Brief regering : Kabinetsreactie op de Periodieke Rapportage Mensen (Veiligheid)

Nr. 50
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2026

Hierbij bieden wij u de Periodieke Rapportage Mensen (Veiligheid) bij Defensie aan,
kortheidshalve aangeduid als de PR Veiligheid. De PR Veiligheid richt zich op het
gevoerde beleid ter verbetering van de fysieke veiligheid1, de sociale veiligheid2 en de integriteit3 op de werkvloer in de periode 2018 tot en met 2023.

Dit onderzoek is uitgevoerd door een team van Deloitte en Berenschot conform de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De onderzoeksaanpak is toegelicht in de brief
van 30 mei 2025 (Kamerstuk 31 516, nr. 48). Een begeleidingscommissie bewaakte de onafhankelijkheid en kwaliteit van het onderzoek.
In deze commissie waren naast vertegenwoordigers van de Ministeries van Defensie en
Financiën twee onafhankelijk deskundigen vertegenwoordigd. Zij schreven een oordeel
over de wetenschappelijke kwaliteit van de PR Veiligheid, dat als bijlage is toegevoegd.

Deze brief gaat allereerst in op het belang van het veiligheidsbeleid en de algemene
appreciatie van het onderzoek. Vervolgens gaan wij dieper in op de belangrijkste conclusies
en de specifieke aanbevelingen en geven we aan hoe we deze gaan gebruiken bij het
herzien van ons beleidskader veiligheid.

Belang van het veiligheidsbeleid

Ernstige incidenten en kritische rapporten van de Commissie-Van der Veer (Kamerstuk
34 775 X, nr. 75) en de Commissie-Giebels (Kamerstuk 35 000 X, nr. 13) toonden dat er sprake was van enkele prangende veiligheidsvraagstukken, zowel op
het gebied van fysieke als sociale veiligheid. De aanpak hiervan diende te worden
geborgd met systematische en structurele versterkingen op een breed front, variërend
van structuur tot cultuur. Defensie nam deze aanbevelingen geheel over in de overtuiging
dat onze mensen, die in het belang van onze veiligheid onder zeer moeilijke en gevaarlijke
omstandigheden werken, er op moeten kunnen vertrouwen dat ook voor hun eigen veiligheid
zo goed mogelijk wordt gezorgd.

Dit tekent het speciale karakter van Defensie. Defensie bereidt zich voor om moeilijke
en complexe operaties uit kunnen voeren onder onveilige, risicovolle en steeds wisselende
omstandigheden. Het verlies van mensenlevens en materiaal moet daarbij zoveel mogelijk
wordt beperkt of voorkomen, zodat de gevechtskracht en het voortzettingsvermogen zo
groot mogelijk blijven. Voor de eenheden van Defensie vraagt dit om het doorlopend
maken van een afweging van de risico’s verbonden aan het uitvoeren van de opdracht.
Onderdeel van de gereedstelling is dan ook het vaardig worden in het bewust en afgewogen
nemen van risico’s.

Defensie investeerde de afgelopen jaren fors in de verbetering van de sociale en fysieke
veiligheid en integriteit met als doel dat veiligheid en integriteit vanzelfsprekendheden
zijn in het denken en doen van elke Defensiemedewerker, en integraal onderdeel zijn
van beleid, aansturing en uitvoering. Defensie ontwikkelt zich op deze manier tot
een risicocompetente organisatie, waar commandanten veiligheidsrisico’s onderkennen,
deze wegen tegen het belang van operationele taakuitvoering, maatregelen nemen om
risico’s te mitigeren en restrisico’s op het juiste niveau neerleggen.

Defensie nam tientallen maatregelen om de hiervoor beschreven doelen te realiseren.
De basis hiervoor werd gelegd met het plan van aanpak «Een veilige Defensieorganisatie»
(Kamerstuk 34 919, nr. 4). Kenmerkende maatregelen waren het instellen van de Inspectie Veiligheid Defensie
(IVD), het versterken van de veiligheidsorganisatie bij de Defensieonderdelen en het
oprichten van het Veiligheidscomité. Via het plan van aanpak «Versterking sociale
veiligheid» zijn daarnaast maatregelen genomen ter bevordering van de sociale veiligheid
(Kamerstuk 35 000 X, nr. 75). De Visitatiecommissie Defensie en Veiligheid (Commissie-Verbeet) toetste vervolgens
drie jaar lang op onafhankelijke wijze de voortgang en de doelbereiking van het plan
van aanpak «Een veilige Defensieorganisatie». Defensie werkte in de jaren daarna verder
aan het uitvoeren van de maatregelen en hield een vinger aan de pols via onder meer
de IVD en de reguliere managementrapportages. De PR rapportage Veiligheid kijkt integraal
terug op deze periode.

Algemene appreciatie

De voorliggende rapportage en aanbevelingen zijn voor ons bijzonder relevant om te
kunnen toetsen hoe alle genomen maatregelen in de periode tussen 2018 en 2023 hebben
bijgedragen aan de verbetering van de veiligheid van onze mensen. Door de oorlog in
Oekraïne en de toegenomen geopolitieke spanningen in de wereld is de afgelopen periode
de focus binnen Defensie nadrukkelijker komen te liggen op de voorbereiding en uitvoering
van hoofdtaak 1: het beschermen van ons eigen en bondgenootschappelijk grondgebied.
De moderne wijze van oorlogsvoering en de personele en materiële uitdagingen waar
Defensie mee te maken heeft, vragen om een sterke en slimme krijgsmacht.

Het vroegtijdig onderkennen en bespreken van ideeën, problemen, fouten en oplossingen
is hierbij een belangrijke factor, omdat het ons in staat stelt te leren en te verbeteren.
Het veiligheidsbeleid van Defensie moet hierop vanzelfsprekend inspelen en duidelijke
randvoorwaarden bieden die Defensie in staat stelt goed om te gaan met de risico’s
die samenhangen met snelle groei en intensievere gereedstelling, zonder dat dit afbreuk
doet aan goed werkgeverschap. Daarom is Defensie zich in de jaren volgend op de onderzoeksperiode
onverkort blijven inzetten voor een open en veilige organisatiecultuur. Een cultuur
die zich kenmerkt door vertrouwen, veiligheid en het streven naar verbetering door
te leren van wat er goed en fout gaat. In deze cultuur ligt de nadruk op leiderschap,
voorbeeldgedrag en het aanspreken op gedrag ter versterking van een veilig werkklimaat.

De PR Veiligheid blikt terug op de werking van het veiligheidsbeleid in de periode
tot en met 2023. Toch zijn de aanbevelingen van grote waarde in de huidige geopolitieke
context. De onderzoekers hebben de veranderingen vanaf 2018 tot nu in het oog gehouden
bij het doen van aanbevelingen voor verdere verbeteringen, te beginnen bij het versterken
van het inzicht en het uitwerken van een onderliggende beleidstheorie. De richtinggevende
aanbevelingen geven het vertrouwen dat we op de juiste weg zijn. Het onderzoek helpt
ons verder om het veiligheidsbeleid naar een hoger niveau te brengen en daarmee de
veiligheid in de werkomgeving van onze mensen te blijven verbeteren.

Conclusies

De onderzoekers hebben zich een totaalbeeld gevormd op basis van alle beschikbare
informatie om te beoordelen hoe het veiligheidsbeleid vanaf 2018 heeft bijgedragen
aan de verbetering van de sociale en fysieke veiligheid en integriteit. Zij concluderen
dat de doeltreffendheid van het gehele veiligheidsbeleid slechts in beperkte mate
te beoordelen is, maar kunnen wel conclusies trekken op deelaspecten. Over de doelmatigheid
kunnen ze geen oordeel geven omdat de beschikbare onderzoeken en evaluaties hier geen
uitspraken over doen.

De onderzoekers stellen vast dat de nadruk lag op het boeken van concrete en aantoonbare
resultaten, waarin Defensie volgens de onderzoekers is geslaagd. De maatregelen die
zijn ingezet, hebben tot tastbare resultaten geleid. Voorbeelden van positieve ontwikkelingen
die worden genoemd in de rapportage zijn de versterking van het toezicht, stappen
in de ontwikkeling naar situationeel risicomanagement, commandanten die het onderwerp
«veiligheid» voortvarend oppakken en de versterking van de veiligheidsexpertise die
doorwerkt in de praktijk. Tegelijk leidde de nadruk op concrete maatregelen ertoe
dat enkele stappen in de beleidsvorming zijn overgeslagen bij de start van ingezette
versterking. Hierdoor was beleidsmonitoring en -evaluatie maar beperkt mogelijk.

Het kabinet herkent het beeld dat de genomen maatregelen uit de verschillende plannen
van aanpak tot verbeteringen heeft geleid op deelaspecten. Tegelijk erkent het kabinet
dat het algemene niveau van veiligheid niet direct kan worden gekoppeld aan de uitgevoerde
maatregelen. Het versterken van dit inzicht vergroot de mogelijkheden tot bijsturing
op de doelen van het veiligheidsbeleid. Om onze ambities voor het veiligheidsbeleid
te kunnen realiseren, is het noodzakelijk het inzicht snel te vergroten.

Opvolging van de aanbevelingen

In dit deel gaan we dieper in op de aanbevelingen voor de doorontwikkeling van het
veiligheidsbeleid. De onderzoekers maken onderscheid in «no regret»-aanbevelingen,
die zijn gericht op het verbeteren van het proces van de beleidsvorming zelf en richtinggevende
aanbevelingen gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid van de inhoudelijke aspecten
van het veiligheidsbeleid. De opvolging van de no regret-aanbevelingen vormt het startpunt
voor het operationaliseren van de overige richtinggevende aanbevelingen. De onderzoekers
geven in overweging de overige richtinggevende aanbevelingen in een vervolgstap te
concretiseren, aan te passen of te schrappen. Het kabinet neemt de aanpak over.

No regret-aanbevelingen

Aanbeveling 1: Werk de beleidstheorie van het veiligheidsbeleid uit door expliciet
de koppeling te maken tussen maatregelen (output), effecten (outcome) en impact, alvorens
de maatregelen te formuleren. Wij nemen deze aanbeveling over. We onderkennen het belang van een goede beleidstheorie,
omdat dit tot onderbouwde inzichten leidt in het probleem, de oplossing, en ook in
de weg daar naartoe. Defensie evalueert en herziet continu haar beleid. Dat geldt
ook voor het veiligheidsbeleid. Reeds voor aanvang van het onderzoek was hier een
start mee gemaakt. Voornaamste doel van deze herziening is om – overeenkomstig de
aanbeveling – te komen tot meetbare en dus evalueerbare effecten voor we maatregelen
nemen, in plaats van andersom. Relevante wetenschappelijke inzichten zullen daar actief
bij worden betrokken. Hierbij maken we gebruiken van het Beleidskompas, sinds 2023
de Rijksbrede werkwijze voor beleidsontwikkeling.

Aanbeveling 2: Formuleer een gemeenschappelijke taal en eenduidige definities over
fysieke veiligheid, sociale veiligheid en integriteit en pas deze organisatiebreed
toe. Wij nemen deze aanbeveling over. In het nieuwe beleidskader nemen wij een begrippenlijst
op die we laten doorwerken in de onderliggende aanwijzingen en procedures, in opleidingen
en in evaluaties.

Aanbeveling 3: Evalueer en heroverweeg beleid op basis van monitoring van doeltreffendheid
en doelmatigheid. Wij nemen deze aanbeveling over. Dit betekent dat de huidige monitoring, die zich
onvoldoende richt op effecten en impact, moet worden aangevuld. De eerste stap is
om na te gaan welke gegevens over effecten beschikbaar zijn en welke inzichten die
bieden over het effect van het veiligheidsbeleid. Een vervolgstap kan worden gezet
nadat de beleidstheorie is opgesteld en maatregelen en effecten aan elkaar zijn gekoppeld.
De laatste stap is het evalueren en heroverwegen van het beleid en de daaraan gekoppelde
maatregelen. De nieuwe evaluaties en monitoractiviteiten worden gepland en verwerkt
op de Strategische Evaluatieagenda (SEA).

Aanbeveling 4: Investeer in doelmatigheidsonderzoek om te kunnen sturen op doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid en maatregelen. Wij nemen deze aanbeveling over. Goede metingen van kosten in relatie tot effecten
vragen om een goede beleidstheorie en betrouwbare gegevens. Zoals uit het evaluatieonderzoek
is gebleken, is op het gebied van veiligheid ook op die terreinen verbetering nodig.
De investering in doelmatigheidsonderzoek volgt daarmee de opvolging van aanbeveling
1 en 3. Dit betekent concreet dat het doelmatigheidsaspect expliciet wordt meegenomen
in de totstandkoming van het nieuwe beleidskader Veiligheid.

Richtinggevende aanbevelingen voor doeltreffendheid en doelmatigheid

De richtinggevende aanbevelingen worden nog niet overgenomen. Defensie zal de richtinggevende
aanbevelingen operationaliseren nadat het herziene beleidskader veiligheid is vastgesteld.
Per aanbeveling geven we aan hoe die aansluit bij de huidige inzichten.

Aanbeveling 5: Versterk de ontwikkeling van normdenken naar risicodenken op strategisch
niveau. De omslag van normdenken naar risicodenken is de kern van onze koers. De focus op
hoofdtaak 1, de snelle groei en de intensievere gereedstelling brengen risico’s met
zich mee die commandanten voor uitdagingen stellen die niet altijd met kaders en procedures
kunnen worden afgedekt. Een slimme krijgsmacht betekent in deze context een krijgsmacht
die kan omgaan met deze uitdagingen. Een krijgsmacht waarin op een afgewogen manier
risico’s genomen worden, met oog voor zowel de operationele opdracht als voor goed
werkgeverschap. De versterking van het risico-denken is daarom al ingezet. Een belangrijk
onderdeel daarvan is het programma Integraal Risicomanagement (IRM). Deze aanbeveling
bevestigt het nut van voortzetting van dit programma. Deze aanbeveling bevestigt tegelijkertijd
het belang van de eraan voorafgaande opvolging van de no regret-aanbevelingen. Om
te kunnen loskomen van het normdenken zal immers het beleid ruimte moeten bieden voor
decentrale invulling. Het formuleren van kaders voor de risicobereidheid zal onderdeel
worden van de beleidstheorie.

Aanbeveling 6: Focus niet alleen op herkenning en handelingsperspectief, maar ook
op actiebereidheid en collectieve gedragingen. Deze aanbeveling zal in samenhang met
de voorgaande worden opgepakt. Risicodenken bevordert het situationeel denken en inschatten
en zal daarmee tot meer en betere herkenning en handelingsperspectief leiden. Daarnaast
moet worden ingezet op actiebereidheid en collectieve gedragingen. Bij het formuleren
van de beleidsdoelstellingen worden de vier stappen uit het evaluatiekader meegenomen.

Aanbeveling 7: Bevorder de rol van commandanten in het versterken van veiligheid.
Bij de uitvoering van het veiligheidsbeleid hebben commandanten een belangrijke voorbeeldrol.
De onderzoekers hebben geconstateerd dat commandanten die veiligheid voortvarend oppakken
en hun eenheden op het belang ervan wijzen de doorwerking van het veiligheidsbeleid
faciliteren. Tegelijkertijd signaleerden zij dat de bevordering van de voorbeeldrol
een beleidsdoelstelling is die nog aandacht behoeft. De onderzoekers stellen voor
ondersteunende specialistische (audit)capaciteit te versterken, één defensiebrede
visie op leiderschap ten aanzien van veiligheid te formuleren en leiderschapstrainingen
te geven op het gebied van veiligheid. Deze opties nemen we mee in de verdere uitwerking
van de maatregelen.

Aanbeveling 8: Versterk situationeel risicomanagement als integraal onderdeel van
taakuitoefening. Dit past binnen het lopende programma IRM. De manier waarop IRM binnen het veiligheidsdomein
moet worden ingezet moet in lijn worden gebracht met het beleidskader veiligheid.
Een andere richting kan zijn een centrale trendanalyse uit te voeren op de RI&E-bevindingen.

Aanbeveling 9: Versterk de ontwikkeling naar een «just culture». Defensie vindt de ontwikkeling van een «blame-culture» naar meer een «just-culture»
van groot belang. Daartoe heeft Defensie al een aantal stappen gezet. De academische
werkplaats bijvoorbeeld richt zich op het toepassen van «just-culture» principes in
de praktijk. Het helder maken van regels over de omgang met meldingen en melders draagt
hier ook aan bij.

Aanbeveling 10: Borg veiligheid structureel in de organisatiecultuur. De borging in de cultuur kan nieuwe impulsen krijgen door veiligheid te verankeren
in opleidingen en trainingen en in het toepassen van integraal risicomanagement in
de besluitvorming.

Besparingsopties en intensiveringsrichtingen

De onderzoekers hebben gekeken naar mogelijkheden om 20% te besparen op het budget
voor veiligheid. Zij hebben een technisch haalbare en implementeerbare 20%-besparingsvariant
opgenomen. Kijkend naar het huidige tijdsgewricht adviseren zij om het veiligheidsbeleid
mee te laten groeien met het defensiebudget, met het oog op het versterken van de
inzetbaarheid door minder incidenten, uitval en uitstroom. Het kabinet onderschrijft
deze conclusie.

De intensiveringsrichtingen zijn niet gedetailleerd uitgewerkt. Deze worden aangereikt
als suggesties voor toekomstige beleidsontwikkeling en bouwen voort op de bestaande
maatregelen. Het voorbehoud van de onderzoekers dat de intensiveringsrichtingen uitwerking
behoeven, wordt ook benadrukt door de externe deskundigen. Zij geven aan dat de opties
niet kunnen steunen op conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid en dat ze
daarom van beperkte waarde zijn. Het kabinet erkent dat beter inzicht in de doeltreffendheid
van de bestaande maatregelen een voorwaarde is om hierop effectief voort te bouwen.

Het oordeel van de onafhankelijk deskundigen

De onafhankelijk deskundigen concluderen dat de PR Veiligheid aan de methodologische
kwaliteitseisen voldoet. Zij onderschrijven de conclusies van de onderzoekers en geven
aan waar de focus op moet liggen: het verstevigen van de inzichten over doelmatigheid
en doeltreffendheid om te kunnen bijsturen in de beleidscyclus. Zij geven tot slot
aan, in lijn met het eindrapport, dat het Defensie zou helpen om meer gebruik te maken
van wetenschappelijke inzichten om vooraf verstandige keuzes te maken in het veiligheidsbeleid.
Het kabinet neemt deze conclusies en adviezen van de deskundigen mee in de opvolging
van de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport.

Tot slot

In de brief «Versterking rijksbrede evaluatiestelsel» (Kamerstuk 31 865, nr. 267) van de Minister van Financiën is aangekondigd dat ministeries de Tweede Kamer jaarlijks
informeren over de opvolging van aanbevelingen uit periodieke rapportages. Uw Kamer
ontvangt deze informatie voorafgaand aan het jaarverslag in een aparte brief. Defensie
informeert in deze brief uw Kamer over de voortgang van de eerste vier aanbevelingen.
Tevens geven wij dan aan hoe de richtinggevende aanbevelingen verder vorm hebben gekregen
in het herziene beleidskader Veiligheid.

Wij danken de onderzoekers van Deloitte en Berenschot, de externe deskundigen en de
overige leden van de begeleidingscommissie voor hun inspanningen. Het onderzoek is
in relatief korte tijd volgens plan uitgevoerd en is ook methodologisch en inhoudelijk
van hoge kwaliteit. De synthese van documentenanalyse en praktijkinzichten heeft een
herkenbaar en genuanceerd beeld opgeleverd.

Wij blijven gecommitteerd om de veiligheid van onze militairen en burgers te verbeteren,
ook in deze onzekere internationale tijden met verhoogd risico.

De Minister van Defensie,
R.P. Brekelmans

De Staatssecretaris van Defensie,
G.P. Tuinman