Brief regering : Commissievoorstel voor financiële steun aan Oekraïne

Nr. 262
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN DE STAATSSECRETARIS
VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2025

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft op 3 december jl. voorstellen gedeeld
voor twee mogelijke financieringsopties voor het verlenen van steun aan Oekraïne.
Dit betreft nadere technische uitwerking van een selectie van de opties die de Commissie
eerder met de Raad deelde, conform de vraag van de Europese Raad van 23 oktober jl.1. De eerste optie betreft het verstrekken van herstelleningen aan Oekraïne op basis
van de geïmmobiliseerde Russische centralebanktegoeden die zich op EU grondgebied
bevinden. De tweede optie houdt in dat de Commissie leent op de kapitaalmarkt en het
doorleent aan Oekraïne. Het financieringsvraagstuk zal worden besproken tijdens de
Europese Raad van 18 december, met het streven om tot een politiek besluit op hoofdlijnen
te komen. Parallel daaraan wordt in Raadsverband in meer detail onderhandeld over
de onderliggende voorstellen. Het kabinet vindt het hierbij belangrijk dat de resterende
zorgen, voor zover nog niet in de Commissievoorstellen geadresseerd, van lidstaten
die bijzonder betrokken zijn vanwege de aanwezigheid van Russische centralebanktegoeden
op hun grondgebied, waar mogelijk en binnen het redelijke worden geadresseerd. Dit
om tot een breed gedragen akkoord te komen.

Steun vanuit de EU is voor Oekraïne van existentieel belang. Zowel militair om weerstand
te bieden aan de Russische agressie, als niet-militair om het land maatschappelijk
en economisch op de been te houden. Volgens de Commissie en het IMF heeft Oekraïne
in de komende twee jaar in totaal ca. 135 miljard euro aan urgente steun nodig ter
dekking van de militaire noden en het urgente financieringstekort. De EU is sinds
de start van de grootschalige invasie een belangrijke en stabiele partner voor Oekraïne
geweest en levert nog altijd significante brede steun aan het land. Dit is ook van
vitaal belang voor de veiligheid van Europa. Duidelijk is dat Europa substantieel
meer verantwoordelijkheid zal moeten nemen voor verdere financiële en militaire ondersteuning
van Oekraïne. Gezien de urgente noden van Oekraïne en het belang van zicht op EU-financiering
voor het nieuwe IMF-programma, dat naar verwachting in januari ter goedkeuring aan
de Raad van bewind wordt voorgelegd, zal op korte termijn besluitvorming over financiële
steun plaats moeten vinden. Met deze brief wordt uw Kamer geïnformeerd over de inhoud
van de huidige voorstellen, en de Nederlandse positie ten aanzien van de voorstellen.
Omwille van een tijdige informatievoorziening aan uw Kamer vervangt deze brief de
gebruikelijke BNC-fiches. De Raad bereikte voorafgaand aan verzending van deze brief
een akkoord op een economische noodmaatregel om de ernstige economische moeilijkheden
die zijn veroorzaakt door de Russische agressie in Oekraïne te adresseren.

Essentie voorstel

In het pakket met Commissievoorstellen voor de herstelleningen verstrekt de EU leningen
aan Oekraïne, die Oekraïne pas hoeft terug te betalen zodra Rusland de agressieoorlog
beëindigt en herstelbetalingen aan Oekraïne voldoet. Om deze lening te financieren
gebruikt de EU kasgelden die door de immobilisatie van Russische centralebanktegoeden
(hierna: RCB) op de balans staan van centrale effectenbewaarinstellingen en andere
financiële sector instellingen in de EU (hierna samengevat als: financiële instellingen).
De immobilisatie is het gevolg van de sectorale EU-sanctiemaatregelen die de EU daags
na de start van de grootschalige Russische invasie aannam. Er bevinden zich geen RCB
in Nederland. De Commissie stelt alleen voor om de RCB te gebruiken; gesanctioneerde
private Russische tegoeden worden niet gebruikt. De RCB binnen de EU hebben een omvang
van in totaal ongeveer 210 miljard euro. Het Commissievoorstel creëert de mogelijkheid
om tot maximaal dit bedrag aan herstelleningen te verstrekken. De Commissie stelt
daarnaast voor om de tegoeden te immobiliseren totdat Rusland stopt met zijn illegale
acties die de stabiliteit van de EU-economie bedreigen en herstelbetalingen aan Oekraïne
heeft verstrekt. Volgens de Commissie is dit nodig om de economische stabiliteit in
de EU te verzekeren.

In de voorgestelde constructie worden de financiële instellingen verplicht om een
bedrag ter grootte van de omvang van de kasgelden op hun balans te investeren in een
speciaal EU-schuldinstrument. De aanspraak van de Russische centrale bank op de tegoeden
blijft onverminderd van kracht, maar kan niet worden geëffectueerd zolang deze geïmmobiliseerd
blijven. Hiermee is er dus geen sprake van confiscatie van de middelen. Om ervoor
te zorgen dat de financiële instellingen te allen tijde aan hun verplichtingen jegens
de Russische centrale bank kunnen voldoen, verstrekken EU-lidstaten bilaterale garanties
aan de EU. De Commissie stelt voor om deze bilaterale garanties te zijner tijd te
vervangen door een garantie uit de beschikbare ruimte onder de plafonds van het Eigenmiddelenbesluit
(EMB), de headroom
2, zodra de verordening voor het huidig Meerjarig Financieel Kader (MFK) hierin voorziet.
De Commissie stelt als onderdeel van het pakket voor om de MFK-verordening daartoe
aan te passen. De Raad besluit hierover met eenparigheid van stemmen (unanimiteit).

Naast het voorstel voor EU-leningen aan Oekraïne op basis van de RCB, stelt de Commissie
voor om, bij wijze van tweede financieringsoptie, de mogelijkheid te creëren om leningen
door te lenen aan Oekraïne; de Commissie leent dan namens de Unie middelen op de kapitaalmarkt
die het vervolgens doorleent aan Oekraïne tegen zachte voorwaarden. Het principe dat
de EU geldt leent en doorleent aan derde landen is eerder toegepast (zoals MFA+ in
2023). De headroom wordt gebruikt als zekerheid voor de markt dat de Unie kan voldoen aan de aflossings-
en renteverplichtingen op de leningen die zij aangaat. Voor het gebruik van de headroom als garantie van een dergelijke lening aan een derde land zoals Oekraïne is een wijziging
van de MFK-verordening nodig. Het hiervoor genoemde voorstel tot wijziging van de
MFK-verordening dient tevens dit doel.

Het pakket van de Commissie valt uiteen in zes onderdelen: een verordening waarmee
de herstellening aan Oekraïne wordt ingesteld; een voorstel, als economische noodmaatregel,
voor de immobilisatie van tegoeden; het al genoemde voorstel tot wijziging van de
huidige MFK-verordening; en drie voorstellen ten aanzien van het sanctiebeleid en
aanvullende maatregelen om bescherming te bieden aan de financiële instellingen en
de lidstaten waar deze instellingen zich bevinden. Het kabinet kan vanwege de gebruikelijke
vertrouwelijkheid over de onderhandelingen over het sanctiebeleid op dit moment niet
meer informatie geven over deze drie specifieke voorstellen. Deze voorstellen om Raadsverordening
833/2014 te amenderen zullen zoals gebruikelijk door de Commissie worden gepubliceerd
nadat de Raad een positie heeft bepaald. Onderstaand worden de openbare voorstellen
nader toegelicht.

De Raad bereikte op 12 december jl. een akkoord op het voorstel dat toeziet op de
immobilisatie van de tegoeden als economische noodmaatregel. Dit akkoord op korte
termijn werd noodzakelijk geacht om zekerheid te verkrijgen ten aanzien van de immobilisatie
van de RCB.

Voorstel voor verordening tot instelling van een herstellening (COM(2025)5302)

In dit voorstel richt de Commissie de herstellening voor Oekraïne op. Hierbij gaat
de Commissie in op de hoogte van de leningen, de indicatieve verdeling van middelen,
de bestedingsdoelen, de aansturing en de bilaterale garanties.

Van het maximale totaalbedrag van 210 miljard euro is indicatief 95 miljard euro bedoeld
voor macro-financiële steun, waarvan 45 miljard euro wordt gereserveerd voor de terugbetaling
van de Extraordinary Revenue Acceleration (ERA)-leningen en 50 miljard euro voor nieuwe macro-financiële steun, en 115 miljard
euro ter ondersteuning van de defensie-industriële capaciteit van Oekraïne. De leningen
kunnen in tranches worden afgegeven. Oekraïne wordt gevraagd om elk jaar een Financing Strategy bij de Commissie aan te bieden met details over de noden, in lijn met de IMF-ramingen,
en financieringsbronnen. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid over het
vrijgeven van middelen, op voorstel van de Commissie. De coherentie van de ingediende
Financing Strategy met de voorgestelde indicatieve verdeling wordt jaarlijks getoetst door de Commissie.
De herstellening is beschikbaar tot en met 31 december 2030, met uitzondering van
de aangewezen macro-financiële begrotingssteun, die beschikbaar is tot en met 31 december
2055.

De macro-financiële steun onder de herstellening draagt bij aan het dichten van het
Oekraïense financieringsgat. Dit betreft essentiële steun om bijvoorbeeld kritieke
overheidsdiensten draaiende te houden. Het IMF raamt het huidige financieringsgat
voor macro-financiële steun voor 2026 en 2027 op in totaal ca. 54 miljard euro. De
Commissie stelt twee verschillende routes voor om deze steun aan Oekraïne te verstrekken:
1) macro-financiële bijstand, waarbij een memorandum of understanding (MoU) wordt afgesloten tussen de Unie en Oekraïne over de beleidsvoorwaarden waaraan
Oekraïne dient te voldoen. Oekraïne moet voorafgaand aan de uitbetaling van de steun
volledig aan deze beleidshervormingen hebben voldaan; 2) steun via de Oekraïne-faciliteit.
Hierbij is uitbetaling van steun voorwaardelijk aan het doorvoeren van hervormingsstappen
uit een bestaande hervormingsagenda (het Oekraïne-plan3). Oekraïne levert voor elke tranche bewijs bij de Europese Commissie aan dat aan
de vastgestelde hervormingsstappen is voldaan. Indien blijkt dat Oekraïne eerdere
hervormingen die zijn gedaan onder het Oekraïne-plan of het IMF-programma terugdraait,
wordt de lening direct opeisbaar.

De overige steun is specifiek gericht op het ondersteunen van de ontwikkeling van
de Oekraïense defensie-industrie via economische, financiële en technische samenwerking.
Oekraïne kan deze steun ook gebruiken om militaire middelen aan te kopen. Hierbij
wordt er gebruik gemaakt van een cascademodel, waarbij zoveel mogelijk wordt ingezet
op productie in de EU, EEA EFTA-landen4 of in Oekraïne. Indien dit niet mogelijk is, mag productie plaatsvinden in een faciliteit
buiten dit grondgebied, eigendom van een bedrijf uit de EU, EEA EFTA-landen of Oekraïne.
Als dit gezien de urgente noden niet mogelijk is of levertijden significant korter
zijn, zijn verdere uitzonderingen mogelijk. In die gevallen mag productie in derde
landen plaatsvinden door bedrijven die niet gevestigd zijn in de EU, EEA EDTA-landen
of Oekraïne, zolang dit niet in gaat tegen de veiligheids- en defensiebelangen van
de Unie en haar lidstaten. De Commissie beoordeelt of sprake is van deze urgentie,
op basis van bewijslast die Oekraïne aanlevert. Ook kan de Commissie besluiten een
derde land in aanmerking te laten komen voor dezelfde voorwaarden voor EU, EEA EFTA-landen
en Oekraïne, indien dit derde land aanzienlijke aanvullende steun aan Oekraïne levert.

Voor het verkrijgen van steun vanuit de herstelleningen zijn het respecteren van effectieve
democratische mechanismen, zoals een meerpartijenstelsel en rechtsstatelijkheid, en
het eerbiedigen van mensenrechten randvoorwaardelijk. De Commissie monitort de vervulling
hiervan.

Om de herstellening te financieren wordt de Commissie gemachtigd om te lenen van de
financiële instellingen, die daarvoor een speciaal op te richten EU-schuldinstrument
krijgen. De rente over het speciale EU-schuldinstrument zal gelijk zijn aan de rente
die de financiële instellingen verschuldigd zijn aan de Russische Centrale Bank. Ten
aanzien van andere financiële sector entiteiten dan centrale effectenbewaarinstellingen
geldt dat de Commissie zelf kan bepalen op welke entiteiten zij een beroep doet. Daarbij
houdt de Commissie o.a. rekening met de financieringsvoorwaarden zoals rentekosten
en de beschikbaarheid van euro cashtegoeden. De eventuele rentekosten die deze entiteiten
doorbelasten aan de EU worden door Oekraïne betaald en komen niet ten laste van de
lidstaten.

Het voorstel beoogt dat de 27 lidstaten gezamenlijk bilaterale garanties afgeven voor
het volledige maximale bedrag aan leningen (210 miljard euro). Hiermee staan lidstaten
garant in het geval er uitbetaling moet plaatsvinden aan Rusland. Dit kan in twee
gevallen gebeuren: 1) indien de immobilisatie van de tegoeden wordt opgeheven en Rusland
de RCB bij de financiële instellingen opeist; of 2) wanneer een juridische claim onder
het bilateraal investeringsverdrag5 van een lidstaat met Rusland wordt ingewilligd en leidt tot een verplichting van
de betreffende lidstaat om te betalen. In dit tweede geval delen de lidstaten dus
gezamenlijk in de risico’s.

Afgifte van de garanties gebeurt in twee stappen: de eerste 50% (105 miljard euro)
bij het afsluiten van de garantie-overeenkomst en de tweede 50% automatisch op 1 januari
2028, tenzij een lidstaat voor 31 december 2027 heeft aangegeven daarvan af te willen
zien. De EU verstrekt pas leningen aan Oekraïne wanneer de helft van de garanties
zijn afgegeven, om te voorkomen dat de risico’s bij een kleine groep lidstaten neerslaan.
De verstrekte leningen zijn nooit hoger dan de afgegeven bilaterale garanties. Deelname
aan de bilaterale garanties gebeurt op basis van vrijwilligheid, waarbij het van belang
is dat alle lidstaten zich committeren. De omvang van de bilaterale garanties wordt
vastgesteld op basis van het aandeel van lidstaten in het BNI van de EU (BNI-sleutel),
conform de EU-begroting voor 2026. In het geval niet alle lidstaten een bilaterale
garantie verstrekken, worden de niet verleende garanties in mindering gebracht op
het maximaal uit te lenen bedrag aan Oekraïne. Andere lidstaten nemen de ontbrekende
garanties dus niet over.

Om er zeker van te zijn dat de bilaterale garanties volledig en snel worden betaald
indien ze worden ingeroepen, kunnen lidstaten vrijwillig gebruik maken van een liquiditeitsmechanisme.
Lidstaten ontvangen dan een lening van de EU. De lidstaten blijven verantwoordelijk
voor de aflossing van de hoofdsom, rente en andere gerelateerde kosten aan de leningen.
De EU leent hiervoor middelen op de kapitaalmarkt. De headroom wordt gebruikt om de leningen en de rentelasten te garanderen. Hiervoor is geen aanpassing
van de MFK-verordening nodig, omdat deze al voorziet in de mogelijkheid om de headroom te gebruiken ten behoeve van leningen aan lidstaten. Lidstaten maken in principe
automatisch gebruik van het liquiditeitsmechanisme, tenzij zij voor de gestelde deadline
aangeven de garantie met eigen contante middelen in te zullen willigen.

Derde landen kunnen bijdragen aan de herstelleningen door garanties te verstrekken.
Indien EU-lidstaten voldoende garanties verstrekken om het volledige bedrag van 210
miljard euro af te dekken, komen de garanties van derde landen daarbovenop als «overgaranties».
Gevolg hiervan is dat de bilaterale garanties van EU-lidstaten pro-rata afnemen. Indien
EU-lidstaten onverhoopt minder dan het maximale bedrag afdekken, dan dragen de garanties
van derde landen hieraan bij totdat het maximum van 210 miljard euro is bereikt. De
garanties van derde landen delen niet mee in het risico dat er juridische claims onder
een bilateraal investeringsverdrag aan Rusland moeten worden uitbetaald.

In het voorstel moeten de Unie en lidstaten, overeenkomstig de Verdragen, alle noodzakelijke
maatregelen nemen om de financiële en juridische risico’s te beperken. De Commissie
stelt in de verordening dat bilaterale investeringsverdragen tussen lidstaten en Rusland
niet in overeenstemming zijn met het EU-investeringsbeleid en dat betrokken lidstaten
deze moeten beëindigen.

Voorstel voor economische noodmaatregelen (COM(2025)3501)

De Commissie stelt voor dat de Raad noodmaatregelen vaststelt om de ernstige economische
moeilijkheden die zijn veroorzaakt door de Russische agressie in Oekraïne, te adresseren.
Het gaat hier om een verbod op de overdracht van de RCB zoals we die ook kennen uit
de sectorale sanctieregelgeving voor Rusland.

Ook wordt met dit voorstel geregeld dat Russische claims die verband houden met de
reparatieleningen, niet worden erkend. Volgens de Commissie zijn deze maatregelen
noodzakelijk om de economische stabiliteit in de EU te verzekeren. Deze maatregelen
eindigen als de Russische acties in Oekraïne geen ernstig risico meer vormen voor
de stabiliteit van de economie van de EU, met name wanneer de oorlog stopt en Rusland
herstelbetalingen heeft gedaan.

In de eerste versie van het voorstel stelde de Commissie voor om financiële instellingen
te verplichten om een bedrag ter grootte van de kasgelden op de balans te investeren
in het speciaal op te richten EU-schuldinstrument uit de verordening over de herstellening.
Deze verplichting maakt geen onderdeel uit van de maatregelen die op 12 december jl.
zijn aangenomen, teneinde niet vooruit te lopen op het vervolg van de onderhandelingen.
Deze verplichting maakt nog wel onderdeel uit van de andere Commissievoorstellen.

Voorstel tot wijziging van het MFK (COM (2025) 3500)

De voorgestelde wijziging van de MFK-verordening beoogt de bestaande garantie uit
de headroom die nu van toepassing is op leningen aan Oekraïne onder macro-financiële bijstand
(MFA+), het leningendeel van de Oekraïne-faciliteit en het EU-aandeel in de ERA-leningen
uit te breiden naar dit nieuwe leeninstrument. Dit dient – zoals hierboven opgemerkt
– twee doelen. Ten eerste om de bilaterale garanties die nodig zijn voor herstelleningen
op basis van de geïmmobiliseerde RCB te vervangen door een garantie uit hoofde van
de headroom. Ten tweede om, bij wijze van de hierboven genoemde tweede financieringsoptie, EU-leningen
aan Oekraïne te kunnen verstrekken door te lenen op de kapitaalmarkt.

Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het is existentieel voor Oekraïne dat het zich kan blijven verweren tegen de voortdurende
Russische agressie. Het verloop van de oorlog in Oekraïne raakt de Europese en daarmee
de Nederlandse veiligheid en economie fundamenteel. Het kabinet blijft Oekraïne daarom
actief steunen, zowel militair, politiek, financieel en moreel, voor zolang als dat
nodig is. Hierbij zet het kabinet in op blijvende solidariteit en bepleit het ook
eerlijke lastendeling tussen EU-lidstaten.

Het grootste deel van de financiële steun aan Oekraïne wordt sinds de start van de
grootschalige invasie door de EU verstrekt, onder meer via macro-financiële bijstand
en de Oekraïne-faciliteit. In EU-verband draagt Nederland bij aan de steun die via
de EU-begroting aan Oekraïne wordt verstrekt en staat Nederland garant voor zijn aandeel
in de verstrekte leningen aan Oekraïne op basis van het Nederlands BNI-aandeel (MFA+,
het EU-aandeel in de ERA-leningen en het leningendeel van de EU Oekraïne-faciliteit).

Nederland heeft sinds de start van de grootschalige invasie circa 13,5 miljard euro
aan militaire steun en circa 3,5 miljard aan uitgaven voor niet-militaire steun toegezegd
aan Oekraïne. Naast militaire steun helpt Nederland ook op andere manieren, zoals
energiesteun en herstel van kritieke infrastructuur. Zo kondigde het kabinet recent
een steunpakket van in totaal 25 miljoen euro aan om in te zetten voor extra energiesteun
aan Oekraïne6.

De EU heeft eerder de buitengewone rente-inkomsten die voortvloeien uit de immobilisatie
van de RCB onder de sectorale sanctiemaatregelen aan Oekraïne ter beschikking gesteld
voor de terugbetaling van de G7 ERA-leningen van 45 miljard euro, waarvan 18,1 miljard
euro door de EU is verstrekt. Ook ontving Oekraïne vanuit de EU militaire en niet-militaire
steun gefinancierd met de buitengewone inkomsten.

In lijn met de moties Boswijk c.s., Dobbe c.s., Krul c.s. en Brekelmans c.s.7 roept het kabinet al langere tijd op tot het verkennen van aanvullende maatregelen
op basis van de (inkomsten over) bevroren RCB. Hierbij heeft het kabinet uitgedragen
dat van belang is dat 1) aanvullende maatregelen technisch, juridisch en financieel
houdbaar zijn; 2) sprake is van lastendeling tussen EU-lidstaten en betrokkenheid
van G7-partners; 3) de noden van Oekraïne leidend zijn, waarbij strikte EU-only criteria worden voorkomen; 4) gebruik wordt gemaakt van gepaste conditionaliteiten,
waaronder op het gebied van corruptiebestrijding en rechtsstatelijkheid.

Beoordeling en inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is op hoofdlijnen positief over de Commissievoorstellen om herstelleningen
aan Oekraïne te verstrekken op basis van de RCB. Dit sluit aan op de kabinetslijn
voor blijvende solidariteit voor Oekraïne en op de door uw Kamer breed gesteunde oproep
om op korte termijn de RCB aan te spreken voor steun aan Oekraïne8. De voorgestelde financiële steun is een logische en noodzakelijke aanvulling op
eerder door de Unie verleende macro-financiële bijstand en de Oekraïne-faciliteit,
en maakt deel uit van buitengewone inspanningen van de EU om Oekraïne te ondersteunen
in de strijd tegen de Russische agressie. Het kabinet steunt het idee dat de EU financiële
steun verleent in de vorm van leningen die pas hoeven te worden terugbetaald als Rusland
herstelbetalingen doet. Dit biedt een oplossing voor de urgente behoefte aan middelen,
zonder dat het een verdere belasting vormt van de schuldhoudbaarheid van Oekraïne.
Het benutten van de kasgelden op de balans van centrale effectenbewaarinstellingen
biedt als voordeel dat de EU hierover geen rente betaalt, waardoor de budgettaire
gevolgen voor lidstaten worden beperkt. Het is daarbij positief dat de aanspraak van
de Russische Centrale Bank op de geïmmobiliseerde activa juridisch volledig intact
blijft, zodat er geen sprake is van confiscatie. Het kabinet acht het van belang dat
de lasten en risico’s van de constructie gezamenlijk door EU-lidstaten worden gedragen.
Hierbij moet oog zijn voor de resterende zorgen van lidstaten die bijzondere betrokkenheid
bij de herstelleningen hebben vanwege de aanwezigheid van RCB op hun grondgebied,
voor zover nog niet in de Commissievoorstellen geadresseerd.

Het kabinet acht het positief dat de Commissie ook een beroep kan doen op andere financiële
entiteiten dan centrale effectenbewaarinstellingen, zoals commerciële banken, bij
het benutten van RCB, waarbij het verstandig is dat de Commissie daarbij rekening
kan houden met de financieringsvoorwaarden zoals rentekosten en de beschikbaarheid
van euro kastegoeden.

Het behoud van de Russische claim op de geïmmobiliseerde tegoeden betekent dat de
financiële instellingen altijd in staat moeten zijn om de tegoeden terug te betalen.
In dit licht heeft het kabinet begrip voor de noodzaak voor EU-lidstaten om garanties
te verlenen ter grootte van de ingezette RCB voor de herstelleningen, zodat de Unie
haar leningen aan de financiële instellingen altijd kan afbetalen. Het kabinet vindt
het positief dat de garanties ook voorzien in risicodeling wanneer een juridische
claim onder het bilateraal investeringsverdrag van een lidstaat met Rusland zou worden
ingewilligd en zou leiden tot een verplichting van de betreffende lidstaat om te betalen.
Dit voorkomt dat een individuele lidstaat de juridische risico’s draagt van de herstelleningen.

Het kabinet staat daarom welwillend tegenover het voorstel om bilaterale garanties
af te geven. Het is daarbij positief dat lidstaten deelnemen naar rato van hun BNI-aandeel.
Dit zorgt ervoor dat de risico’s en lasten zoveel mogelijk gezamenlijk door alle EU-lidstaten
gedragen worden, waarbij sprake is van lastendeling.

Het kabinet staat ook welwillend tegenover het voorstel om op termijn de bilaterale
garanties te vervangen door een garantie uit hoofde van de headroom indien de huidige MFK-verordening met unanimiteit wordt aangepast. Dit heeft als voordeel
dat alle lidstaten automatisch meedoen aan garantiestelling. Met het oog op het bieden
van zekerheid aan financiële instellingen heeft Nederland ook begrip voor het voorstel
om een liquiditeitsmechanisme op te richten, dat elke twijfel over de beschikbaarheid
van liquide middelen bij het inroepen van nationale garanties wegneemt. Uiteraard
mogen lidstaten ook zelf in staat worden geacht om snel liquide middelen aan te trekken
op de financiële markten.

Met het oog op de schade die de acties van Rusland toebrengen aan de economie van
de EU, financiële houdbaarheid van de voorstellen en het beperken van financiële risico’s
is het essentieel dat de RCB geïmmobiliseerd blijven zolang Rusland de agressieoorlog
voortzet en geen herstelbetalingen doet. Het kabinet volgt de Commissie in haar visie
dat de immobilisatie van de RCB niet alleen gerechtvaardigd is vanuit een sanctieperspectief,
maar ook nodig is om de economische stabiliteit van de EU te verzekeren. Het is dan
ook positief dat de Commissie voorstelt om een verbod in te stellen op de overdracht
van RCB op basis van artikel 122 VWEU. Dit besluit stelt zeker dat de immobilisatie
van kracht blijft tot Rusland de oorlog beëindigt en herstelbetalingen voldoet. Gezien
de urgentie van deze maatregel achtte het kabinet instemming met het voorstel op 12 december
jl. gerechtvaardigd.

Het kabinet is ook positief over de blijvende betrokkenheid van G7-partners, onder
andere met het oog op risicodeling. Dit gebeurt o.a. door de ERA-leningen, die mede
door G7-partners zijn verstrekt, niet direct af te lossen maar de bestaande betaaltermijnen
in stand te houden waardoor volledige afbetaling pas op lange termijn plaatsvindt
(maximale looptijd is 45 jaar). Daarnaast wordt de mogelijkheid gecreëerd voor derde
landen om (over)garanties te verstrekken die de bilaterale garanties van EU-lidstaten
kunnen verlagen. Gelet op de omvang en complexiteit van de herstel- en wederopbouwopgave
en de veiligheidsopgaven voor Oekraïne zal grootschalige inzet van de rest van de
internationale gemeenschap, internationale financiële instellingen en private sector
essentieel blijven. De Commissie heeft aangegeven blijvend commitment van andere donoren
te verwachten en hier ook gesprekken over te voeren.

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om Oekraïne jaarlijks te
vragen een financing strategy in te dienen, die door de Commissie wordt beoordeeld. Voor het deel van de herstelleningen
dat specifiek gericht is op militaire steun, indicatief 115 miljard euro, staat voor
het kabinet voorop dat het mogelijk moet zijn voor Oekraïne om op basis van de daadwerkelijke
noden en urgentie materiaal aan te kunnen kopen, waaronder in derde landen. Dit mede
gelet op de staat van oorlog waarin het zich bevindt. Ook het voorgestelde cascademodel
dient hiervoor voldoende ruimte en flexibiliteit te bieden, waarbij disproportionele
administratieve lasten voor Oekraïne moeten worden voorkomen en het beoordelingsproces
aan moet sluiten op de urgente noden van Oekraïne.

Een element waar het kabinet veel waarde aan hecht is het voorstel om beleidshervormingen
als conditionaliteit te verbinden aan de macro-financiële steun, onder meer op het
gebied van corruptiebestrijding en rechtsstatelijkheid. Samen met de Commissie is
het kabinet van mening dat deze voorwaarden zoveel mogelijk moeten voortbouwen op
hervormingen die zijn afgesproken en uitgevoerd onder het Oekraïne-plan en het IMF-programma,
ook om administratieve overbelasting van Oekraïne te voorkomen. Het voorstel van de
Commissie om de macro-financiële steun via de Oekraïne-faciliteit te kanaliseren sluit
hierop aan. Het kabinet geeft er dan ook de voorkeur aan om de macro-financiële steun
uit de herstelleningen in de eerste plaats via de Oekraïne-faciliteit aan Oekraïne
te verstrekken.

Tot slot stelt het kabinet vast dat het opzeggen van de bilaterale investeringsbeschermingsovereenkomsten
tussen EU-lidstaten en Rusland niet zal kunnen voorkomen dat Russische investeerders
investeringsgeschillenbeslechting kunnen starten. Het investeringsverdrag bepaalt
dat het nog vijftien jaar na de datum van beëindiging van kracht blijft. Er is dus
geen directe meerwaarde in het opzeggen van het verdrag. Daarnaast geldt dat dit verdrag
Nederlandse investeringen in Rusland beschermt en blijft beschermen. Daarbij geldt
dat de medewerking van de Russische autoriteiten niet noodzakelijk is voor investeerders
om een beroep te doen op de overeenkomst. Indien echter blijkt dat een grote groep
EU-lidstaten wel bereid is de eigen investeringsovereenkomsten met Rusland op te zeggen,
dan zal het kabinet dit ook in overweging nemen.

De tweede financieringsoptie die de Commissie voorstelt, namelijk dat de EU leent
op de kapitaalmarkt en doorleent aan Oekraïne, sluit het kabinet niet bij voorbaat
uit aangezien Oekraïne urgent behoefte heeft aan financiële steun en een aantal lidstaten
voorlopig terughoudend is wat betreft de herstelleningen. Het principe dat de EU geldt
leent en doorleent aan derde landen is eerder toegepast (o.a. voor MFA+ in 2023).
Het is daarmee een voortzetting van bestaande praktijk. De rente die de EU daarbij
zelf betaalt over de lening kan zij niet doorbelasten aan Oekraïne. Ook bij deze optie
zullen RCB geïmmobiliseerd moeten blijven zolang Rusland geen herstelbetalingen doet,
in lijn met het politieke commitment en met het oog op het beperken van de financiële
risico’s van de EU. Deze optie zal volgens het kabinet overbodig zijn als lidstaten
overeenstemming weten te bereiken over de herstelleningen op basis van geïmmobiliseerde
RCB.

Bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit

Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.

Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid van de EU voor deze voorstellen is
positief.

Het voorstel voor de herstellening aan Oekraïne is gebaseerd op artikel 212 VWEU.
Op grond van deze bepaling kan de EU activiteiten ondernemen voor economische, financiële
en technische samenwerking, met inbegrip van bijstand op met name financieel gebied,
met derde landen die geen ontwikkelingsland zijn. Volgens het kabinet is de EU op
grond van deze bepaling bevoegd om de herstellening voor Oekraïne op te richten. Op
het terrein van economische, financiële en technische samenwerking met derde landen
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten.

Het voorstel voor de immobilisatie van de tegoeden en de investeringsplicht voor financiële
instellingen is gebaseerd op artikel 122, lid 1, VWEU. Deze bepaling geeft de EU de
bevoegdheid tot het vaststellen van voor de economische situatie passende maatregelen.
Volgens het kabinet kan in dit geval op goede grond een beroep worden gedaan op artikel
122, lid 1, VWEU. De lidstaten worden geconfronteerd met ernstige economische verstoringen
als gevolg van de Russische inval in Oekraïne, en door verschillende hybride aanvallen
op het grondgebied van de EU. Als de tegoeden worden vrijgegeven kan Rusland deze
inzetten om zijn illegale acties in Oekraïne en de EU te ondersteunen. Naast het directe
effect op de economie bedreigen deze acties ook de veiligheid van de EU, die een vereiste
is voor economische stabiliteit. De verslechtering van de veiligheidssituatie in Oekraïne
en in de lidstaten, de onzekerheid over de vraag of Oekraïne in 2026 wel aan zijn
begrotingsbehoeften zal kunnen voldoen, en de noodzaak voor de Unie om zijn eigen
defensie te versterken maken het dringend noodzakelijk dat de maatregelen getroffen
worden. Volgens het kabinet is het daarom passend om deze maatregelen te treffen als
economische noodmaatregel. De huidige sanctiemaatregelen op basis van het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid kunnen parallel aan de voorgestelde maatregelen blijven
bestaan. De maatregelen zijn ontworpen als tijdelijke maatregelen, namelijk totdat
de Raad besluit dat de EU geen substantiële economische risico’s meer loopt als gevolg
van de acties van Rusland, en Rusland herstelbetalingen doet aan Oekraïne (artikel
7 in het voorstel). Met betrekking tot economisch beleid heeft de EU een coördinerende
bevoegdheid (zie artikel 5, lid 1, VWEU).

Het voorstel tot wijziging van de MFK-verordening is gebaseerd op artikel 312 VWEU.
Deze bepaling bevat de bevoegdheid het MFK te bepalen. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslag. Het bepalen van het MFK is een exclusieve bevoegdheid van
de Unie.

Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Unie. Dit houdt in dat het kabinet
op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen of wanneer
sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden uitgeoefend,
toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van
het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het subsidiariteitsbeginsel).

Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing op het voorstel tot aanpassing
van de MFK-verordening, aangezien dat behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de
EU. Het subsidiariteitsbeginsel is daarom alleen van toepassing op het voorstel voor
het herstellening en het voorstel voor de economische noodmaatregelen.

Het oordeel van het kabinet over de subsidiariteit is voor beide voorstellen positief.
Gezien de omvang van de leningen die beschikbaar worden gesteld aan Oekraïne (tot
210 miljard euro), kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of
lokaal niveau worden verwezenlijkt. Dit rechtvaardigt een EU-aanpak. Omdat het grootste
deel van de tegoeden op het grondgebied van één lidstaat worden bewaard (namelijk
België), kunnen de lidstaten niet zelf deze maatregelen nemen om de economische stabiliteit
te waarborgen. Het kabinet is daarom van mening dat een aanpak op EU-niveau gerechtvaardigd
is.

Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.

Het doel van het voorstel voor de herstellening is om Oekraïne in staat te stellen
dringende en omvangrijke investeringen te doen ter ondersteuning van de Oekraïense
defensie-industrie en de integratie ervan in de Europese defensie-industrie. De bedragen
zijn gebaseerd op een inschatting van de daadwerkelijk financiële noden van Oekraïne
voor de komende jaren. Volgens het kabinet is het voorstel geschikt om dit doel te
bereiken. Het voorgestelde optreden gaat, gezien de geopolitieke situatie, niet verder
dan noodzakelijk, omdat deze van tijdelijke aard is, totdat Rusland herstelbetalingen
doet voor de schade die het heeft veroorzaakt in Oekraïne.

Het doel van het voorstel voor de economische noodmaatregelen is om de economische
stabiliteit van de EU te waarborgen. Volgens het kabinet zijn de maatregelen geschikt
om dat doel te bereiken, aangezien deze ervoor zorgen dat Rusland geen aanvullende
middelen heeft voor zijn illegale acties, en Oekraïne over meer middelen beschikt
om zich te blijven verdedigen tegen de Russische agressie. Dit voorkomt een grotere
impact op de economie van de EU en op de begrotingssituatie van de lidstaten. Het
optreden gaat niet verder dan nodig is, omdat het alleen ziet op de RCB en Rusland
uiteindelijk verantwoordelijk is voor de economische schade die het heeft veroorzaakt
in Oekraïne en de EU. De aanspraak die de Russische centrale bank heeft op de geïmmobiliseerde
activa blijft intact, zodat deze kan worden terugbetaald indien dat nodig is. Verder
is het voor de proportionaliteit van belang dat de maatregelen tijdelijk zijn (artikel
7 van het voorstel) en elk jaar worden geëvalueerd (artikel 6 van het voorstel).

Het voorstel tot wijziging van de MFK-verordening beperkt zich tot de voortzetting
van de bestaande werkwijze waarbij leningen aan Oekraïne worden gegarandeerd vanuit
de headroom, zodat de EU garant kan staan voor de herstelleningen en zelf kan lenen ten behoeve
van leningen aan Oekraïne. Volgens het kabinet is het voorstel geschikt om dat doel
te bereiken en gaat het niet verder dan nodig is.

Financiële gevolgen

De Commissie stelt een maximale omvang van de herstellening van 210 miljard euro voor,
waarvan in 2026 en 2027 maximaal 50% kan worden uitgekeerd (105 miljard euro). Lidstaten
dienen in maximaal twee tranches bilaterale garanties af te geven. Bij het huidige
BNI-aandeel van Nederland van 6,38% bedraagt de maximale Nederlandse garantie circa
13,4 miljard euro voor de totale omvang van de herstelleningen. Indien Nederland besluit
in twee keer de garanties af te geven bedraagt de eerste garantie circa 6,7 miljard
euro voor de periode 2026–2027, en volgt in beginsel automatisch uiterlijk 31 december
2027 een tweede garantie ter hoogte van eveneens circa 6,7 miljard euro voor de periode
daarna. Nederland kan de Commissie voor 31 december 2027 informeren de tweede garantie
niet af te zullen geven. Derde landen kunnen ook (over)garanties verstrekken. Aangezien
de maximale omvang van de herstelleningen (210 mld. euro) niet kan stijgen, zal dit
leiden tot een pro-rata lagere bilaterale garantie van lidstaten. Indien er met eenparigheid
van stemmen in de Raad wordt besloten om de huidige MFK-verordening aan te passen,
zullen de bilaterale garanties worden vervangen door een garantie uit hoofde van de
headroom onder het Eigenmiddelenbesluit (die dan ook tot uiting zal komen op de begroting van
het Ministerie van Financiën).

Het kabinet zal de Nederlandse bilaterale garantie voor de herstelleningen budgettair
verwerken. Om de garantieverplichting rechtmatig in 2026 aan te gaan, is autorisatie
door het parlement nodig voordat Nederland een garantieverplichting tekent. Daarom
zal het kabinet voor de verwerking van de bilaterale garanties een nota van wijziging
voorbereiden op de Ontwerpbegroting 2026, en uw Kamer hier zo spoedig mogelijk verder
over informeren. Uw Kamer ontvangt uiterlijk voor ondertekening van de garantieverplichting
ook het bijbehorende toetsingskader risicoregelingen. Op 18 december kan Nederland
in de ER de toezegging uitspreken de bilaterale garanties te verwerken onder voorbehoud
van parlementaire goedkeuring. Indien de Unie middelen leent op de kapitaalmarkt in
het kader van het liquiditeitsmechanisme, kan er worden bezien of er een Nederlandse
garantie opgenomen moet worden op de begroting van het Ministerie van Financiën.

Tot slot

De Russische agressieoorlog tegen Oekraïne is de grootste geopolitieke inbreuk op
internationale politieke en economische stabiliteit sinds de Tweede Wereldoorlog.
Deze uitzonderlijke situatie rechtvaardigt een uitzonderlijke maatregel. Europa staat
voor een historische veiligheidsuitdaging. De veiligheid en toekomst van Oekraïne
staan op het spel, en daarmee de veiligheid van Europa als geheel. Voor het kabinet
blijft het uitgangspunt een duurzame en rechtvaardige vrede, waarbij Oekraïne onderhandelt
op basis van een positie van kracht. Hiervoor is onverminderde en actieve steun aan
Oekraïne nodig. De kabinetspositie ten aanzien van de Commissievoorstellen moet in
deze context worden gezien. Voorafgaand aan de Europese Raad van 18 december heeft
uw Kamer de gelegenheid om hierover in debat te gaan met het demissionaire kabinet.
Uw Kamer zal zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd over de uitkomsten van de Europese
Raad in het gebruikelijke verslag. Daarnaast zal uw Kamer worden geïnformeerd over
de uitkomsten van de onderhandelingen over de onderliggende voorstellen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
A. de Vries