontwijking die gemonitord worden. In de monitoringsbrief van vorig
jaar1 zijn de effectanalyses van ATAD1 en ATAD2 gepresenteerd. Hieruit bleek dat de earningsstrippingmaatregel
(ATAD1) en de aanpak van hybridemismatches (ATAD2) effectief belastingontwijking tegengaan.
Dit sterkt het kabinet in de overtuiging dat de aanpak van belastingontwijking ons
belastingstelsel robuuster heeft gemaakt tegen belastingontwijking.

Maatregel

Doel

Oordeel effectiviteit

Bronbelasting op renten en royalty’s

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Bronbelasting op dividenden

Voorkomen belastingontwijking

Geen duidelijk effect zichtbaar

Earningsstripping (ATAD1)

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Earningsstripping (ATAD1)

Stimuleren financiering met eigen vermogen

Beperkt effectief

Aanvullende CFC-maatregel (ATAD1)

Voorkomen belastingontwijking

Niet te bepalen

Aanpak hybride mismatches: cv/bv (ATAD2)

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling

Evenwichtige heffing van multinationals

Effectief

Tegengaan mismatches zakelijkheidsbeginsel

Het voorkomen van dubbele niet-heffing

Effectief

1. Bronbelasting op renten, royalty’s en dividenden

Op 1 januari 2021 is de Wet bronbelasting 2021 in werking getreden. De bronbelasting
heeft tot doel Nederland minder aantrekkelijk te maken voor doorstroomstructuren naar
laagbelastende jurisdicties (LBJ’s) en het risico van belastingontwijking door het
verschuiven van (Nederlandse) belastinggrondslag naar LBJ’s te verkleinen. Op basis
van deze wet wordt in bepaalde gevallen bronbelasting ingehouden. Het gaat om renten,
royalty’s en sinds 2024 ook dividenden, die een in Nederland gevestigd lichaam betaalt
aan een gelieerd lichaam dat gevestigd is in een LBJ en in misbruiksituaties. Met
de uitbreiding van de bronbelasting naar dividenden per 2024 werd beoogd om twee specifieke
situaties waarin geen dividendbelasting werd geheven aan bronbelasting te onderwerpen.2 Het bronbelastingtarief is gelijk aan het hoogste tarief in de vennootschapsbelasting
(momenteel 25,8%).

Om het effect van de bronbelasting te monitoren is in 2020 aangekondigd dat de inkomensstromen
van Nederland naar LBJ’s gemonitord zullen worden met behulp van statistieken van
DNB.3 Dit is de vierde keer dat dit is gedaan. Tabel 1 laat de Nederlandse inkomende en
uitgaande inkomensstromen vanuit respectievelijk naar LBJ’s zien, uitgesplitst naar
renten, royalty’s en dividenden en ingehouden winsten. Tevens laat tabel 1 de totale
Nederlandse inkomende en uitgaande inkomensstromen zien. Voor de verdere specificatie
naar geografie verwijs ik naar de gegevens van DNB.4

Tabel 1: Inkomensstromen van en naar laagbelastende jurisdicties waaronder verdragslanden1 en totaal alle landen (miljard €, bron: DNB)2

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Inkomend

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dividend en ingehouden winst

11,5

11,3

10,0

11,6

9,6

4,7

10,6

5,9

9,2

13,7

Renten

1,4

1,2

1,0

1,0

1,8

1,0

0,4

0,4

1,4

0,7

Royalty’s

1,0

1,4

2,2

1,0

1,1

0,4

0,5

0,6

0,7

0,4

Overig inkomen

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal LBJ’s

14,0

14,0

13,2

13,7

12,6

6,1

11,5

6,9

11,3

14,9

Wv. verdragslanden

3,4

2,2

3,2

2,4

2,9

2,2

3,0

4,7

3,3

0,3

Totaal alle landen

269

259

296

312

300

214

285

355

369

348

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dividend en ingehouden winst

3,3

8,2

8,5

3,0

1,1

1,5

5,6

7,0

6,3

5,2

Renten

4,9

4,1

3,9

4,9

3,8

2,4

1,6

1,0

1,0

0,6

Royalty’s

17,7

17,6

25,4

28,1

32,1

1,5

0,8

0,8

0,7

0,7

Overig inkomen

0,5

0,7

0,8

0,0

0,1

0,1

–

–

0,0

0,0

Totaal LBJ’s

26,3

30,5

38,5

36,0

37,1

5,4

8,0

8,8

8,0

6,5

Wv. verdragslanden

0,7

1,0

5,6

4,9

4,9

1,9

2,8

2,8

2,3

0,3

Totaal alle landen

279

249

281

290

282

208

233

327

327

317

X Noot

1

Landen onder de LBJ’s waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten. Per 2024
zijn dat Bahrein, Barbados en Panama. De VAE zijn per 2024 niet langer aangewezen
als laagbelastende jurisdictie.

X Noot

2

Inkomen volgens definitie DNB, bestaande uit totale winst (uitgekeerd dividend en
ingehouden winst), gerekende kosten voor IP (royalty’s), rente en overig inkomen.

In de afgelopen jaren werd reeds gerapporteerd dat de totale inkomensstroom naar LBJ’s
sinds 2019 fors gedaald is. Dat is in 2024 nog steeds zo: de totale inkomensstroom
bedroeg in 2024 € 6,5 miljard waar dit in 2019 nog € 37 miljard was.

De overblijvende inkomensstroom naar LBJ’s blijkt vooral te bestaan uit dividenden
en ingehouden winsten, namelijk voor € 5,2 miljard. Er is geen scherpe daling zichtbaar
sinds de invoering van de conditionele bronbelasting op dividenden per 2024. De verklaring
hiervoor is gezocht door een vergelijking te maken met de aangiftegegevens van de
bronbelasting. Dat wordt hieronder toegelicht.

Vergelijking met aangiftegegevens bronbelasting

De ontwikkeling van de inkomensstromen kan vergeleken worden met de gegevens uit de
aangiften voor de bronbelasting bij de Belastingdienst. In 2021 ging het om 555 aangiften
met een grondslag van € 0,24 miljard aan rente- en royaltybetalingen, in 2022 om 360 aangiften
met een grondslag van € 0,23 miljard en in 2023 om 340 aangiften met een grondslag
van € 0,47 miljard. Voor 2024 blijkt nu dat het gaat om 177 aangiften met een totale
grondslag van € 0,45 miljard. Hiervan betreft het grootste deel (€ 0,38 miljard) renten
en royalty’s. Het aandeel dividend in de grondslag was in 2024 € 0,07 miljard.

De bedragen uit de aangiften zijn dus aanmerkelijk lager dan de inkomensstromen naar
LBJ’s in de DNB-statistieken zoals weergegeven in Tabel 1. Een vergelijkbaar verschil
voor rente- en royaltystromen is al geconstateerd en beschreven in de vorige monitoringsbrieven.5 Dit jaar wordt ook een verschil in de gegevens met betrekking tot dividenden en ingehouden
winsten zichtbaar. Het deel van de inkomensstroom dat betrekking heeft op dividenden
en ingehouden winsten bedraagt in de cijfers van DNB over 2024 € 5,2 miljard, terwijl
bij de Belastingdienst slechts € 0,07 miljard wordt aangegeven.

Voor wat betreft de renten en royalty’s zijn in de vorige monitoringsbrief twee inhoudelijke
verklaringen voor het verschil aangevoerd. Ten eerste dat een deel van de inkomensstromen
naar staten gaat waar Nederland geen bronbelasting kan heffen vanwege een belastingverdrag.
Voor 2024 lijkt dit minder het geval te zijn aangezien het bedrag dat naar verdragslanden
gaat fors verminderd is. Dit hangt waarschijnlijk samen met het feit dat de Verenigde
Arabische Emiraten per 2024 geen laagbelastende jurisdictie voor de bronbelasting
meer is. Een tweede verklaring was dat in een deel van de gevallen de ontvangende
entiteit in de laagbelastende jurisdictie fiscaal transparant is (zowel vanuit Nederlands
perspectief als vanuit het perspectief van het achterliggende land). Dit betekent
dat de betalingen in de belastingheffing worden betrokken bij de achterliggers c.q.
participanten in het achterliggende land. Als dat land geen laagbelastende jurisdictie
is, worden de betalingen voldoende in de heffing betrokken. Om deze reden wordt geen
bronbelasting geheven. De statistieken van DNB houden geen rekening met het concept
van fiscale transparantie, waardoor wel een betaling aan een laagbelastende jurisdictie
wordt geconstateerd.

Voor het geconstateerde verschil ten aanzien van dividenden en ingehouden winsten
geldt ten eerste dat over ingehouden winsten geen bronbelasting wordt geheven, omdat
de conditionele bronbelasting op dividenden aangrijpt op het moment dat dividenden
worden uitgekeerd. Volgens DNB betreft circa een derde van de over 2024 gerapporteerde
waarde van € 5,2 miljard ingehouden winsten. Het is binnen de inkomensdefinities die
DNB gebruikt helaas niet mogelijk deze inkomensstroom uit te splitsen naar ingehouden
winsten en dividenden volgens de fiscale betekenis. Voor een toelichting hierbij verwijs
ik naar de monitoringsbrief uit 2020.6 Voor het restant van het verschil geldt grotendeels dezelfde verklaring als voor
rente en royalty’s. Ook dividendstromen naar LBJ’s in de DNB-statistieken zoals weergegeven
in Tabel 1 lopen naar verwachting voor een belangrijk deel via transparante entiteiten
in laagbelastende jurisdicties. Als een dividend bij de achterliggers c.q. participanten
in de heffing wordt betrokken is er bezien vanuit de voorwaarden en doelstelling van
de conditionele bronbelasting op dividenden ook geen reden om hierover bronbelasting
te heffen.

2. Beperking van de liquidatie- en stakingsverliesregeling

De liquidatie- en stakingsverliesregeling maakt liquidatie- en stakingsverliezen van
binnenlandse en buitenlandse dochterondernemingen en buitenlandse vaste inrichtingen
onder voorwaarden aftrekbaar op het niveau van een Nederlandse vennootschapsbelastingplichtige.
Vanaf 1 januari 2021 is de reikwijdte van de liquidatie- en stakingsverliesregeling
versoberd. Daarmee wordt uitholling van de Nederlandse belastinggrondslag tegengegaan.
Voor toepassing van de liquidatieverliesregeling is zowel een temporele als territoriale
en een materiële voorwaarde aangebracht, waarbij voor de laatste twee voorwaarden
een franchise geldt. Door de temporele voorwaarde kunnen liquidatieverliezen alleen
in aanmerking worden genomen als de liquidatie plaatsvindt binnen een termijn van
drie jaar na het kalenderjaar waarin de onderneming is gestaakt. Deze driejaarstermijn
geldt vanaf eind 2020. Dit betekent dat ondernemingen die eerder dan 2020 gestopt
waren, in beginsel tot 2024 gebruik konden maken van de liquidatie- of stakingsverliesregeling.

Door de ingevoerde franchise kan een liquidatieverlies van meer dan € 5 miljoen alleen
in aanmerking worden genomen wanneer aan zowel de territoriale als de materiële voorwaarde
wordt voldaan. De territoriale voorwaarde is dat het verlies opkomt binnen de Europese
Unie, de Europese Economische Ruimte of een staat waarmee de EU een specifieke associatieovereenkomst
heeft gesloten. Door de materiële voorwaarde is het vereiste belang voor toepassing
van de liquidatieverliesregeling verhoogd naar een zogenoemd kwalificerend belang
(namelijk dat een zodanige invloed op de besluiten van dat lichaam kan worden uitgeoefend
dat de activiteiten van dat lichaam kunnen worden bepaald). Voor de toepassing van
de stakingsverliesregeling gelden territoriale en temporele voorwaarden die op vergelijkbare
wijze uitwerken als de territoriale en temporele voorwaarden in de liquidatieverliesregeling.

In onderstaand overzicht is het gebruik van de liquidatie- en stakingsverliesregeling
weergegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt naar het land waar de verliezen vandaan
komen, en in hoeverre het bedrag boven of onder de € 5 miljoen was bij landen buiten
de EU/EER. Met name deze laatste categorie is door de aanpassing van de liquidatie-
en stakingsverliesregeling per 2021 in aftrek beperkt.

Uit de gegevens blijkt dat de versobering van de reikwijdte van de liquidatie- en
stakingsverliesregeling tot een aanzienlijke daling van de in aftrek genomen liquidatie-
en stakingsverliezen heeft geleid. Ook tonen de cijfers anticiperend fiscaal gedreven
gedrag, waarbij in 2020 extra verliezen in aftrek werden gebracht. Dit anticiperend
fiscaal gedreven gedrag bestond eruit dat moedermaatschappijen in Nederland oude bedrijven,
waarvan de activiteiten al gestopt waren, daadwerkelijk zijn gaan liquideren in 2020
om het verlies nog onder de oude regeling in aanmerking te kunnen nemen. Dankzij de
ingevoerde driejaarstermijn is dergelijke planning niet meer mogelijk.

Gebruik liquidatie- en stakingsverliesregeling naar landengroep en bedrag (x mln)

Belastingjaar

Nederland

Binnen EU/EUR

Buiten-EU/EUR en bedrag onder 5 miljoen

Bedrag boven 5 mln buiten EU/EER

Totaal

2018

1.615

1.475

303

2.264

5.657

2019

1.995

1.586

338

1.595

5.514

2020

2.375

1.350

495

3.659

7.879

2021

1.055

1.088

301

444

2.888

2022

1.633

2.853

300

227

5.013

Het bedrag aan verliezen in de EU/EER-landen is gedaald van € 1,5 miljard in 2018
naar € 1,1 miljard in 2021. Hier is vrijwel geen anticipatie-effect zichtbaar. Het
bedrag aan liquidatieverliezen in 2022 is wel hoger dan in 2021, wat samenhangt met
een aantal zeer grote bedragen aan liquidatieverliezen in dat jaar. Het is de verwachting
dat dit bedrag in 2023 weer lager zal zijn. Bij de bedragen onder de € 5 miljoen bij
niet-EU/EER-landen is in 2020 een anticipatie-effect aanwezig. Daarna is het bedrag
redelijk in lijn met eerdere jaren.

Het belangrijkste verschil is de behandeling van de verliezen buiten de EU/EER-landen
die groter zijn dan € 5 miljoen. Waar in 2018 en 2019 er nog € 2,2 miljard respectievelijk
€ 2,6 miljard in aftrek werd gebracht, is ook hier in 2020 een anticipatie-effect
te zien. Daarna is het bedrag in 2021 gedaald tot € 0,4 miljard en tot € 0,2 miljard
in 2022. Het is de verwachting dat dit bedrag na 2022 verder zal dalen, omdat steeds
minder gebruik zal kunnen worden gemaakt van het overgangsregime. Vanaf 2024 zal het
bedrag naar verwachting vervolgens nihil zijn door de toepassing van de temporele
voorwaarde.

De ontwikkeling van de liquidatieverliezen is in lijn met de verwachting en zal in
de komende jaren verder gemonitord worden.

3. Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel

Het zakelijkheidsbeginsel7 verplicht belastingplichtigen in Nederland om transacties met gelieerde partijen
voor Nederlandse fiscale doeleinden tegen zakelijke prijzen te verantwoorden. Dit
kan leiden tot neerwaartse (en opwaartse) correcties van de Nederlandse fiscale winst
in combinatie met een informele kapitaalstoring of een verkapte dividenduitkering.

Andere landen gaan hier soms anders mee om. Dat heeft dan bij grensoverschrijdende
transacties tot gevolg dat het land van de partij waarmee de transactie wordt aangegaan
geen corresponderende correctie toepast. Er bestaat dan een mismatch (verrekenprijsverschil)
bij de toepassing van het zakelijkheidsbeginsel. Dit kan leiden tot dubbele belasting
(als in Nederland de winst opwaarts wordt aangepast en in het andere land niet neerwaarts
wordt aangepast) of dubbele niet-belasting (als in Nederland de winst neerwaarts wordt
aangepast en in het andere land niet opwaarts wordt aangepast).

Sinds 1 juli 2019 is de rulingpraktijk van de Belastingdienst aangescherpt. Vooroverleg
ter verkrijging van zekerheid vooraf was niet langer mogelijk bij een neerwaartse
correctie zonder een gelijke opwaartse correctie in het andere land. Vervolgens is
op 1 januari 2022 de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
in werking getreden voor boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2022.8 Deze wet is erop gericht om mismatches te voorkomen die, in voornamelijk internationale
situaties, ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en die leiden tot
dubbele niet-heffing. Deze wet beperkt de mogelijkheid voor belastingplichtigen om
een neerwaartse aanpassing van de winst op grond van het zakelijkheidsbeginsel in
aanmerking te nemen voor zover bij een ander gelieerd lichaam dat bij de transactie
betrokken is geen of een lagere corresponderende opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag
wordt betrokken. De maatregelen bewerkstelligen daardoor dat de winst in die gevallen
ten minste eenmaal ergens wordt belast.

Op het aangifteformulier wordt sinds 2016 aan belastingplichtigen gevraagd of er sprake
is van een informele kapitaalstorting of verkapte dividenduitkering en, zo ja, voor
welk bedrag. Vanaf 2022 zijn hier de extra voorwaarden uit de nieuwe artikelen 8bb
t/m 8bd van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) aan toegevoegd,
zodat informele kapitaalstortingen en verkapte dividenduitkeringen die een neerwaartse
aanpassing van de winst tot gevolg hebben alleen nog als zodanig worden opgegeven
in de aangifte wanneer er elders een opwaartse aanpassing die wordt betrokken in een
winstbelasting tegenover staat. Onderstaande figuren tonen de aantallen en de bedragen
tot en met 2023 voor buitenlandse situaties.9

* Gegevens over 2023 betreffen voorlopige cijfers.

De gevallen waarbij sprake is van dubbele niet-heffing zouden vanaf 2019 moeten dalen
en vanaf 2022 moeten verdwijnen uit de cijfers: ofwel omdat er geen mismatch meer
is, ofwel omdat de winst niet naar beneden mag worden aangepast. Dit is inderdaad
duidelijk zichtbaar in de figuren: de aantallen laten een duidelijke daling zien vanaf
2019, met meer dan een halvering van 2021 op 2022. De bedragen zijn volatieler, met
name bij de verkapte dividenduitkeringen, omdat deze gedreven worden door een klein
aantal gevallen waar het om grote bedragen gaat. Wel is bij de informele kapitaalstortingen
een forse daling van de bedragen zichtbaar vanaf 2019, van een piek van € 17,4 miljard
in 2019 tot € 8,3 miljard in 2021 en € 2,8 miljard in 2022. In 2023 lijkt de daling
door te zetten, al betreft het daar nog voorlopige cijfers.

Uit deze gegevens concludeer ik dat de maatregelen tegen mismatches bij toepassing
van het zakelijkheidsbeginsel effectief dubbele niet-heffing tegengaan. De cijfers
laten ook zien dat in het verleden deze dubbele niet-heffing vermoedelijk wel heeft
plaatsgevonden en dat hier bij informele kapitaalstortingen grote bedragen mee gemoeid
waren.

4. Directe buitenlandse investeringen

De resultaten uit deze en afgelopen monitoringsbrieven laten zien dat de maatregelen
tegen belastingontwijking door multinationals bijzonder effectief zijn geweest.

De gevolgen van het internationale en nationale beleid tegen internationale belastingontwijking
komen ook tot uitdrukking in de cijfers over directe buitenlandse investeringen (dbi).
Dit blijkt uit recente publicaties van het CBS en DNB.10, 11 Directe investeringen zijn investeringen door een ingezetene van een economie in
een andere (buitenlandse) economie met als doel een duurzaam belang te verwerven in
de onderneming waarin wordt geïnvesteerd.12 Het kan dan bijvoorbeeld gaan om investeringen van bedrijven, investeringsfondsen,
pensioenfondsen of private-equitypartijen. Vanaf 2018 is een duidelijke trendbreuk
zichtbaar. Tussen 2017 en 2024 is de Nederlandse voorraad aan directe buitenlandse
investeringen ten opzichte van het bbp aanzienlijk gedaald. De aanpak van belastingontwijking
is daar de vermoedelijke oorzaak van. Dat wordt hieronder toegelicht.

Directe buitenlandse investeringen in Nederland beperken zich niet tot «reële» investeringen
in de Nederlandse economie. Stel bijvoorbeeld dat een grote Amerikaanse multinational
besluit om het Europese hoofdkantoor van de onderneming in Nederland te vestigen.
De reële investering in Nederland is in dat geval beperkt tot investeringen die te
maken hebben met de Nederlandse hoofdkantoorfunctie, zoals kantoorruimte. Toch telt
dit op de Nederlandse betalingsbalans als een directe buitenlandse investering in
Nederland ter waarde van het gehele Europese deel van de multinational. Dat kan al
snel om tientallen miljarden euro’s gaan. Tegelijkertijd wordt een overeenkomstige
directe buitenlandse investering ingeboekt vanuit Nederland in al die andere landen
die onder het Europese hoofdkantoor vallen. Zowel de inkomende als de uitgaande investeringen
worden dan met ongeveer hetzelfde bedrag fors verhoogd. Hetzelfde effect treedt op
in gevallen waarbij een multinational een doorstroomvennootschap in Nederland vestigt,
al dan niet met het doel om belasting te ontwijken.

De onderstaande figuren13 illustreren dit. Gegevens van het IMF laten zien dat de nieuwe directe buitenlandse
investeringen14 door en in Nederland lang onder de 10% van het bbp per jaar zaten, maar vanaf de
eeuwwisseling enorm opliepen. De internationalisering en de aantrekkelijke positie
van Nederland zorgden ervoor dat veel bedrijven in Nederland een (regionaal) hoofdkantoor
oprichtten of geldstromen via doorstroomvennootschappen door Nederland lieten lopen.
Sindsdien vertonen de cijfers grote pieken en dalen tot meer dan 70% van het bbp per
jaar, waarbij opvalt dat de lijnen van de inkomende en de uitgaande nieuwe investeringen
bijzonder gelijk op en af gaan. Gezien de omvang van de jaarlijks inkomende investeringen
kan het niet uitsluitend om reële investeringen in de Nederlandse economie zijn gegaan.
Het is eveneens moeilijk voorstelbaar dat Nederland 70% van al het in een jaar verdiende
inkomen in datzelfde jaar zou kunnen investeren in het buitenland. De cijfers voor
Duitsland illustreren dat het in Nederland grotendeels niet om reële investeringen
in de Nederlandse economie moet zijn gegaan: daar bedroegen de inkomende en uitgaande
nieuwe directe buitenlandse investeringen jaarlijks tussen de –1% en de 5% van het
bbp, op een piekje in 2000 na. Uit cijfers van DNB blijkt dan ook dat doorstroomvennootschappen
de afgelopen jaren verantwoordelijk zijn voor het grootste gedeelte van de totale
voorraad aan Nederlandse directe buitenlandse investeringen (zie tweede figuur).

Het gevolg van deze ontwikkelingen is dat Nederland mid jaren ’10 in absolute bedragen
de grootste voorraden aan directe investeringen ter wereld had; in euro’s zelfs meer
dan de Verenigde Staten. Uit gegevens van DNB en CBS in de tweede figuur hieronder
blijkt dat de voorraad aan inkomende directe buitenlandse investeringen op het hoogtepunt
559% van het bbp bedroeg. Ter vergelijking: in Duitsland lagen de voorraden aan directe
investeringen tussen de 23% en de 27% van het bbp volgens IMF-cijfers.

Het is belangrijk om te benadrukken dat de totale voorraad aan dbi in Nederland ook
reële investeringen en structuren bevat die niet hoofdzakelijk door fiscale motieven
zijn ingegeven. Het is dan ook geen goede indicator om belastingontwijking te meten
of monitoren, zoals ook de Commissie Doorstroomvennootschappen heeft geconcludeerd.15

Dat neemt niet weg dat een belangrijk gedeelte van de dbi wel met fiscale motieven
te maken heeft. Zo blijkt uit onderzoek van het CPB dat een deel van de dbi werd verklaard
door treaty-shopping-structuren waarbij bedrijven gebruikmaken van het grote aantal
bilaterale belastingverdragen dat Nederland heeft gesloten.16 Sommige bedrijven kiezen de meest gunstige route om hun winsten van A naar B te krijgen,
en Nederland lag vaak op de route. De monitoringsresultaten in deze brief en vorige
edities laten per maatregel effecten zien op geldstromen in de orde van grootte van
miljarden of zelfs tientallen miljarden euro’s. Bovendien bevatten de meeste Nederlandse
belastingverdragen inmiddels een algemene antimisbruikbepaling die treaty-shopping-structuren
tegengaat. De verwachting is daarom dat de aanpak van belastingontwijking zichtbare
gevolgen moet hebben voor de voorraad dbi in Nederland.

In beide figuren is inderdaad vanaf 2018 een duidelijke trendbreuk zichtbaar. Tussen
2017 en 2024 is de Nederlandse voorraad aan directe buitenlandse investeringen aanzienlijk
gedaald, in lijn met de desinvesteringen die vanaf 2018 bij de nieuwe investeringen
zichtbaar worden. DNB en CBS hebben de inkomende investeringen uitgesplitst naar doorstroomvennootschappen
en overige vennootschappen17. Daaruit blijkt dat deze desinvesteringen en overeenkomstige daling van de voorraad
alléén plaatsvond bij doorstroomvennootschappen, die steeds vaker worden ontmanteld.
Bij de overige vennootschappen, waar reële investeringen in Nederland een groter aandeel
vormen, is juist geen daling van de dbi waargenomen, maar een gestage toename.18 Zowel DNB als CBS benoemen daarom de aanpak van belastingontwijking als de vermoedelijke
oorzaak van de daling van de totale voorraad aan dbi.

Bron: IMF

Bron: DNB

Hoewel duidelijk dalende, blijft de voorraad van de dbi in Nederland wel relatief
hoog ten opzichte van andere landen. Dit hoeft echter niet met belastingontwijking
te maken te hebben. Zoals eerder benoemd zorgen ook veel investeringen met andere
motieven dan fiscale motieven voor een hoge dbi. Daarnaast zullen sommige structuren
die oorspronkelijk een belastingbesparing ten doel hadden zijn blijven bestaan, ondanks
dat deze door de aanpak van belastingontwijking niet langer leiden tot een belastingbesparing.

5. Europese en internationale ontwikkelingen

Evenals in vorige monitoringsbrieven volgt in deze paragraaf een overzicht van de
lopende Europese en internationale ontwikkelingen op het gebied van de aanpak van
internationale belastingontwijking.

5.1 Pijler 1 en 2

In het OESO/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF) is de
afgelopen jaren gewerkt aan een herziening van het internationale belastingsysteem.
De aanleiding hiervoor is gelegen in de uitdagingen die de globaliserende en digitaliserende
economie met zich meebrengt voor de belastingheffing van multinationals. De herziening
van het internationale belastingsysteem bestaat uit Pijler 1 en Pijler 2.

In januari dit jaar heeft de Verenigde Staten (VS) aangegeven dat toezeggingen die
door de vorige regering van de VS zijn gedaan met betrekking tot de wereldwijde minimumbelasting
(Pijler 2) niet meer van kracht zijn zolang (elementen uit) de wereldwijde minimumbelasting
niet door het Congres zijn aangenomen.19 Sindsdien is in het IF opnieuw onderhandeld over Pijler 2 en hoe het Amerikaanse
belastingsysteem hiernaast kan bestaan («Side-by-Side»), mede omdat de VS al langer
een eigen vorm van een minimumbelasting kent, met het streven om voor het einde van
het jaar overeenstemming te bereiken. Daarbij is in lijn met de verklaring van de
Ministers van Financiën van de G7-landen van 28 juni 202520 door de leden van het IF ook gekeken naar mogelijkheden om de minimumbelasting te
vereenvoudigen en naar de behandeling van niet-restitueerbare belastingtegoeden. Ik
hoop de Tweede Kamer zo spoedig mogelijk over de uitkomsten van de onderhandelingen
te informeren.

Pijler 1 is met name gericht op een herverdeling van een deel van de winsten van de
grootste en meest winstgevende multinationals. Op basis van Pijler 1 zouden landen
waar bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben (extra) heffingsrechten krijgen
toebedeeld en zouden andere landen heffingsrechten moeten inleveren om dubbele belasting
te voorkomen. Het IF heeft op 11 april 2025 in een verklaring aangegeven dat de onderhandelingen
over Pijler 1 nog gaande zijn.21 Nederland blijft voorstander van Pijler 1 en steunt deze onderhandelingen. Er is
echter geen nieuwe termijn voor afronding van de onderhandelingen in de verklaring
opgenomen. Gelet op het ontbreken van consensus op dit moment is een akkoord op korte
termijn niet realistisch. De discussie over een mogelijk alternatief voor Pijler 1,
zoals een digitaledienstenbelasting (DST), wordt daarom gevoerd in meerdere landen.
Op 23 september 2025 is de Tweede Kamer per brief geïnformeerd over relevante overwegingen
die bij de invoering van een DST aan de orde kunnen komen.22

5.2 Richtlijnvoorstel Unshell

Zoals aangegeven in het BNC-fiche23, is het kabinet groot voorstander van de beleidsdoelen van het EU-richtlijnvoorstel
om misbruik van doorstroomvennootschappen aan te pakken («Unshell»). De richtlijn
bevat maatregelen om informatie over doorstroomvennootschappen uit te wisselen tussen
lidstaten en om bepaalde fiscale voordelen aan doorstroomvennootschappen te weigeren.
Nederland heeft zich bij de richtlijnonderhandelingen actief en constructief ingezet.
Belastingontwijking stopt niet bij de landsgrenzen, en de effectiviteit van maatregelen
tegen belastingontwijking is beperkt indien bedrijven belastingontwijkende structuren
naar andere landen kunnen verschuiven. Met een internationale aanpak kan misbruik
van doorstroomvennootschappen op een effectieve en uniforme wijze worden aangepakt.

In de raadswerkgroepen zijn zorgen geuit over de mogelijke onbalans tussen het effectief
aanpakken van doorstroomvennootschappen en de administratieve lasten die daarmee gemoeid
zijn voor de uitvoering en het bedrijfsleven. Hierbij kwam de wens van de lidstaten
op om beter gebruik te maken van de bestaande informatie uitwisselingsafspraken in
plaats van de opzet van een nieuw op zichzelf staand informatie uitwisselingssysteem.
De Commissie heeft deze wens ter harte genomen en werkt aan het opstellen van een
hernieuwd initiatief waarbij de uitwisseling van informatie over doorstroomvennootschappen,
gebruik makend van de huidige Richtlijn administratieve samenwerking op belastinggebied24, op een efficiëntere wijze kan plaatsvinden. Naar verwachting zal dit nieuwe voorstel
onderdeel zijn van de bredere herziening Richtlijn administratieve samenwerking wat
in de eerste helft van 2026 worden gepubliceerd. Na publicatie zal het kabinet een
BNC-fiche over dit voorstel naar de Kamer versturen. In samenhang hiermee heeft de
Europese Commissie het richtlijnvoorstel Unshell ingetrokken.

5.3 FASTER

Op 10 december 2024 heeft de Raad van de Europese Unie een akkoord bereikt over de
richtlijn van de Raad voor een snellere en veiligere vermindering van te veel ingehouden
bronbelasting (FASTER). De richtlijn moet op 31 december 2028 geïmplementeerd zijn
en treedt op 1 januari 2030 in werking.

FASTER heeft als doel teruggaafprocedures en procedures voor een vrijstelling aan
de bron in de dividendbelasting te harmoniseren, te versnellen en daarnaast om deze
bestendiger te maken tegen misbruik. De soepele werking van deze procedures zijn van
groot belang voor de kapitaalmarktunie. Momenteel kunnen deze procedures belemmerend
werken omdat deze omslachtig, duur en langdurig zijn en beleggers daarmee hun rechten
in de kapitaalmarktunie niet kunnen effectueren. Ook zijn de huidige procedures in
de afzonderlijke EU-lidstaten fraudegevoelig.

De reikwijdte van de procedures zijn, ten opzichte van het originele richtlijnvoorstel,
uitgebreid zodat meer beleggers toegang hebben, waaronder contractuele beleggingsfondsen
zoals Nederlandse fondsen voor gemene rekening. Voor lidstaten met een kleinere aandelenbeurs
én een goedwerkend systeem voor vrijstelling aan de bron zijn de procedures optioneel,
mits beleggers dezelfde rechten behouden en niet méér informatie hoeven te verstrekken
dan onder FASTER.

Om misbruik te voorkomen biedt de richtlijn lidstaten mogelijkheden om FASTER-procedures
te weigeren, bijvoorbeeld bij verkrijging van aandelen kort voor de ex-dividenddatum.
Financiële intermediairs moeten daarnaast, onder de reikwijdte van de FASTER-richtlijn,
meer gegevens over dividend en beleggers rapporteren, wat mogelijk nieuwe informatie
oplevert ten behoeve van de opsporing van dividendstripping. De bestaande handhavingsmogelijkheden
van belastingdiensten blijven hiernaast onverminderd van kracht.

5.4 Richtlijnvoorstel Verrekenprijzen

Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Verrekenprijzen gepubliceerd. Het voorstel
heeft als doel om de regels rondom de toepassing van het arm’s-Lengthbeginsel uit
de OESO-guidelines binnen de Europese Unie te harmoniseren. De Tweede Kamer heeft
de kabinetsappreciatie van dit richtlijnvoorstel door middel van een BNC-fiche ontvangen.25 Gedurende de onderhandelingen heeft Nederland, conform het BNC-fiche, uitgedragen
de algemene doelstellingen achter het richtlijnvoorstel, zoals het bieden van meer
zekerheid aan multinationale ondernemingen, te steunen. Daartoe is ingezet op het
opnemen van het arm’s-lengthbeginsel in Europese wetgeving en tegelijkertijd gepleit
voor het voorkomen van een separate Europese standaard ten aanzien van de interpretatie
van de OESO-richtlijnen inzake verrekenprijzen. Verschillende lidstaten hebben echter
aangegeven geen voorstander te zijn van een Europese richtlijn op het terrein van
verrekenprijzen. Vervolgens is onderzocht of onder de lidstaten voldoende animo bestond
voor andere, niet-wetgevende, mogelijkheden om in Europees verband beter samen te
werken aan praktijkverbeteringen op het terrein van verrekenprijzen. Nederland heeft
aangegeven open te staan voor een dergelijke samenwerking, omdat betere samenwerking
kan bijdragen aan meer zekerheid voor belastingplichtigen. Verschillende lidstaten
stonden open voor bijvoorbeeld het opzetten van een Transfer Pricing Forum maar de
standpunten over het mandaat van een dergelijk forum liepen uiteen. De Ecofin Raad
heeft op 20 juni 2025 daarom geconcludeerd dat er geen overeenstemming is bereikt.26 De Europese Commissie heeft het richtlijnvoorstel ingetrokken.

5.5 Richtlijnvoorstel BEFIT

Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Business in Europe: Framework for Income
Taxation (BEFIT) gepresenteerd. Het voorstel bevat een gemeenschappelijke grondslag
voor de winstbelasting en een winsttoerekeningsmechanisme. De Tweede Kamer heeft de
appreciatie van het kabinet door middel van het BNC-fiche ontvangen.27 Bij de behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer is de motie Tony van Dijck
aangenomen,28 die de regering verzoekt niet in te stemmen met BEFIT en dat ook onomwonden kenbaar
te maken aan de Europese Commissie in Brussel. Dit is op hoogambtelijk niveau besproken
met de Europese Commissie. In de Raad is momenteel weinig steun voor het BEFIT-voorstel.
Het ligt daarom niet in de lijn der verwachting dat er op korte termijn overeenstemming
wordt bereikt.

5.6 Gegevensuitwisseling

Nederland blijft zich inzetten voor de uitwisseling van informatie in grensoverschrijdende
situaties. Het doel daarvan is eveneens het tegengaan van belastingontduiking en -ontwijking.
In de monitoringsbrief van vorig jaar29 is mijn ambtsvoorganger ingegaan op de juridische instrumenten daarvoor, zijnde het
Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken (het WABB-verdrag)
in OESO-verband, bilaterale belastingverdragen en de administratieve bijstandsrichtlijn
– Directive on Administrative Cooperation (DAC) in EU-verband. Voor de belastingheffing
relevante informatie kan automatisch, spontaan of op verzoek worden uitgewisseld.

Nederland blijft hechten aan de inzet voor automatische inlichtingenuitwisseling en
is voorstander van het verder uitbreiden van die uitwisseling naar andere informatiecategorieën,
waar dat zinvol en uitvoerbaar is. Nederland is dan ook positief over de ontwikkeling
van het nieuwe multilaterale raamwerk voor de uitwissing van beschikbare informatie
over onroerend goed door de OESO. Dit is een belangrijke stap onder andere richting
het beter in kaart brengen van vermogen van zeer vermogende personen. Bezien wordt
op welke termijn en op welke wijze Nederland in de toekomst kan deelnemen.30

Met andere EU-lidstaten wisselt Nederland al op automatische basis enige informatie
uit over onroerend goed. In EU-verband vinden deze en andere automatische inlichtingenuitwisseling
plaats op grond van de opeenvolgende wijzigingen van de DAC, welke wijzigingen in
de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen zijn
geïmplementeerd.

DAC8

Sinds de monitoringsbrief van vorig jaar is het implementatiewetsvoorstel van de DAC8-richtlijn
bij de Tweede Kamer ingediend.31 Deze wijziging regelt de automatische uitwisseling van gegevens over transacties
met cryptoactiva die voor gebruikers van cryptoactiva door aanbieders van cryptoactivadiensten
zijn verricht. De nota naar aanleiding van het verslag is in oktober naar de Tweede
Kamer verstuurd. Zoals in de monitoringsbrief van vorig jaar aangegeven behelst deze
wijziging ook de actualisering op bepaalde punten van DAC2 (rapporterende financiële
instellingen) en DAC3 (rulings).

DAC9

De meest recente wijziging van de DAC – de achtste wijziging (DAC9) – is de op 14 april
2025 aangenomen wijziging waarmee de automatische inlichtingenuitwisseling ten aanzien
van de bijheffing-informatieaangifte in het kader van de wereldwijde minimumbelasting
voor multinationale groepen (Pijler 2) wordt geregeld. De implementatiewet voor deze
laatste wijziging is onderdeel van het Belastingplanpakket 2026 en is door de Tweede
Kamer aangenomen.32 Dit wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het Belastingplanpakket 2026.

Anders dan eerdergenoemde DAC’s is deze wijziging bedoeld om de administratieve last
voor multinationale groepen die onder de reikwijdte van de Wet minimumbelasting 2024
vallen te verminderen, door het regelen van automatische uitwisseling van gegevens
en inlichtingen uit de bijheffing-informatieaangifte die in een lidstaat wordt ingediend,
met andere lidstaten. Deze wijziging heeft dus niet direct tot doel het tegengaan
van belastingontwijking- en ontduiking. DAC9 vormt wel een onderdeel van het geheel
aan maatregelen in het kader van Pijler 2, die bedoeld zijn om uitholling van belastinggrondslagen
op de interne markt en de verschuiving van winsten uit de interne markt tegen te gaan,
en draagt op die manier bij om belastingontwijking- en ontduiking te bestrijden.

Hieronder treft u een overzicht van de wijzigingen van de DAC-richtlijn aan.

DAC1

Specifieke inkomens- en vermogenscategoriëen (o.a. arbeidsinkomen en pensioen)

DAC2

Financiële rekeninggegevens

DAC3

Rulings

DAC4

Landenrapporten van multinationals (country-by-country reporting)

DAC5

Uiteindelijk gerechtigde

DAC6

Grensoverschrijdende fiscale constructies

DAC7

Verkoopinkomsten via digitale platformen

DAC8

Gegevens over transacties met cryptoactiva door klanten van aanbieders van cryptoactivadiensten

DAC9

Bijheffing-informatieaangifte minimumbelasting (Pijler 2)

Om de praktijk rondom de automatische uitwisseling van gegevens te verbeteren, wordt
in Europees verband gekeken naar de effectiviteit van de implementatie en werking
van verschillende internationale fiscale gegevensuitwisselingen. Hierover wordt in
het tweede kwartaal van 2026 een richtlijnvoorstel verwacht, DAC10. Daarbij wordt
ook gedacht aan het opnemen van specifieke begrippen om mismatches tussen lidstaten
te voorkomen, en versimpelingen van specifieke DAC’s om de effectiviteit van de gegevensuitwisseling
te verbeteren.

De wet voorziet in een ruim geformuleerde bevoegdheid tot het instellen van een onderzoek
ten behoeve van het verstrekken van inlichtingen die onder de DAC-richtlijn en de
verschillende wijzigingen worden gerapporteerd en uitgewisseld. Die onderzoeksbevoegdheid
strekt aldus onder andere tot het bevorderen van de kwaliteit van die gegevensuitwisseling.
Een daartoe aangewezen ambtenaar van de rijksbelastingdienst kan ter zake van de verplichtingen
die rusten op administratie- en rapportageplichtigen onder de WIB een onderzoek instellen
en uitvoeren. De betreffende bepalingen uit de Algemene wet inzake rijksbelastingen
zijn van overeenkomstige toepassing. De hier bedoelde bevoegdheden zijn mitsdien de
bevoegdheden uit de Algemene wet inzake rijksbelastingen.

6. Afrondend

Een aantal belangrijke maatregelen blijkt effectief te zijn in de aanpak van belastingontwijking.
Uit deze editie van de monitoringsbrief blijkt dat de bronbelasting zeer effectief
is in de bestrijding van rente- en royaltystromen, al is weinig effect zichtbaar in
de dividendstromen naar laagbelastende jurisdicties. De maatregelen om mismatches
bij toepassing zakelijkheidsbeginsel tegen te gaan zijn eveneens effectief. De gegevens
over directe buitenlandse investeringen duiden ook op een effectieve internationale
aanpak van belastingontwijking.

Het kabinet zal de monitoring van de maatregelen tegen belastingontwijking jaarlijks
blijven voortzetten.

De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen