Brief regering : Vervolg Wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders en reactie op uitspraak Raad van State rond het winstuitkeringsverbod

Nr. 7
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2025

Er is vanuit uw Kamer, en breder vanuit de samenleving, al langer veel aandacht voor
integere bedrijfsvoering, winst en private equity, in de zorg en jeugdhulp. Mijn ambtsvoorganger
heeft op 29 januari 2025 het wetsvoorstel integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders
(Wibz) bij uw Kamer ingediend. De Commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport
van uw Kamer heeft op 9 april 2025 een verslag uitgebracht bij het Wetsvoorstel. Ook
heeft mijn ambtsvoorganger u toegezegd een brief te sturen over welke stappen genomen
kunnen worden om private equity uit de zorg te weren. In meerdere debatten hebben
mijn voorgangers hierover met uw Kamer van gedachten gewisseld1. Er zijn daarbij verschillende moties ingediend die oproepen om private equity te
verbieden of zoveel mogelijk uit de zorg te weren2. Deze moties werden breed gesteund door uw Kamer. En recent heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State een uitspraak gedaan, waarbij zij zich in het desbetreffende
geval heeft uitgesproken over het winstuitkeringsverbod in de zorg.

In deze brief geef ik aan hoe ik aan deze punten een vervolg zal geven. Allereerst
schets ik u de huidige situatie van de Wibz en mijn voornemens ten aanzien van het
wetsvoorstel. Vervolgens ga ik in op twee specifieke onderdelen van het wetsvoorstel,
namelijk winst en private equity. In de paragraaf over private equity geef ik ook
invulling aan twee moties van het lid Claassen3. Tot slot schets ik u het vervolg van dit wetsvoorstel.

1. Herbezinnen op wetsvoorstel Wibz

Ik constateer dat uw Kamer kritische vragen over de Wibz heeft, met name over de mate
waarin dit wetsvoorstel genoeg doet om aanbieders en investeerders met de verkeerde
intenties uit de zorg en jeugdhulp te weren. De kritiek spitst zich het meest toe
op de bepalingen omtrent winstuitkering en het bestrijden van bepaalde investeerders,
met name private equity partijen. Tegelijkertijd zijn er ook breder vanuit de samenleving
zorgen over het wetsvoorstel, waarbij de uitvoerbaarheid, mate van ingrijpen op de
vrijheid van aanbieders en de administratieve lasten ter discussie worden gesteld.

Ik wil benadrukken dat het wetsvoorstel Wibz ten opzichte van de huidige situatie
een aantal stevige voorstellen doet om de integere bedrijfsvoering bij aanbieders
te bevorderen. Het wetsvoorstel scherpt de definitie van winstuitkering aan, zodat
alle verschillende vormen van winstuitkeringen die een risico vormen voor de kwaliteit
of toegankelijkheid van de zorg, onder de reikwijdte vallen. Ook worden extra voorwaarden
gesteld aan het uitkeren van winst, waardoor alleen winst mag worden uitgekeerd als
de kwaliteit en de financiële gezondheid van de aanbieder op orde zijn. Om de negatieve
gevolgen van specifiek private equity verder te beperken mogen aanbieders geen onverantwoorde
risico’s nemen bij het aantrekken of terugbetalen van eigen of vreemd vermogen. En
tot slot worden extra weigerings- en intrekkingsgronden aan de Wtza-vergunning toegevoegd.

Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is gezocht naar een balans die recht doet
aan de hierboven genoemde zorgen door gerichte normen te stellen voor specifieke risico’s
en daarbij voldoende handelingsruimte voor goedwillende aanbieders te behouden.

Desalniettemin hoor ik de vragen en opmerkingen van uw Kamer en wil ik mij in dat
licht herbezinnen op de inhoud van het wetsvoorstel. Daarbij wil ik onderzoeken waar
aanscherpingen kunnen plaatsvinden en hoe risico’s ten aanzien van bijvoorbeeld de
administratieve lasten en continuïteit van zorg en jeugdhulp ondervangen kunnen worden,
waarbij ik ook actief in gesprek ga met verschillende belanghebbenden. Hierbij betrek
ik alle aspecten van het wetsvoorstel, maar richt ik mij in het bijzonder op aanvullende
mogelijkheden om de bepalingen ten aanzien van winstuitkering en investeerders in
de zorg en jeugdhulp verder aan te scherpen. Verderop in deze brief licht ik alvast
enkele denkrichtingen toe.

2. Winst – uitspraak Raad van State over de toepassing van het winstuitkeringsverbod

Bij de herbezinning ten aanzien van de bepalingen over winst in het wetsvoorstel betrek
ik ook een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(de Afdeling).4 In deze zaak, tussen Radiology Holland B.V. en de Minister van VWS, spreekt de Afdeling
zich uit over de toepassing van het winstuitkeringsverbod in dat specifieke geval.

De Afdeling heeft geoordeeld dat de Minister het winstuitkeringsverbod in de zaak
van Radiology niet coherent en consistent heeft toegepast en dat dit in strijd is
met Europees recht. Tegelijkertijd heeft de Afdeling ook geoordeeld dat kwaliteit
en toegankelijkheid van de zorg dwingende redenen van algemeen belang kunnen zijn
die maatregelen als een verbod op winstuitkeringen kunnen rechtvaardigen.

De reikwijdte van het winstuitkeringsverbod, die in deze uitspraak aan de orde komt,
is één van de onderdelen van de Wibz. Met het huidige wetsvoorstel worden voorstellen
gedaan om bepalingen rondom winstuitkering aan te scherpen. Het wetsvoorstel houdt het huidige winstuitkeringsverbod voor bepaalde categorieën zorgaanbieders echter in stand. In de overwegingen van
de Afdeling in die specifieke uitspraak zie ik aanleiding om de reikwijdte van het
winstuitkeringsverbod opnieuw te heroverwegen. Er is een toekomstbestendige, coherente
en consistente visie op winst in de zorg nodig. Hierbij moet duidelijk zijn welke
doelen worden nagestreefd. Dit vraagt uiteindelijk ook om een politieke visie.

Deze uitspraak heeft overigens geen betrekking op de jeugdhulp. Desalniettemin is
jeugdhulp wel onderdeel van de herbezinning.

Voor die heroverweging rondom het winstuitkeringsverbod zie ik op dit moment op hoofdlijnen
drie mogelijke opties die verder uitgewerkt moeten worden op hun effecten en (juridische)
haalbaarheid:

a. Voor sommige zorg- of leveringsvormen is vanwege het grote risico voor de kwaliteit,
betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg geen plek voor winstuitkering; op andere
plekken is daar onder voorwaarden wel plek voor omdat de risico’s kleiner zijn en
de meerwaarde voor innovatie en toetreding daar voldoende tegen opweegt.

Dit leidt tot het aanscherpen van het winstuitkeringsverbod door per zorg- of leveringsvorm
te bekijken of winstuitkering mogelijk zou moeten zijn. Dit vergt dan wel een consistente
redenering en deugdelijke onderbouwing ten aanzien van de vraag voor welke zorgvormen
het winstuitkeringsverbod geldt, waarin mogelijk onderscheid gemaakt moet worden tussen
complexe en niet-complexe zorg. De verwachting is dat deze optie zal leiden tot calculerend
gedrag en het onderbrengen van zorg in verschillende bv’s om de mogelijkheid om winst
te mogen uitkeren te benutten. Ook is een risico dat het onderscheid tussen de verschillende
sectoren het stelsel minder coherent en consistent maakt, zeker als voor het gemaakte
onderscheid geen goede onderbouwing beschikbaar is.

b. In de zorg is wel plek voor bescheiden winstuitkeringen, maar niet voor investeringen
gedreven door hoge winstuitkeringen, omdat continuïteit en voorspelbaarheid wezenlijke
kernwaardes van de zorg zijn. Dit pleit voor creëren van een gelijk speelveld, door
bijvoorbeeld het opheffen van het winstuitkeringsverbod, in combinatie met maatregelen
die excessen tegengaan, zoals een maximum op winstuitkeringen, een minimale termijn
voor het uitkeren van winst en aanscherpingen van de voorwaarden voor winstuitkeringen
(bijv. een verbod op risicovolle financieringsconstructies). Deze maatregelen moeten
uiteraard berusten op een deugdelijke onderbouwing.

c. In de zorg is principieel geen plek voor winstuitkering, vanwege het publieke karakter
van de zorg en het inherent grote risico voor de kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid
van de zorg. Deze visie vertaalt zich in een algeheel winstuitkeringsverbod voor de
hele zorg. Dit vraagt tevens vergaand flankerend beleid en is te zien als een stelselwijziging.

Dit gaat het kader van dit wetsvoorstel te buiten. In de huidige situatie is winstuitkering
voor een aantal zorgvormen namelijk wel toegestaan.

Als gekozen wordt voor deze optie, vraagt dit om een fundamentele herbezinning op
de rol van alle partijen in het zorgstelsel. En er zal moeten worden voorzien in een
passende overgangstermijn. Ondanks een overgangstermijn moet rekening gehouden worden
met de verplichting om schadevergoedingen te betalen voor de zorgaanbieders die nu
wél winst mogen uitkeren.

Dit scenario is mogelijk een risico voor beschikbare investeringsgelden om innovatie
te bewerkstelligen.

Ook de moties die zijn ingediend vanuit uw Kamer tijdens debatten, die betrekking
hebben op de reikwijdte van het winstuitkeringsverbod, zijn onderdeel van de verkenning.5 De uitkomst van deze verkenning naar de reikwijdte van het winstuitkeringsverbod
is onderdeel van de bredere verkenning van de Wibz. Ik zoek daarbij naar een uitwerking
die in overeenstemming is met de Europeesrechtelijke kaders, en die ook op steun van
uw Kamer kan rekenen.

3. Private equity

In de herbezinning heb ik ook nadrukkelijk aandacht voor verdere aanscherpingen die
de negatieve consequenties van private equity in de zorg beperken. Met het oog op
de verkenning ga ik hieronder in op de toezegging van mijn ambtsvoorganger, om een
brief te sturen over welke stappen genomen kunnen worden om private equity uit de
zorg te weren. Dit is tevens een reactie op de motie van het lid Claassen waarin de
regering wordt verzocht private equity uit de zorg te weren en met een plan van aanpak
daarvoor te komen.6

Hieronder schets ik twee opties voor het weren van private equity. Daarbij streef
ik ernaar een objectief beeld te geven van de mate waarin deze opties voldoen aan
de wens van de Kamer en hoe houdbaar ik de opties op de lange termijn acht. De eerste
optie, risicovolle gedragingen verder te weren, ongeacht wie dit doet, voldoet minder direct aan de wens van uw Kamer, maar heeft indirect mogelijk wel
grotendeels het door de Kamer beoogde effect. Deze optie acht ik bovendien juridisch
beter houdbaar en daarmee ook effectiever op de lange termijn. De tweede optie, een verbod voor aanbieders om een overeenkomst te sluiten met een private equity partij, voldoet directer aan de hierboven genoemde wens van uw Kamer. Op dit moment ontbreekt
echter onder andere een goede motivering voor waarom specifiek dit type investeerder
geweerd moet worden ten opzichte van andere investeerders, waardoor deze optie op
de lange termijn vermoedelijk niet houdbaar is. Beide opties vragen bovendien, naast
aandacht voor de gevolgen voor het zorgaanbod, ook aandacht voor een zorgvuldige implementatie.
Dergelijke afwegingen neem ik mee in mijn herbezinning de komende periode.

3.1 Definitie van private equity

Om goed te kunnen beoordelen wat de effecten van de voorgestelde mogelijkheden zijn,
is het relevant om te beschrijven waar we het over hebben als we spreken van «private
equity».7 Private equity is de verzamelnaam voor partijen die vermogen aanbieden aan niet-beursgenoteerde ondernemingen.8 Investeringen vinden doorgaans plaats in de vorm van het verkrijgen van een meerderheidsaandeel.
De fondsen voor dergelijke investeringen zijn hoofdzakelijk afkomstig van institutionele
investeerders, zoals pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen of particulieren
en worden beheerd door private equity partijen. De voornaamste bron van rendement
voor de investeerders is de verkoop van de onderneming waarin zij investeren. Er zijn
daarnaast veel private investeerders in de zorg actief die niet onder deze definitie
van private equity vallen, bijvoorbeeld omdat geen geld van derden wordt geïnvesteerd.
Zo was Co-Med niet van een private equity beheerder.

3.2 Mogelijkheden om risicovolle gedragingen verder te weren, ongeacht wie dit doet

Een mogelijkheid voor het weren van private equity is het verdergaand weren van ongewenste
risicovolle gedragingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een gebrek aan continuïteit en het uitkeren van te
hoge winsten. Door de regelgeving op risicovolle gedragingen te richten, in plaats
van op de (naam van) de partij die de gedraging vertoont, is de regelgeving gerichter
in het oplossen van het probleem en ook breder toepasbaar op alle aanbieders die dit
gedrag vertonen. Deze optie is daarom beter houdbaar en sluit ook meer inhoudelijk
aan op het probleem, dan de optie die enkel is gericht op private equity aanbieders
(paragraaf 3.3).

Dit is ook de insteek van het wetsvoorstel Wibz. Zo zijn er regels opgenomen voor
winstuitkeringen, wordt het verboden om onverantwoorde risico’s aan te gaan bij het
aantrekken of terugbetalen van eigen of vreemd vermogen én moet er sprake zijn van
normale marktvoorwaarden bij van betekenis zijnde transacties met verboden partijen.

Ik zie echter aanleiding vanuit de aangenomen moties om dit verder aan te scherpen.
In de verkenning de komende maanden, zoek ik daarom expliciet naar maatregelen die
verder gaan dan de maatregelen uit het huidige wetsvoorstel. En ik zal hierbij ook
maatregelen die eerder vanuit uw Kamer zijn geopperd betrekken, zoals het aanscherpen
van het winstuitkeringsverbod, een maximaal percentage voor het uitkeren van winst,
extra terugvorderingsmogelijkheden voor de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en een
minimale termijn van duurzame continuïteit voor winstuitkering. Ook wordt onderzocht
of verdere aanscherping van het kader voor normale marktvoorwaarden of het vermijden
van onverantwoorde risico’s mogelijk is en de Wtza-vergunning nog verder kan worden
aangepast.

Vanzelfsprekend zijn de mogelijke gevolgen voor de toegankelijkheid en continuïteit
van de zorg belangrijke punten van aandacht.

En daarbij blijf ik aandacht hebben voor de juridische houdbaarheid, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid.

3.3 Mogelijkheden om private equity te weren

De meest directe route om private equity partijen uit de zorg en jeugdhulp te weren,
is een verbod voor aanbieders om een overeenkomst te sluiten met een private equity
partij. Een dergelijk verbod zou gelden wanneer een overeenkomst als doel heeft dat
de aanbieder in handen komt van een private equity partij of dat deze partij een aanzienlijk
bedrag investeert in ruil voor zeggenschap over de bedrijfsvoering van een aanbieder.
De NZa zal dan toezicht houden op dit verbod voor aanbieders. Deze optie is dus specifiek
gericht op financiering door private equity partijen en zorgt ervoor dat de facto
alle private equity partijen die vallen onder de bestaande definitie, zoals hierboven
beschreven, in de zorg worden verboden. Maar deze optie kent ook belangrijke risico’s,
die voor effectief beleid ondervangen zouden moeten worden. Bovendien is de vraag
of deze maatregel kwalificeert als coherent en consistent en dus of deze verenigbaar
is met Europees recht.

Ten eerste maakt de gerichte focus op één type investeerder (de private equity investeerder)
de maatregel kwetsbaar. De maatregel is een inbreuk op de contractvrijheid en de vrij
verkeer bepalingen van het EU-recht. Omdat hier bovendien sprake is van een gerichte
maatregel tegen één type investeerder, zal de motivering voldoende zwaarwegend moeten
zijn om een dergelijk onderscheid te rechtvaardigen. Er zal dus onderbouwd moeten
worden waarom het noodzakelijk en proportioneel is om één bepaald type investeerder
te weren uit de zorg en jeugdhulp, terwijl andere partijen wel mogen investeren en
winst mogen uitkeren. Dit draagt niet bij aan coherent en consistent beleid. Verder
zal dragend gemotiveerd moeten worden dat er geen minder vergaande maatregelen zijn
die eenzelfde effect kunnen bereiken. Met andere woorden: de situatie moet zodanig
ernstig zijn, dat andere maatregelen niet helpen, maar enkel een verbod effectief
kan worden geacht. Uit onderzoek blijkt niet dat risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid
bij partijen met betrokkenheid van private equity groter zijn dan van partijen die
op een andere manier gefinancierd zijn.9 Gelet op de voor mij bekende gegevens acht ik deze maatregel niet goed te onderbouwen
en daarom juridisch onhoudbaar.

Het tweede risico heeft betrekking op de smalle reikwijdte van het verbod en het (beperkte)
effect. Deze maatregel heeft namelijk geen betrekking op andere soorten investeerders
en/of aanbieders met verkeerde intenties. Zoals ook door mijn voorgangers aangegeven,
hebben zich in het verleden ook negatieve excessen voorgedaan bij andere partijen,
zowel bij stichtingen als bij andere (commerciële) partijen. Met een direct verbod
alleen op private equity worden risico’s rondom andere partijen, niet zijnde private
equity partijen, bij een heroverweging van het wetsvoorstel onvoldoende erkend. Ook
kent deze optie het risico dat investeerders zich zo organiseren dat zij (net) niet
aan de definitie van private equity voldoen en dus toch in de zorg en jeugdhulp actief
kunnen blijven.

Een verbod op private equity kent, naast de juridische kwetsbaarheid, ook grote risico’s
voor de continuïteit en toegankelijkheid van zorg en jeugdhulp. Deze maatregel kan
betekenen dat het aanbod van zorg en jeugdhulp vermindert, zoals ook is toegelicht
in de Kamerbrief rondom private equity en winst in de zorg.10 Verder zal minder kapitaal beschikbaar zijn voor innovatie en doelmatigheid, hetgeen
op termijn ten koste kan gaan van de betaalbaarheid, kwaliteit en continuïteit van
de zorg en jeugdhulp. Ook bestaat het risico op schadeclaims voor misgelopen inkomsten
die worden verhaald bij de overheid bij een verbod op private equity partijen. Een
verbod op private equity zal dus grote risico’s met zich meebrengen voor de toegankelijkheid,
continuïteit en kwaliteit van zorg en jeugdhulp. Net als mijn ambtsvoorganger acht
ik het dan ook van groot belang deze risico’s zorgvuldig mee te blijven wegen bij
toekomstige keuzes.

Een verdergaande optie is om te kiezen voor een algeheel winstuitkeringsverbod, zoals
omschreven in paragraaf 2. Daarmee zouden immers alle financiële investeerders in
de zorg met een winstoogmerk geweerd worden. Zoals eerder genoemd heeft dit vergaande
consequenties en kan een dergelijke stap gezien worden als een stelselwijziging die
flankerend beleid vergt.

3.4 Toezicht door NZa op bovenliggende holdings en/of onderliggende besloten vennootschappen

In het licht van verdere aanscherpingen en striktere eisen om niet-integere aanbieders
te weren lees ik ook de motie van het lid Claassen (PVV)11. Daarin wordt de regering verzocht het mogelijk te maken dat de NZa niet alleen de
zorg-bv kan en mag controleren, maar ook de eventuele bovenliggende holdings en/of
de onderliggende besloten vennootschappen (bv’s).

Ik ben het met de indiener eens dat het onaanvaardbaar is als er zorgaanbieders zijn
die collectieve middelen die bedoeld zijn voor het verlenen van goede zorg, niet daarvoor
inzetten. Deze zorgaanbieders ondermijnen het brede vertrouwen in de zorgsector. Daarom
zet ik in op een pakket aan maatregelen om niet-integere zorgaanbieders aan te pakken
en zoveel mogelijk te weren. Een nieuwe waarborg in het wetsvoorstel Wibz is de verplichting
voor in principe alle zorg- en jeugdhulpaanbieders dat zij bij van betekenis zijnde
transacties met verbonden partijen normale marktvoorwaarden12 moeten hanteren. De NZa krijgt de bevoegdheid om op deze norm toe te zien en waar
nodig te handhaven. De voorgestelde norm stelt de NZa in staat om (eerder) op te treden
voordat collectieve middelen uit de zorg wegvloeien. Het gaat bijvoorbeeld om meldingen
waarbij binnen een groep de aanbieder van betekenis zijnde transacties aangaat met
de holdingmaatschappij of onderliggende bv’s, waarbij een (schijn van) belangenverstrengeling
aanwezig is. Daardoor bestaat een verhoogd risico dat de persoonlijke financiële belangen
van aanbieders prevaleren boven het maatschappelijk belang bij van betekenis zijnde
transacties zoals ICT-investeringen of vastgoed.

Met deze voorgestelde norm kan de NZa dus ook bij signaleringen over van betekenis
zijnde transacties tussen zorgaanbieders en niet-zorgaanbieders in dezelfde groep, zoals de holding of onderliggende bv, nader onderzoeken
en waar nodig handhaven door een aanwijzing te geven of een boete op te leggen.

4. Hoe nu verder met de Wibz?

Komende periode gebruik ik om onderzoek te doen naar mogelijke aanscherpingen in de
Wibz. Daarbij streef ik ernaar om de opties voor verdere aanscherping zo ver mogelijk
uit te werken, inclusief de voor- en nadelen en verwachte risico’s. Ik verwacht voor
deze herbezinning enkele maanden nodig te hebben en u in de eerste helft van 2026
daarover te kunnen informeren. Definitieve besluitvorming ten aanzien van het wetsvoorstel
en de reikwijdte van het winstuitkeringsverbod laat ik, vanwege mijn demissionaire
status, over aan een volgend kabinet. In het licht van deze verkenning houd ik de
nota naar aanleiding van het verslag vooralsnog aan.

Verkenning en herbezinning van de Wibz vinden plaats in overeenstemming met de Staatssecretaris
Jeugd, Preventie en Sport voor wat betreft jeugdhulpaanbieders en met de Staatssecretaris
Langdurige en Maatschappelijke Zorg voor wat betreft de aanbieders van langdurige
zorg.

Ik vertrouw erop dat ik dit proces samen met uw Kamer aan mag gaan en de mogelijkheden
voor aanscherping van het wetsvoorstel, zo grondig mogelijk voorbereid, kan overdragen
aan mijn ambtsopvolger.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
J.A. Bruijn