Brief regering : Weerbare ketens: stappen naar strategische voorraden en verwerking van kritieke grondstoffen

Nr. 395
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2025

Eerder is uw Kamer geïnformeerd over de aanpak van het kabinet ten aanzien van kritieke
grondstoffen, waaronder voorraadvorming1, de verwerking2 en het gebruik in de defensie-industrie3. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stappen die door het Ministerie van
Economische Zaken op deze terreinen worden gezet. Daarbij staat het veiligstellen
van onze open strategische autonomie centraal, door te verkennen op welke wijze Nederland
en Europa voorraden kunnen aanleggen en de verwerkingscapaciteit (raffinage en recycling)
kan worden opgebouwd die noodzakelijk is om de weerbaarheid van onze waardeketens
te vergroten.

Daarnaast geef ik met deze brief invulling aan de motie van de leden Dassen en Grinwis
over het versneld uitvoeren van de Nationale Grondstoffenstrategie (NGS) en het aanleggen
van Nederlandse en Europese voorraden van kritieke grondstoffen4, en aan de motie van het lid Dassen over het in Europees verband pleiten voor het
opzetten van een defensie-ecosysteem voor de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen5.

Noodzaak van een bestendige inzet op leveringszekerheid van kritieke grondstoffen

Zonder kritieke grondstoffen en strategische materialen is het vervaardigen van veel
essentiële producten niet mogelijk. Deze grondstoffen zijn zowel in hun ruwe vorm
als in de toepassing binnen halffabricaten en componenten onmisbaar voor veel producten
die wij dagelijks gebruiken. Hieronder vallen ook producten die van belang zijn voor
onze nationale veiligheid, gezondheid en energievoorziening. De beschikbaarheid ervan
is bepalend voor de economische ontwikkeling, de strategische autonomie en de veiligheid
van Nederland en Europa. Kritieke grondstoffen zijn bijvoorbeeld essentieel voor de
productie van batterijen en windmolens maar ook voor de vervaardiging van halfgeleiders
en fregatten.

De vraag naar kritieke grondstoffen gaat enorm toenemen, met name vanwege de energietransitie6, digitale transitie en toepassingen in luchtvaart en defensie. Bovendien brengt afhankelijkheid
van met name China aanzienlijke risico’s met zich mee. Toenemende geopolitieke spanningen
en de dominantie van enkele landen in waardeketens kunnen leiden tot verstoringen
in de toelevering en economische schade veroorzaken. Nederlandse en Europese bedrijven
worden hierdoor geconfronteerd met hogere kosten, vertragingen in de productie en
in sommige gevallen zelfs het risico op een volledige productiestop. Zo ondervinden
Europese bedrijven verstoringen in de levering van permanente magneten, met grote
gevolgen voor de hightech-, automotive- en consumentenelektronica-industrie. Het (tijdelijk)
stilleggen van industriële activiteiten heeft bovendien brede maatschappelijke gevolgen,
waaronder verlies van werkgelegenheid, verstoring van productie- en leveringsketens,
hogere prijzen en een verminderde economische groei.

Deze ontwikkelingen benadrukken de noodzaak van structurele inzet via de Nationale
Grondstoffenstrategie (NGS) en de Europese Critical Raw Materials Act (CRMA). Overheid
en bedrijfsleven dienen gezamenlijk en langjarig te investeren in kennisontwikkeling,
strategische voorraden, verwerkingscapaciteit, circulariteit, internationale partnerschappen,
en mondiaal meer gespreide poductie- en leveringsketens.

Ik onderschrijf de oproep van de leden Dassen en Grinwis om de inzet op de NGS, waar
mogelijk, te intensiveren. Daarbij moet rekening worden gehouden met de grote verscheidenheid
aan kritieke grondstoffen en hun verwerkingsvormen, de noodzaak tot samenwerking op
nationaal, Europees en internationaal niveau en de vereiste mobilisatie van publieke
en private middelen. Van wezenlijk belang is bovendien dat het beleid ten aanzien
van kritieke grondstoffen in de komende periode onverkort wordt voortgezet, en dat
ook een volgend kabinet hiervoor structureel de benodigde financiële middelen beschikbaar
stelt.

Ontwikkelingen verkenning voorraadvorming

Strategische voorraden van kritieke grondstoffen, halffabricaten en componenten kunnen
een belangrijke buffer vormen bij ernstige verstoringen in de toelevering. Het belang
hiervan wordt ook internationaal steeds sterker onderkend, onder meer binnen het Internationaal
Energieagentschap (IEA), de Europese Unie en de NAVO.

Nederland neemt actief deel aan deze overleggen en pleit voor een gezamenlijke Europese
aanpak. Zo’n samenwerking biedt schaalvoordelen en creëert mogelijkheden voor risicospreiding,
gecoördineerde inkoop, opslag en distributie. Door nu al nationaal ervaring op te
doen en ons internationaal actief te positioneren, kan Nederland optimaal profiteren
zodra gezamenlijke initiatieven concreet gestalte krijgen.

Als voorbereiding zijn in Nederland twee pilots gestart. Hoewel het directe gebruik
van kritieke grondstoffen in ons land relatief beperkt is, kan Nederland, dankzij
de combinatie van een efficiënte infrastructuur en ruime ervaring in logistiek, opslag
en overslag, uitgroeien tot een belangrijke internationale hub7.

Lopende verkenningen

De eerste nationale pilot richt zich op de defensiesector. In het voorjaar is, in
lijn met de Defensie Strategie voor Industrie en Innovatie, een pilot gestart om te
onderzoeken of en hoe voorraadvorming nodig is voor de bouw van militaire schepen.
De focus ligt op twee cruciale subsystemen: de radar en de scheepsromp. Dit gebeurt
in samenwerking met de industrie en kennisinstellingen. De resultaten worden begin
2026 verwacht en kunnen bijdragen aan de vormgeving van voorraadvorming in zowel nationaal,
Europees als NAVO-verband. Het Ministerie van Defensie bekijkt daarnaast welke grondstoffen,
hoewel niet officieel als «kritiek» aangemerkt door de Europese Commissie, toch van
groot belang zijn voor militaire doeleinden, zoals munitiegrondstoffen.

De tweede pilot betreft een civiele pilot, gericht op een verkenning binnen het domein
van de medische technologie. Deze keuze is passend gelet op: (1) het belang van continuïteit
in de productie van medische apparatuur, (2) de essentiële rol van de Nederlandse
productie voor de leveringszekerheid in Europa, en (3) het belang van kritieke grondstoffen
voor de vervaardiging van zowel halffabricaten als eindproducten.

De tussentijdse resultaten van deze verkenning laten zien dat het aanleggen van strategische
voorraden een waardevolle bijdrage kan leveren als onderdeel van een bredere langetermijnstrategie
om de weerbaarheid van een civiele waardeketen te versterken. Tegelijkertijd ligt
een actieve rol van de overheid minder voor de hand bij zeer specifieke componenten
en halffabricaten die slechts door één of enkele bedrijven worden gebruikt. De vereiste
certificering en de diversiteit aan verschillende componenten en halffabricaten maken
het voor de overheid moeilijk om strategische voorraden aan te leggen. In veel gevallen
beschikken bedrijven bovendien al over eigen commerciële voorraden als operationele
buffer tegen prijsschommelingen. Een nationale strategische voorraad kan in dergelijke
gevallen effectiever worden gerealiseerd door in samenwerking met bedrijven te verkennen
welke bijdrage zij hierin kunnen leveren. Volledig publieke voorraden zijn daarentegen
logischer bij meer uniforme halffabricaten, componenten en grondstoffen, waaronder
specifieke metalen die door meerdere afnemers worden gebruikt, zoals koper.

Hoewel beide pilots nog in uitvoering zijn, laten de eerste bevindingen zien dat strategische
voorraadvorming in bepaalde gevallen perspectief kan bieden, maar ook aanzienlijke
juridische, financiële en organisatorische vraagstukken oproept. Daarbij komt naar
voren dat voorraadvorming grofweg drie vormen kan aannemen – publiek, publiek-privaat
of privaat – die elk hun eigen voor en nadelen kennen. Welke vorm het meest passend
is, hangt af van factoren zoals het aantal afnemers, de liquiditeit van de markt en
de mogelijkheden voor opslag. Door deze drie vormen verder uit te werken, kan Nederland
effectief inspelen op internationale initiatieven. Zo groeien de pilots stap voor
stap uit tot een structurele aanpak van strategische voorraadvorming: praktisch uitvoerbaar,
internationaal ingebed en gericht op het versterken van de weerbaarheid van onze ketens.
Hiermee doen we ervaring op en kunnen we de juiste keuzes maken.

Multilaterale samenwerking

Het aanleggen van voorraden van kritieke grondstoffen, halffabricaten of componenten
is voor Nederland effectief en efficiënt wanneer dit internationaal gebeurt. Het gaat
om een zeer groot aantal verschillende grondstoffen en bovendien ontbreekt in Nederland
op dit moment de benodigde verwerkingscapaciteit (raffinage en recycling). Juist door
internationale samenwerking benutten we schaalvoordelen en wordt de veerkracht van
de gehele Europese waardeketen vergroot. Het is daarom beter als een nationaal voorraadvormingsprogramma
ingebed is in een breder internationaal raamwerk. Om die reden neemt Nederland actief
deel aan multilaterale gesprekken hierover in EU-, IEA- en NAVO-verband.

In het kader van de EU Critical Raw Materials Act is op EU niveau een werkgroep rondom
voorraadvorming opgericht onder de Critical Raw Materials Board, waarin alle lidstaten
deelnemen. Deelnemers aan deze groep zijn afgevaardigden die verantwoordelijk zijn
voor voorraadvorming van hun land. De huidige focus ligt op het delen van informatie
over en ervaringen met voorraadvorming binnen de EU. Lidstaten zijn op dit moment
niet verplicht om strategische voorraden aan te leggen. De Europese Commissie monitort
eventuele bestaande voorraden op basis van informatie die lidstaten aanleveren, en
vanaf 24 mei 2026 zal de Commissie adviezen geven aan de lidstaten over aan te houden
voorraden. Daarnaast is goed denkbaar dat landen wel over gaan tot voorraadvorming.

De IEA-werkgroep voor kritieke mineralen (Critical Minerals Working Party, CMWP) werkt
aan een voorstel voor een vrijwillig coördinatiemechanisme voor strategische voorraden
van energie-gerelateerde kritieke grondstoffen. Eind 2025 wordt dit aan de IEA-leden
voorgelegd. Daarnaast hebben NAVO-bondgenoten, waaronder Nederland, tijdens de NAVO-top
in juni 2025 met een zogenaamde Letter of Intent de gedeelde ambitie uitgesproken
te willen verkennen hoe multilaterale capaciteit kan worden ingezet voor het verwerven,
opslaan, vervoeren en beheren van voorraden van kritieke grondstoffen voor defensiedoeleinden.
In oktober van dit jaar is gestart met deze verkenning.

Ontwikkelingen verwerking kritieke grondstoffen

Naast voorraadvorming is het vergroten van de verwerkingscapaciteit van kritieke grondstoffen
van groot belang omdat zonder verwerking (bijvoorbeeld via raffinage of recycling)
kritieke grondstoffen veelal niet direct bruikbaar zijn voor de Europese industrie.
Zonder voldoende verwerkingscapaciteit blijven we hiervoor afhankelijk van landen
buiten de EU, terwijl juist de verwerking essentieel is om waardeketens te sluiten
en grip te krijgen op leveringszekerheid. In de Kamerbrief «Verwerkingscapaciteit
kritieke grondstoffen»8 zijn reeds acties aangekondigd op de korte en de langere termijn om de vestigingscondities
voor de verwerkende industrie te verbeteren. Hieronder wordt aangegeven wat de stand
van zaken is.

Kortetermijnmaatregelen

In de Kamerbrief Verwerkingscapaciteit kritieke grondstoffen heeft het kabinet al
geconstateerd dat de vestigingscondities voor de verwerkende industrie versterkt moeten
worden. Op de korte termijn zijn daartoe stappen gezet. Zo is er bij de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO) een centraal contactpunt ingericht dat als eerste
aanspreekpunt dient voor vragen en begeleiding rond vergunningverlening voor initiatiefnemers
van projecten op het gebied van kritieke grondstoffen.

Daarnaast is dit voorjaar door het Ministerie van Economische Zaken een werkgroep
opgezet met publieke financiers. Hierin zijn verschillende ministeries, Invest-NL,
Invest International, RVO, Atradius Dutch State Business (ADSB), en de Netherlands
Foreign Investment Agency (NFIA) vertegenwoordigd. Deze partijen brengen gezamenlijk
in kaart welke potentiële projecten in Nederland op het gebied van winning, verwerking
of recycling van kritieke grondstoffen door private partijen worden geïnitieerd, en
proberen te identificeren welke lacunes er zijn in het overheidsinstrumentarium om
dergelijke projecten actief te ondersteunen. Tot op heden zijn ongeveer 90 initiatieven
bij de werkgroep-deelnemers in beeld. Individuele bedrijven kunnen zich presenteren
in de werkgroep, waardoor zij gemakkelijk in contact komen met bestaand overheidsinstrumentarium
voor het stimuleren van verwerking van kritieke grondstoffen.

Alleen in samenwerking met het bedrijfsleven kan de Nederlandse afhankelijkheid van
kritieke grondstoffen worden verkleind. Naast de werkgroep met financiers onderhoudt
EZ regelmatig contact met bedrijven die aangeven een bijdrage te kunnen leveren aan
de verwerking van kritieke grondstoffen. Het kabinet verkent met deze partijen op
welke wijze zij kunnen bijdragen aan het versterken van voor Nederland prioritaire
waardeketens. Het betreft hierbij zowel grote ondernemingen als het midden- en kleinbedrijf
en startups. Conform de toezegging van de Minister-President tijdens het debat over
de informele Europese Raad van 30 september 2025 kan ik u melden dat in dit kader
ook contact plaatsvindt met het bedrijf Nyrstar.

Ook werkt het Ministerie van Economische Zaken samen met de Speciaal Vertegenwoordiger
Grondstoffenstrategie (SVG), het Havenbedrijf Rotterdam (HbR) en de NFIA aan het in
kaart brengen van de voorwaarden voor de ontwikkeling van kritieke grondstoffenprojecten.
Het gaat daarbij om technische, financiële, juridische en milieukundige aspecten waaraan
dergelijke projecten moeten voldoen. Het HbR ontwikkelt samen met publieke en private
partijen projecten voor kritieke grondstoffen en brengt daarbij de randvoorwaarden
in beeld die nodig zijn om publiek-private strategische samenwerkingen tot stand te
brengen. De NFIA is namens de Rijksoverheid de uitvoeringsorganisatie voor acquisitie
van buitenlandse bedrijven. De NFIA heeft naast haar hoofdkantoor in Den Haag, 25
kantoren op Nederlandse ambassades en consulaten wereldwijd en werkt samen met regionale
acquisitiepartners in het Invest in Holland-netwerk. In dit samenwerkingsverband wordt
gekeken naar het gericht aantrekken van die buitenlandse bedrijven die het meeste
kunnen bijdragen aan de Nederlandse belangen op het gebied van kritieke grondstoffen.

De SVG voert gesprekken met de industrie over de opties om verwerking van kritieke
grondstoffen te ontwikkelen. Hij voerde de eerste helft van 2025 onder meer gesprekken
met sectoren die prioritair zijn onder de CRMA: defensie, energietransitie, digitalisering
en lucht- en ruimtevaart. Daarnaast werkt de SVG samen met individuele bedrijven aan
het concretiseren van diverse business cases gericht op het opzetten van verwerkingscapaciteit
in Nederland.

Tot slot verkent Nederland samenwerking met onder meer Duitsland, Frankrijk en België
om de verwerking van kritieke grondstoffen te stimuleren. Gezien het grens overstijgende
karakter van de waardeketens ligt het voor de hand dat de uitbreiding van de Europese
verwerkingscapaciteit gezamenlijk wordt opgepakt. Samenwerking met een groep landen
met sterk verweven waardeketens kan daarbij fungeren als katalysator, zowel voor de
totstandkoming van concrete projecten als voor de verdere ontwikkeling van breder
EU-beleid.

Langetermijnmaatregelen

Deze eerste acties laten zien dat er in Nederland wel degelijk initiatieven zijn,
maar dat ondernemers vaak tegen belemmeringen aanlopen. Het gaat daarbij zowel om
vergunningverlening en ruimtelijke inpassing als om financiering. Veel projecten zijn
innovatief en kleinschalig, maar vallen buiten bestaande financieringsinstrumenten
die sterk gericht zijn op CO2-reductie. Ook ontbreekt het vaak aan zekerheid over langjarige afnamecontracten,
waardoor business cases moeilijk rond te krijgen zijn. Daarom verkennen we samen met
betrokken partijen hoe deze belemmeringen kunnen worden weggenomen, onder meer door
te kijken naar betere aansluiting van nationale financieringsinstrumenten en het bevorderen
van langjarige afnamecontracten via de Critical Raw Materials Act, zodat kansrijke
projecten beter van de grond kunnen komen.

Het Ministerie van Economische Zaken zet daarom niet alleen in op het wegnemen van
acute knelpunten voor individuele projecten, maar ook op het structureel verbeteren
van de condities waaronder bedrijven bereid zijn te investeren in de verwerkingsindustrie
voor kritieke grondstoffen, zowel nationaal als in EU-verband. In het TNO-rapport
over verwerking van kritieke grondstoffen in Nederland9, dat eerder aan uw Kamer is gezonden, zijn hiervoor aanbevelingen gedaan. Over deze
aanbevelingen is het ministerie met betrokken partijen in gesprek, waarbij onder meer
aandacht is voor energievoorziening, ruimte, vergunningen, personeel en financiering.
Hieronder wordt per aanbeveling de stand van zaken uiteengezet.

Wat betreft toegang tot financiering is de afgelopen maanden in de werkgroep publieke
financiers het relevante overheidsinstrumentarium in kaart gebracht. Dit instrumentarium
is inmiddels beter toegankelijk via het RVO-kennisplatform grondstoffen10. De inventarisatie maakt ook duidelijk dat er lacunes zijn in de financiële stimulering
van verwerkingsprojecten. Specifiek instrumentarium voor verwerking van kritieke grondstoffen
ontbreekt nog. Bestaande regelingen zijn vaak primair gericht op CO2-reductie in het kader van de energietransitie en houden nog geen rekening met strategische
autonomie of geopolitiek belang. Daardoor worden relevante kritieke grondstoffenprojecten
vaak afgewezen. Bovendien zijn deze initiatieven vaak kleinschalig of innovatief,
wat leidt tot terughoudendheid bij financiers, terwijl verwerking juist hoge investeringen
en aanzienlijk werkkapitaal vergt. Daar komt bij dat marktmanipulatie door derde landen
rendabele business cases extra onder druk zet.

Voor potentiële investeerders in projecten op het gebied van kritieke grondstoffen
is zekerheid over de toekomstige afzet van verwerkte materialen cruciaal om investeringen
mogelijk te maken. Zonder deze zekerheid blijft het risicoprofiel hoog en komen projecten
die bijdragen aan onze strategische autonomie en verduurzaming moeilijk van de grond.
Langlopende afnamecontracten (off-take agreements) zijn daarom essentieel om business
cases sluitend te krijgen en private financiering aan te trekken. Het in juli 2025
gelanceerde EU Energy and Raw Materials Platform lijkt hier uitkomst te bieden, doordat
het vraag en aanbod van energie gerelateerde producten en kritieke grondstoffen bij
elkaar brengt. Het platform ondersteunt Europese bedrijven bij het afsluiten van langjarige
afnamecontracten en biedt mogelijkheden voor gezamenlijke inkoop (joint purchasing
mechanisms). Daarmee wordt niet alleen de investeringszekerheid vergroot, maar ook
de leveringszekerheid voor de Europese industrie versterkt. Dit platform is inmiddels
operationeel voor waterstof en zal naar verwachting eind 2026 ook beschikbaar worden
voor kritieke grondstoffen.

De verwerking van kritieke grondstoffen vereist verschillende energie-intensieve processen,
waaronder chemische en metallurgische. De energie-intensieve industrie (EII) kampt
echter met hoge energieprijzen, internationale concurrentie en een forse verduurzamingsopgave.
Het kabinet werkt aan de juiste randvoorwaarden voor een toekomstbestendige EII. Met
het pakket Groene Groei11 zijn daarin belangrijke stappen gezet. Veel van de benodigde maatregelen vragen om
Europese coördinatie. In dat licht zijn ook de voorstellen uit de Clean Industrial
Deal12 van belang. In de perspectiefbrief Energie-intensieve Industrie13, die 5 september jl. aan de Kamer is gestuurd, wordt nader ingegaan op de inzet van
het kabinet voor een duurzame, concurrerende en weerbare EII.

In de Kamerbrief «Industriebeleid met focus»14 benadrukt het kabinet dat toegang tot kritieke grondstoffen essentieel is voor de
nationale veiligheid. Het is daarom nodig onze afhankelijkheden in kaart te brengen
en de nationale en Europese capaciteiten op het gebied van kritieke grondstoffen te
beschermen en versterken. Voor Nederland betekent dit het verder opbouwen van capaciteit
voor het recyclen én raffineren van kritieke grondstoffen.

De Ontwerp-Nota Ruimte is op 26 september 2025 aangeboden aan de Tweede Kamer. In
dit document staat hoe Nederland de schaarse ruimte in de toekomst wil gebruiken.
Alle grote ruimtelijke vraagstukken komen hierin samen, ook die over kritieke grondstoffen
en circulaire economie (het hergebruiken van grondstoffen en materialen). Deze ontwerp-nota
ligt ter inzage van 6 oktober tot 15 december 2025. Daarnaast is binnen het Nationaal
Programma Circulaire Economie het thema «Circulaire economie en ruimte» opgenomen,
waarin het Rijk samenwerkt met provincies, gemeenten en andere partijen.

Verder is voor de ontwikkeling van een verwerkende industrie voor kritieke grondstoffen
vereist dat er voldoende goed opgeleide professionals beschikbaar zijn. Het kabinet
stimuleert hiertoe, via het Actieplan Groene en Digitale Banen, de instroom van technisch
en digitaal opgeleid personeel, onder meer door versterking van het onderwijs, verbetering
van de arbeidsmarkttoegang en verhoging van de arbeidsproductiviteit. Daarnaast start
dit jaar een landelijk koersoverleg met vertegenwoordigers van de onderwijssector,
het Aanvalsplan Techniek, het Aanvalsplan Chronisch tekort ICT’ers, en de overheid,
waarin per thema kerngroepen worden ingericht.

Tot slot

Het versterken van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen is geen vrijblijvende
keuze, maar een strategische en essentiële noodzaak. Zonder structurele inzet en voldoende
middelen blijven onze economie, defensiecapaciteit en samenleving kwetsbaar voor geopolitieke
risico’s en marktmanipulatie.

Daarom blijf ik mij inzetten om samen met bedrijven en Europese partners onze ketens
weerbaarder te maken: door te oefenen met voorraadvorming, te investeren in het aantrekken
van verwerking, en door internationale samenwerking te versterken. Alleen door nu
te handelen kunnen we de afhankelijkheid verminderen en de strategische autonomie
van Nederland en Europa veiligstellen.

De Minister van Economische Zaken,
V.P.G. Karremans