Brief regering : Monitoringsbrief Participatiewet 2025

Nr. 349
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2025

Inleiding

In de beleidsreactie op de evaluatie van de Participatiewet is toegezegd om uw Kamer
regelmatig te informeren over de belangrijkste cijfermatige ontwikkelingen rond de
Participatiewet.1 In 2021 heeft de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de toezegging
gedaan om uw Kamer jaarlijks te informeren met een monitoringsbrief.2 De vorige monitoringsbrief dateert van oktober 2024.3

Cijfermatige ontwikkelingen

De meest recente factsheet Participatiewet (bijgevoegd als Bijlage I) toont de cijfers
tot eind 2024. Eind december 2024 ontvingen in totaal bijna 406 duizend mensen (tot
de AOW-leeftijd) een bijstandsuitkering. Ten opzichte van een jaar eerder (december
2023) is het aantal mensen met een bijstandsuitkering toegenomen met 5.240 (+ 1%).
De toename van het aantal bijstandsgerechtigden doet zich vooral voor onder jongeren
tot 27 jaar. In 2024 steeg het aantal bijstandsontvangers onder 27 jaar met 2.620
(+ 6,8%) naar 41 duizend (10% van alle ontvangers). De stijging is daarnaast zichtbaar
bij mensen met een herkomst buiten Europa die buiten Nederland zijn geboren. Deze
groep nam tussen december 2023 en december 2024 toe met 7.010 personen (+ 3,5%). Mogelijke
oorzaken voor de stijging van het aantal jongeren met een bijstandsuitkering zijn
nader toegelicht in een Kamerbrief over de Participatiewet van 15 juli 2025.4

Eind 2024 bedroeg het aantal mensen dat langer dan twee jaar aaneengesloten bijstand
ontvangt bijna 289 duizend (71% van alle bijstandsontvangers). Dit aantal is redelijk
stabiel ten opzichte van een jaar eerder (+ 270). Oudere bijstandsgerechtigden (vanaf
45 jaar) zijn oververtegenwoordigd: onder 45- tot 55-jarigen ontving 59% langer dan
vijf jaar bijstand en onder 55-plussers was dit 70%. Binnen de groep bijstandsgerechtigden
met een herkomst buiten Europa is het aandeel mensen dat vijf jaar of langer bijstand
ontvangt 46%. Bij mensen met een Nederlandse herkomst is dit aandeel 54% en bij mensen
met een Europese herkomst 52%.

Eind 2024 boden gemeenten ruim 264 duizend re-integratievoorzieningen aan, bijna 14 duizend
(+ 6%) meer dan in december 2023. Hiermee ondersteunden zij 185 duizend mensen bij
werk of participatie, een stijging van 6.790 (+ 4%) ten opzichte van december 2023.
Van alle mensen met een lopende re-integratievoorziening eind december 2024 was 64%
bijstandsgerechtigd. De overige 36% van de ondersteunde mensen waren niet-uitkeringsgerechtigde
werkzoekenden (8%) en werkenden zonder aanvullende uitkering die ondersteuning nodig
hebben (28%). Voor mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig het wettelijk
minimumloon kunnen verdienen, werden de verschillende beschikbare instrumenten eind
2024 meer ingezet dan eind 2023: loonkostensubsidie (+ 10%), jobcoach (+ 7%) en beschut
werk (+ 13%).

Recente rapporten

Re-integratiedienstverlening door gemeenten

Onlangs heeft Significant een beschrijvend onderzoek opgeleverd naar hoe budgetten,
instrumenten en kosten van gemeentelijke re-integratiedienstverlening momenteel zijn vormgegeven (Bijlage II). Ook noemt het rapport beleidskeuzes
die hierachter zitten. Dit geeft een feitelijk en actueel beeld van de re-integratiedienstverlening
die valt onder de Participatiewet. Hiervoor is gebruik gemaakt van landelijke data
van het CBS over re-integratiebudgetten en -instrumenten, een landelijke enquête en
een verdiepende studie onder 12 gemeenten. Het onderzoek heeft ruim een jaar geduurd
en is begeleid door een commissie met vertegenwoordigers vanuit SZW, VNG, Divosa en
gemeenten.

Uit het rapport komen meerdere inzichten naar voren. Allereerst valt de diversiteit
van het re-integratielandschap op. Omdat de Participatiewet decentraal belegd is en
gemeenten veel vrijheid hebben om de re-integratietaak vorm te geven, is er een veelkleurigheid
bij de inrichting van re-integratiedienstverlening ontstaan. Dit maakt het (methodologisch)
complex om een algemeen landelijk beeld te schetsen. Zo laat het rapport zien dat
gemeenten in hun aanpak onder andere kunnen verschillen in het doel van re-integratie
(focus op uitstroom naar werk of ook participatie in brede zin), de indeling van doelgroepen
die ondersteuning ontvangen, de uitvoeringsvorm (in huis, uitbesteding of samen met
andere gemeenten), de interne taakverdeling met andere onderdelen uit het sociaal
domein, welke instrumenten worden aangeboden en hoe de dienstverlening wordt geregistreerd.

Uit het rapport komt ook naar voren dat niet iedereen die onder de Participatiewet
valt, geholpen wordt met een re-integratievoorziening en dat gemeenten keuzes (moeten)
maken. Gemeenten focussen in de inzet van hun instrumentarium voornamelijk op de groepen
dicht bij de arbeidsmarkt, onder andere omdat het een besparing op de bijstandslasten
oplevert wanneer mensen aan het werk gaan. Deze bevinding is in lijn met wat het SCP
eerder concludeerde in de evaluatie van de Participatiewet.5 Tegelijk blijkt uit de landelijke cijfers ook dat bijvoorbeeld mensen met een arbeidsbeperking
zonder bijstandsuitkering door gemeenten geholpen worden. Bovendien zijn er de afgelopen
jaren gemeenten geweest die juist ook inzetten op groepen met een grotere afstand
tot de arbeidsmarkt. Dit rapport bevestigt dat, maar laat ook duidelijk ziet dat gemeenten
keuzes (moeten) maken omdat zij niet alle hulpbehoevende inwoners kunnen ondersteunen
bij re-integratie.

Met de Participatiewet zijn gemeenten bovendien verantwoordelijk geworden voor een
groeiende groep met een arbeidsbeperking en/of een ondersteuningsbehoefte. Dit vraagt
veel van de uitvoering van gemeenten, omdat dit vaak gaat om blijvende ondersteuning
die bovendien vrij specialistisch kan zijn. Uit de inzet van re-integratievoorzieningen blijkt dat de inzet van loonkostensubsidie en jobcoach flink is toegenomen
en naar verwachting zal deze groei de komende jaren doorzetten. Dit vraagt van gemeenten
dat zij hun dienstverlening hierop inrichten. Bijvoorbeeld door samen te werken met
andere gemeenten en/of het sociaal ontwikkelbedrijf. Tegelijkertijd roept dit ook
nieuwe keuzes in de (regionale) governance op. Uit het rapport blijkt dat er bij sommige
gemeenten een beweging naar meer regionaal (samen)werken is. Redenen voor regionale
samenwerking zijn de schaalvoordelen, waardoor expertise kan worden verbreed en verdiept,
maar ook aansporing hiertoe vanuit het Rijk, bijvoorbeeld met de oprichting van Regionale
Werkcentra en de Wet van school naar duurzaam werk.

Het onderzoek levert al met al een goed beeld op van de variëteit in het huidige gemeentelijke
re-integratielandschap. Hoewel daardoor niet zomaar landelijke conclusies getrokken
worden over de beschikbare budgetten, de kosten en de doelmatigheid van ingezette
re-integratievoorzieningen, biedt het rapport nuttige inzichten. Personele inzet is de grootste
kostenpost voor gemeentes in re-integratiedienstverlening. Daarom is er in dit rapport
extra aandacht voor de inzet en kostprijzen van klantmanagers en jobcoaches en de
context waarbinnen dergelijke voorzieningen in de praktijk ingezet worden. Deze inzichten
kunnen worden benut bij de uitwerking van beleidsopties, bijvoorbeeld in het kader
van het programma Participatiewet in balans.

Kwaliteitsonderzoek SRG

Jaarlijks voert het CBS onderzoek uit naar uiteenlopende kwaliteitsaspecten van de
gemeentelijke registraties van re-integratievoorzieningen in de Statistiek Re-integratie
door Gemeenten (SRG). Voor het monitoren en maken van beleid is het van belang dat
deze registraties van voldoende kwaliteit zijn. Het meest recente kwaliteitsonderzoek
geeft inzicht in de wijze waarop gemeenten voorzieningen registreren en welke factoren
kunnen leiden tot aanzienlijke verschillen die tussen gemeenten bestaan. Hiervoor
zijn kwantitatieve analyses uitgevoerd op CBS-data, aangevuld met een enquête onder
alle gemeenten en verdiepende interviews met 29 gemeenten.6

Uit het onderzoek blijkt dat de verschillen tussen gemeenten deels samenhangen met
achtergrondkenmerken zoals demografie, gezondheid en sociaaleconomische factoren.
Gemeenten met meer bijstandsgerechtigden hebben bijvoorbeeld ook meer inwoners met
een re-integratievoorziening. Niet alle verschillen zijn echter op basis van deze kenmerken te verklaren.
Beleidsmatige keuzes en de uitvoering spelen eveneens een rol. Zo bieden sommige gemeenten
standaard aan alle bijstandsgerechtigden een voorziening aan, terwijl andere zich
richten op doelgroepen zoals statushouders, jongeren of mensen met een arbeidsbeperking.
Ook het moment van toekenning verschilt: sommige gemeenten starten al bij de aanvraag
van een uitkering, terwijl andere dit pas doen na de toekenning.

Daarnaast blijkt dat gemeenten verschillend omgaan met de definitie van een SRG-voorziening.
Slechts 11 procent van de gemeenten heeft nooit twijfels gehad over welke activiteiten
onder de SRG vallen. Onzekerheid over definities speelt vooral bij voorzieningen zoals
vrijwilligerswerk, inburgering en coachingstrajecten. Sommige gemeenten registreren
alle vormen van coaching als voorziening, terwijl anderen dit alleen doen bij intensieve
begeleiding. Ook factoren als tijdsdruk, de uitvoerder van de registratie en eventuele
financiële consequenties beïnvloeden de kwaliteit van de registratie.

Naar aanleiding van dit onderzoek wordt samen met CBS op korte termijn gewerkt aan
enkele verduidelijkingen in de richtlijnen en verbeteringen in de communicatie over
de SRG richting gemeenten. Het CBS bespreekt in het onderzoek ook de voors en tegens
van mogelijkheden om de SRG-registratie te vereenvoudigen. Dit zal op korte termijn
geen aanleiding geven tot ingrijpende aanpassingen, mede met het oog op de continuïteit
van de statistiek en de administratieve lasten voor gemeenten die dergelijke aanpassingen
met zich meebrengen.

Kinderopvang

Significant heeft in een rapport (Bijlage III) beschreven hoe de Participatiewet in
de praktijk werkt voor ouders met jonge kinderen, met specifieke aandacht voor het
recht op kinderopvangtoeslag (KOT). Ouders in de bijstand die deelnemen aan een traject
naar arbeidsinschakeling hebben recht op KOT, maar uit het onderzoek blijkt dat de
toepassing van dit recht in de praktijk complex is. Ook hebben gemeentemedewerkers
vaak geen duidelijk beeld van hun eigen rol hierin. Hierdoor wordt KOT soms ten onrechte
niet aangevraagd. Dit kan ertoe leiden dat ouders met jonge kinderen geen gebruik
maken van kinderopvang, terwijl zij deelnemen aan een traject gericht op arbeidsinschakeling.

Het rapport bevat aanbevelingen om deze belemmeringen weg te nemen. Een belangrijk
aandachtspunt is dat gemeenten hun beleidsvrijheid actief benutten om te bepalen welke
activiteiten als traject naar arbeidsinschakeling gelden. Een leidraad met goede praktijken
en juridische duiding kan hieraan bijdragen. Samen met de VNG werkt SZW aan een voorstel
om gemeenten hierover beter te informeren en structureel aandacht te besteden aan
knelpunten in de uitvoering, in samenwerking met Dienst Toeslagen en het Inlichtingenbureau.

Breed Offensief

Eerder heeft uw Kamer de invoeringstoets van Wet Uitvoeren Breed Offensief ontvangen.7 In de bijbehorende reactie is aangegeven dat er nog onderzoek werd uitgevoerd naar
de wijze waarop gemeenten invulling hebben gegeven aan de verordeningsplicht die met
het Breed Offensief is uitgebreid. Een wettelijke verordeningsplicht brengt met zich
mee dat de gemeenteraad de verordening vaststelt. Met het beschikbaar stellen van
een modelverordening door VNG werd beoogd gemeenten te ondersteunen en tot meer uniformiteit
in lokaal beleid te komen. Regioplan heeft dit onderzoek inmiddels opgeleverd (Bijlage IV).

Uit het rapport blijkt dat het lastig geautomatiseerd te achterhalen is hoeveel gemeenten
voor hun verordening gebruik hebben gemaakt van de modelverordening vanuit de VNG.
Uit verdiepende interviews met gemeenten komt naar voren dat vrijwel alle geïnterviewde
gemeenten in meer of mindere mate gebruik hebben gemaakt van de modelverordening.
Deze wordt breed gewaardeerd, al was de timing hiervan net te laat waardoor de implementatie
in sommige gemeenten ook langer heeft geduurd dan gewenst. In de meeste geïnterviewde
gemeenten is in de loop van 2022 gestart met de voorbereidingen. De totstandkoming
van de verordeningen verliep bij de meeste geïnterviewde gemeenten volgens een vergelijkbaar
patroon. Daarbij is vooral regionaal afstemming en samenwerking gezocht. Dit is een
positieve ontwikkeling, zeker in het licht van de opzet van de regionale Werkcentra.

Inhoudelijk blijkt dat gemeenten in grote lijnen vergelijkbare keuzes maken. Bijna
alle gemeenten hebben hun beleid inmiddels vastgelegd. Daarmee heeft de overgrote
meerderheid van gemeenten keuzes gemaakt met betrekking tot onder andere de werkprocessen
voor loonkostensubsidie en andere voorzieningen, waaronder persoonlijke ondersteuning
en de proefplaatsing. Doordat veel gemeenten bij die keuzes gebruik hebben gemaakt
van de modelverordening van VNG kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat
dit heeft geleid tot meer uniformiteit in de uitvoering.

Niettemin worden onder de motorkap bij die keuzes wel enkele verschillen zichtbaar
tussen gemeenten en blijken de gemaakte keuzes niet altijd volledig in lijn met de
wettelijke voorschriften. Een voorbeeld hiervan zijn gemeenten die afwijken van de
wettelijke voorschriften bij de initiële duur van een proefplaatsing. Daarnaast schrijft
de Participatiewet voor dat cliënten of hun vertegenwoordigers in staat worden gesteld
advies uit te brengen bij de besluitvorming over verordeningen of beleidsvoorstellen.
Het onderzoek toont aan dat niet overal uitgebreid richting belanghebbenden gecommuniceerd
is over de wijzigingen. Onder andere omdat de meeste wijzigingen door gemeenten als
vrij technisch werden gezien. Tegelijk kan meer bekendheid onder belanghebbenden over
beschikbare voorzieningen en de mogelijkheid om deze voorzieningen aan te vragen leiden
tot betere ondersteuning. Voor de uitvoerend professionals waren sommige wijzigingen
best ingrijpend, bijvoorbeeld waar het om integraal werken gaat. Daarom hebben gemeenten
maatregelen genomen om hun uitvoerend professionals te faciliteren, waaronder ruimte
voor intervisie en kennisdeling. Hierin spelen regionale en landelijke partijen ook
een rol door middel van duidelijke en tijdige communicatie. Over de uitkomsten van
het onderzoek gaat SZW nader met de VNG in gesprek.

Arbeidsbeperkte nuggers

Hoe kunnen niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) met een arbeidsbeperking die willen
werken beter in beeld komen en blijven, en hoe kunnen zij beter ondersteund worden
richting werk? Deze vraag stond centraal in een recent gepubliceerd SUWI-onderzoek
uitgevoerd door Zinziz (Bijlage V). In dit kwalitatieve onderzoek zijn inzichten opgehaald
bij mensen met een beperking, uitvoerende professionals, beleidsmakers en experts.

Het rapport geeft aan dat in de ervaringen van nuggers met een arbeidsbeperking verhalen
van buitensluiting en afwijzing kenmerkende elementen zijn. Veel mensen voelen zich
op zichzelf aangewezen en ervaren financiële onzekerheid, stress of afhankelijkheid
van anderen. Er is veel onduidelijkheid over het recht op ondersteuning en beschikbare
ondersteuning. Dit leidt tot gevoelens van onzekerheid, frustratie en machteloosheid.

De beschikbare ondersteuning is volgens de onderzoekers vaak onvoldoende zichtbaar,
bekend en toegankelijk. Binnen gemeenten is er vaak weinig aandacht en urgentiebesef
voor deze doelgroep, maar wel nieuwsgierigheid naar hoe de dienstverlening beter georganiseerd
kan worden. Veel gemeenten hebben geen beleid voor de dienstverlening, wat leidt tot
verminderde rechtszekerheid voor nuggers. Budgettaire krapte bij gemeenten zorgt ervoor
dat de ondersteuning van nuggers geen prioriteit krijgt, waardoor praktijkprofessionals
de noodzakelijke kennis en handvatten missen om hen effectief te ondersteunen. Nuggers
met een arbeidsbeperking zijn vaak wel ergens in het sociaal domein in beeld, maar
raken gaandeweg uit beeld of vinden niet de weg naar passende ondersteuning naar werk.
Onbekendheid met de doelgroep en gebrek aan kennis over beschikbare ondersteuningsmogelijkheden,
leiden in het bredere sociaal domein tot onsuccesvolle doorverwijzingen.

De ondersteuningsbehoefte van nuggers met een beperking verschilt op het gebied van
werk niet wezenlijk met die van andere (uitkeringsgerechtigde) werkzoekenden met een
beperking. Hun ondersteuningsvragen zijn grotendeels te beantwoorden met de beschikbare
dienstverlening. De onderzoekers concluderen dan ook dat voor betere ondersteuning
meer aandacht voor de doelgroep essentieel is, bijvoorbeeld door hen concreet te benoemen
op websites, en de diversiteit binnen de groep een gezicht te geven. Ook wordt geadviseerd
meer in te spelen op specifieke uitdagingen in hun dagelijks leven. In de toeleiding
naar ondersteuning moet de zichtbaarheid en bekendheid van gemeentelijke dienstverlening
en andere relevante partijen in het sociaal domein (zoals werkcentra, belangen- en
patiëntenorganisaties) verbeteren. Dit stelt nuggers in staat om gemakkelijker de
weg te vinden en helpt professionals om effectiever door te verwijzen, aldus het rapport.
Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten die verantwoordelijk zijn
voor de ondersteuning van nuggers.

Koepelorganisaties als Cedris, Divosa, SAM en VNG kunnen daarbij een ondersteunende
rol spelen. UWV heeft geen formele rol in de ondersteuning van nuggers, maar een deel
van deze doelgroep is op enig moment wel bij UWV in beeld. Dit biedt kansen voor UWV
om gerichte en proactieve informatievoorziening te bieden, en om warme overdracht
te faciliteren naar de juiste ondersteuning. Een voorbeeld hiervan is de overdracht
van UWV aan gemeenten voor het ontwikkelen van arbeidsvermogen bij jongeren zonder
arbeidsvermogen die zijn afgewezen voor de Wajong, omdat UWV niet kan uitsluiten dat
dit arbeidsvermogen alsnog ontwikkeld kan worden. In 2026 worden hiervoor specifieke
afspraken gemaakt en middelen vrijgemaakt, zodat vanaf 2027 betere dienstverlening
kan starten. Deze afspraken bouwen voort op de pilots die UWV de afgelopen twee jaar
met verschillende gemeenten uitvoerde en sluiten aan bij de uitgangspunten van de
Wet proactieve dienstverlening, die op z’n vroegst per 1 juli 2026 ingaat.

Toezegging aan het lid Richardson

Ter afsluiting van deze brief wil ik van de gelegenheid gebruik maken om opvolging
te geven aan mijn toezegging aan het lid Richardson (VVD) tijdens het plenair debat
van 9 september jongstleden over het VN-verdrag Handicap.8 Mevrouw Richardson vroeg mij samen met UWV en gemeenten te kijken naar het toekennen
van voorzieningen met betrekking tot het toegankelijk maken van een werkplek en de
Kamer hier dit najaar schriftelijk over te informeren. Ik gaf tijdens het debat aan
de vraag te beantwoorden met mijn reactie op motie de Kort9, ingediend bij het debat over de banenafspraak op 5 februari 2025. Ik wil u graag
verwijzen naar mijn reactie op motie de Kort die ik op 30 oktober 2025 naar uw Kamer
heb gezonden.10

Vooruitblik

In 2027 verschijnt de volgende periodieke rapportage over het thema Bijstand en Participatie.
Ter voorbereiding daarop wordt uiterlijk begin september 2026 een Harbersbrief aan
de Kamer gestuurd, waarin het plan van aanpak voor deze rapportage wordt toegelicht.
Komende periode worden al verschillende onderzoeken worden gedaan die input leveren
voor deze periodieke rapportage.

Op dit moment loopt een evaluatie naar de wijziging in de financiering van de loonkostensubsidie
in 2022. Daarnaast is komend jaar onderzoek onder werkgevers over hun ervaringen met
het aannemen van mensen met een ondersteuningsbehoefte voorzien. Ook staat nader onderzoek
naar (verschillen in) de inzet van re-integratievoorzieningen door gemeenten op de
planning voor volgend jaar.

Tot slot wordt de invoering van spoor 1 van Participatiewet in balans komende periode
gemonitord om de voortgang en effecten van de maatregelen in beeld te brengen. Waar
mogelijk worden de eerste inzichten uit deze monitoring meegenomen worden in de periodieke
rapportage, conform de motie Ramsodit.11

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel