Brief regering : Reactie op de motie van het lid Ram over een heldere exitstrategie voor de twaalf revolverende fondsen (Kamerstuk 36725-XVII-39) en de motie van de leden Ram en Hirsch over de Kamer beter informeren over de ontwikkelingen en besluitvorming rond revolverende fondsen (Kamerstuk 36725-XVII-39)

Nr. 16
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

Hierbij ontvangt u een voorstel voor de elementen van een exit-strategie voor de revolverende
fondsen die vanuit de begroting voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp (BHO)
worden gefinancierd. In deze brief wordt ook ingegaan op het proces om zo’n exit-strategie
voor de bestaande revolverende fondsen te gaan hanteren. Deze brief komt voort uit
de afspraak met de (toenmalige) rapporteurs Ram en Hirsch van de Commissie BHO van
1 oktober jl. De rapporteurs spraken toen met het ministerie over revolverende fondsen.
Dit vond plaats naar aanleiding van de motie Ram en Hirsch (Kamerstuk 36 725 XVII, nr. 38) over betere informatievoorziening en de motie Ram (Kamerstuk 36 725 XVII, nr. 39) over een heldere exit-strategie voor de revolverende fondsen.

Revolverende fondsen als instrument voor BHO

Revolverende fondsen zijn voor het kabinet een belangrijk en noodzakelijk instrument
voor het behalen van de beleidsdoelen op het terrein van BHO. Momenteel worden veertien
revolverende fondsen vanuit artikel 1 en 2 van de BHO-begroting gefinancierd. Deze
fondsen realiseren beleidsdoelen met behulp van de private sector, op de terreinen
van hulp en handel, voedselzekerheid en klimaat, waar er sprake is van een op termijn
rendabel bedrijfsmodel. De focus is hierbij op projecten waarvoor onvoldoende financiering
in de markt beschikbaar is, maar waarbij wel de verwachting is dat de investering
grotendeels wordt terugbetaald. Daar komt bij dat het eigenaarschap van de eindgebruiker
die de financiering ontvangt groter is omdat deze zelf bijdraagt door middel van terugbetalingen.

Doordat middelen uit een revolverend fonds meerdere keren kunnen worden ingezet, wordt
met hetzelfde budget ook meer ontwikkelingsimpact bereikt. Hiermee is het beleidsinstrument
zeer doelmatig. Revolverende fondsen mobiliseren vaak ook private financiering, door
het aantrekken van private financiers die zonder betrokkenheid van de overheid niet
in het fonds geïnvesteerd zouden hebben.

Door de aard van de fondsen is de looptijd relatief lang. Het kost tijd om een fonds
op te zetten en een investeringsportefeuille op te bouwen. Verder kan de looptijd
van onderliggende investeringen lang zijn. Fondsen bereiken ook meer impact en worden
doelmatiger naarmate er meer investeringsrondes plaatsvinden. Vanwege die effecten
heeft het de voorkeur een fonds te continueren (of na einddatum te verlengen) wanneer
het goede resultaten behaalt en bijdraagt aan de BHO-beleidsdoelen. Het beëindigen
kent nadelen, zeker wanneer dat tussentijds gebeurt. De baten, in de vorm van veel
impact voor elke euro die in het fonds is gestopt, kunnen dan niet materialiseren,
terwijl de investering in het opzetten van het fonds en het opbouwen van een portefeuille
niet ten volle wordt benut.

Voorstel elementen exit-strategieën en vervolg

Gezien de bijzondere aard, is het belangrijk om uw Kamer over de fondsen goed te informeren.
En hoewel het effectueren van een exit dus goed moet worden afgewogen, wil het kabinet
graag aan de wens van uw Kamer voldoen om voor revolverende fondsen heldere exit-strategieën
te gaan hanteren. De elementen die door de (voormalige) rapporteurs zijn genoemd zullen
daar onderdeel van uitmaken. Zo moet bij de oprichting van een nieuw revolverend fonds
altijd een exit-strategie worden opgesteld en een einddatum worden vastgesteld. Ook
wegingsmomenten (voor evaluatie, verlenging of eventuele beëindiging) en afspraken
over wat er gebeurt bij beëindiging van een fonds en het terugvloeien van middelen
(waaronder gevolgen voor de begroting en ODA-toerekening) vormen onderdeel van een
exit-strategie. Afspraken hierover moeten vooraf met uitvoerders contractueel worden
vastgelegd.

Voor de bestaande revolverende fondsen zijn deze elementen deels reeds opgenomen in
de afspraken met de uitvoerders. Zo is voor de meeste revolverende fondsen een einddatum
afgesproken. Tegelijkertijd zijn er verschillen tussen fondsen en in de afspraken
die zijn gemaakt. Dat is deels te verklaren door de verschillende type fondsen en
komt ook voort uit het feit dat over de tijd afspraken per fonds door middel van maatwerk
vorm zijn gegeven. Een voorbeeld hiervan betreffen tussentijdse wegingsmomenten. In
beginsel vormen tussentijdse evaluaties een moment voor weging, en bijsturing of eventuele
verhogingen van het fonds. Over de mogelijkheden om op deze momenten tussentijds bij
te kunnen sturen, verschillen echter de precieze afspraken met uitvoerders. Revolverende
fondsen op de BHO-begroting worden elke vijf jaar geëvalueerd door een onafhankelijke
partij en deze evaluaties worden ook nu al met uw Kamer gedeeld.

Er zal, meer dan nu het geval is, worden toegegaan naar een meer eenduidige invulling
van de exit-strategieën. Bij het onderzoek van de bestaande fondsen zijn een aantal
best practices geïdentificeerd, die daarvoor gebruikt kunnen worden. Tegelijkertijd zal – zeker
voor bestaande fondsen – ruimte voor een bepaalde mate van maatwerk noodzakelijk blijven.

In geval van nieuwe revolverende fondsen zullen bovengenoemde elementen van een exit-strategie
worden toegepast. Voor bestaande fondsen moet dit gebeuren binnen bestaande contractuele
verplichtingen tussen de overheid en de uitvoerder, en in sommige gevallen ook met
andere investeerders. De ruimte die hiervoor bestaat verschilt per fonds, en zal op
basis van de precieze contractuele afspraken moeten worden bezien en besproken met
de uitvoerder. In sommige gevallen zal aanpassing van bestaande afspraken niet mogelijk
zijn. Om beter beeld te hebben bij de mogelijkheden en de tijdspanne waarop de nieuwe
elementen voor exit-strategieën geïmplementeerd kunnen worden, is nader onderzoek
nodig.

Bij de 1e suppletoire begroting 2026 wil ik in een separate brief uw Kamer de elementen van
de exit-strategie voor enkele fondsen voorleggen. Dit geeft voor uw Kamer ook een
concreter beeld bij de precieze invulling. Hierin zal een aantal zaken die ook door
de rapporteurs zijn genoemd worden meegenomen.1 Verder zal ik uw Kamer informeren over de mogelijkheden en het proces van implementatie
voor de andere bestaande fondsen. Ten slotte zal nadere informatie over de exit-strategie
per fonds worden opgenomen in de factsheets als bijlage bij de memorie van toelichting
van de BHO-ontwerpbegroting 2027.

Budgetrecht

De rapporteurs hebben aangegeven dat uw Kamer tijdig moet worden betrokken bij verlenging
of beëindiging van een fonds. Met de in deze brief genoemde maatregelen wil ik uw
Kamer graag beter meenemen in de evaluatiemomenten van revolverende fondsen en de
afwegingen en informatie die aan besluiten voor het continueren, verhogen of beëindigen
van revolverende fondsen ten grondslag liggen.

Uw Kamer wordt daarnaast betrokken bij herbestemming van middelen die bij beëindiging
van een fonds eventueel terugvloeien. Deze middelen worden bij terugvloeien namelijk
als begrotingsmutatie (ontvangsten) inzichtelijk gemaakt in de BHO-begroting. Uit
de richtlijnen van de OESO-DAC volgt dat ontvangsten die voortvloeien uit eerdere
ODA-uitgaven als ODA-ontvangsten worden gerapporteerd. Dat is dan ook de onder dit
kabinet gebruikelijke werkwijze. Dat betekent ook dat een ODA-ontvangst optreedt bij
het beëindigen van een revolverend fonds dat eerder met ODA is gefinancierd. Omdat
de jaarlijkse Nederlandse ODA-prestatie – zoals verantwoord in de HGIS-stukken – wordt
berekend door de jaarlijkse ODA-ontvangsten van de jaarlijkse ODA-uitgaven af te halen,
kan er een effect optreden op de Nederlandse ODA-prestatie indien ODA-ontvangsten
niet opnieuw worden ingezet voor ODA. Via het reguliere begrotingsproces kan uw Kamer
het budgetrecht hierbij uitoefenen.

De rapporteurs hebben ook aangegeven dat uw Kamer het initiatief zou moeten kunnen
nemen tot beëindiging van een fonds, op basis van het budgetrecht. In meerderheid
kan uw Kamer altijd verzoeken doen aan het kabinet tot het beëindigen van revolverende
fondsen. Het budgetrecht is daartoe mijns inziens niet het geëigende instrument. Het
budgetrecht van uw Kamer ziet op het niveau van het begrotingsartikel. Het is aan
uw Kamer om het budgetrecht uit te oefenen zodra ontvangsten die voortvloeien uit
de beëindiging van een revolverend fonds in de begroting worden verwerkt. De uitvoering
van het beleid en het doelmatig en rechtmatig behalen van resultaten en impact, is
leidend bij de keuze voor een financieel instrument, afgewogen tegen alternatieve
financiële instrumenten.

Ter afsluiting wil ik mijn erkentelijkheid naar de rapporteurs benadrukken voor hun
aandacht voor revolverende fondsen. Ik zet het proces van uitwisseling over de fondsen
met de nieuwe rapporteurs van de Commissie BHO graag voort. Op die manier zetten wij
verdere stappen richting een toekomstbestendige aanpak waarbij de informatievoorziening
en de omgang met deze instrumenten verder verbeterd wordt.

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
A. de Vries