Brief regering : Eindevaluatie Nationaal Programma Onderwijs in het vervolgonderwijs (mbo, hbo, en wo) en onderzoek

31 288
Hoger Onderwijs-, Onderzoek- en Wetenschapsbeleid

Nr. 689
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2025

Bijna 6 jaar geleden verstoorde de coronapandemie het Nederlandse onderwijs abrupt.
Klaslokalen, werkplaatsen en collegezalen bleven leeg. Studenten volgden hun opleiding
online, of met sterke beperkingen op locatie. Dat het onderwijs doorging, zegt veel
over de veerkracht van studenten en docenten. Desondanks liet de coronacrisis duidelijke
sporen na. Studenten liepen studievertragingen op en hun mentale welzijn ging achteruit.

In het voorjaar van 2021 deed het kabinet met het Nationaal Programma Onderwijs (hierna:
NP Onderwijs) een eenmalige investering van € 8,5 miljard in het onderwijs. Met het
geld konden onderwijsinstellingen werken aan herstel en hun studenten en onderzoekers
in tijdelijke dienst ondersteunen.

Eind 2024 liep het NP Onderwijs in het vervolgonderwijs en onderzoek ten einde. Onderwijs-
en onderzoeksinstellingen legden eindverantwoording af over hun deel van het programma
en er werden twee evaluatierapporten opgesteld (zie de bijlagen 1 en 2).1 Nu maak ik de balans op: wat heeft het programma ons gebracht en welke lessen nemen
we mee naar de toekomst? In deze brief informeer ik uw Kamer daarover.

Ik constateer dat het NP Onderwijs in het vervolgonderwijs heeft bijgedragen aan het
weer op koers brengen van studenten. De studievertraging door de pandemie en de coronamaatregelen
is flink teruggelopen en het studentenwelzijn is wezenlijk verbeterd. Ook de stageproblematiek
is goeddeels opgelost. Bovendien zijn een groot aantal onderzoekers geholpen om hun
onderzoek in die moeilijke periode af te ronden. Verder is duidelijk geworden dat
we de effecten van de pandemie niet binnen een paar jaar helemaal kunnen herstellen.
De coronaperiode heeft ook kwetsbaarheden in het onderwijs, die al langer bestonden,
zichtbaarder gemaakt. Ik onderschrijf in belangrijke mate de getrokken conclusies
en geleerde lessen uit de beide evaluaties:

• De school is een cruciale ontmoetingsplaats voor persoonlijke ontwikkeling – van de
kleutertijd tot en met het vervolgonderwijs. De coronaperiode heeft dat pijnlijk duidelijk
gemaakt. Sociale interactie is een van de fundamenten waarop het onderwijs is gebouwd.
Schoolsluitingen moeten daarom worden voorkomen of tot het uiterste worden beperkt.

• Bepaalde groepen studenten zijn meer getroffen door de pandemie dan andere. Bijvoorbeeld
studenten in een kwetsbare positie. Zij dragen studievertragingen en sociaal-emotionele
problemen in hun studietijd langere tijd met zich mee. En juist voor deze studenten
zijn maatregelen als inhaallessen en bijscholing buiten schooltijden minder effectief.
Voor hen werkt gerichte en intensieve begeleiding beter. Ook begeleiding en coaching
door oudere medestudenten werken goed. Deze vormen van hulp zijn laagdrempelig en
maken gevoelige zaken rondom sociaal en mentaal welbevinden makkelijker bespreekbaar.

• Studenten die een nieuwe (vervolg)opleiding startten tijdens een lockdown en studenten
die gebruik hebben gemaakt van de versoepelde examenregels bleken kwetsbaar. Zij vielen,
en vallen, flink vaker uit in het vervolgonderwijs. De versoepeling van de examens
moest studenten in een moeilijke tijd voortgang en een succesbeleving gunnen, maar
pakte niet voor hen allemaal goed uit. Juist studenten in een kwetsbaardere positie
startten hun nieuwe (vervolg)opleiding met te weinig bagage. Daar komt bij dat het
extra moeilijk is om tijdens een lockdown aansluiting te vinden bij je studiegenoten,
terwijl de oude sociale context ook nog eens deels wegvalt.

• Ondanks de moeilijke omstandigheden is er in de coronajaren een stille onderwijsrevolutie
op gang gekomen die nog steeds voortduurt. Veel studenten en docenten vinden het nu
vanzelfsprekend, maar online-onderwijs en nieuwe technologie hebben het onderwijs
getransformeerd, en blijven dat doen. Denk aan de mogelijkheid om onderwijs te blijven
volgen bij ziekte, meer plaats- en tijdonafhankelijk studeren en door meer maatwerk
te bieden. Een gunstige bijkomstigheid van de coronaperiode is bovendien dat de vaardigheden
van onderwijspersoneel op digitaal gebied flink zijn verbeterd.

• Het sociaal-emotioneel welzijn van studenten is sterk verweven met hun motivatie en
studievoortgang. Dat heeft de coronapandemie onmiskenbaar blootgelegd. Ook de instellingen
zijn hiervan doordrongen en zetten hierin stappen richting de toekomst. Zo gaat een
deel van de middelen uit de Werkagenda mbo bijvoorbeeld naar het blijvend ondersteunen
van studentenwelzijn.

• Door corona onderkennen we het belang van een «zachte landing» van nieuwe studenten
op de opleiding meer dan voorheen. Introductieprogramma’s en intensieve begeleiding
gedurende die eerste maanden op de nieuwe opleiding zijn van groot belang. Het loont
om te investeren in een goede start. Die investering betaalt zich gedurende de studie
uit.

• Hulp helpt. Het klinkt misschien voor de hand liggend, maar het is een van de belangrijkste
lessen van het NP Onderwijs. Hulp helpt echt: studenten die aangeven dat ze voldoende
hulp van hun opleider hebben ontvangen, doen het aanmerkelijk beter. Deze studenten
hebben aanmerkelijk minder welzijns- en motivatieproblemen, minder studievertraging
en ze vallen veel minder vaak uit. Dat geldt ook voor studenten in een kwetsbare positie
die aangeven dat ze voldoende hulp hebben ontvangen.

Leeswijzer

Deze brief gaat, zoals gezegd, over de evaluatie van het NP Onderwijs in het vervolgonderwijs
en onderzoek. Uw Kamer ontvangt een aparte brief over de evaluatie van het NP Onderwijs
in het funderend onderwijs.

In het vervolg van deze brief leest u:

– de ontstaansgeschiedenis en inhoud van het programma op hoofdlijnen;

– de opbrengsten van het programma;

– mijn visie op het NP Onderwijs als beleidsinstrument.

Voor een uitgebreider beeld verwijs ik de leden graag door naar de evaluatierapporten
bij deze brief en de eerdere brieven en rapporten over het NP Onderwijs die uw Kamer
heeft ontvangen.2

Terug naar 2020: corona breekt uit

In maart 2020 bereikte het coronavirus Nederland. De toenmalige regering nam ingrijpende
maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan. Zo wilde de regering de
druk op de zorg verlichten en mensen met een kwetsbare gezondheid beschermen. Fysiek
contact werd door de coronamaatregelen beperkt. Onderwijsinstellingen sloten hun deuren
en gingen (grotendeels) over op online-onderwijs. Studenten konden door de maatregelen
geen, of beperkt, stages en coschappen volgen. Ook lag hun sociale leven zo goed als
stil. Door de recessie die volgde nam de kans op een baan na afstuderen ook nog eens
hard af.

NP Onderwijs: investeren in het vervolgonderwijs

Het kabinet investeerde € 2,7 miljard van de in totaal € 8,5 miljard aan NP Onderwijsgelden
in het vervolgonderwijs en onderzoek. In bijlage 3 treft u een overzicht waaraan dit
geld is besteed, en ook een tijdslijn met het verloop van de pandemie en het NP Onderwijs.

Een belangrijk deel van de middelen (circa € 1,1 miljard) werd als financiële ondersteuning
voor studenten ingezet. Bijna een half miljard euro diende om onderwijsinstellingen
te compenseren voor het toegenomen aantal studenten in het eerste coronajaar. Minder
jongeren kozen toen voor een tussenjaar en er was minder kans was op een baan door
de economische recessie. Ook leidde de versoepeling van de examenregeling ertoe dat
vrijwel alle leerlingen in hun examenjaar van het voortgezet onderwijs doorstroomden
naar het vervolgonderwijs. Instellingen kregen ongeveer € 1 miljard om hun studenten
en onderzoekers te ondersteunen. Het merendeel van deze middelen ging naar instellingen
via de «corona-enveloppe»: een toevoeging aan de lumpsum. Tenslotte konden onze leerbedrijven
dankzij de extra middelen de maximale vergoeding blijven ontvangen voor de begeleiding
van bbl-studenten.

Deze evaluatie gaat met name in op de corona-enveloppe en de ophoging van het budget
voor de Subsidieregeling praktijkleren. De andere bedragen zijn (eenmalige) tegemoetkomingen
ten behoeve van studenten.

De bestuursakkoorden NP Onderwijs

Om de besteding van de corona-enveloppe in goede banen te leiden, sloot de toenmalige
Minister van OCW in het voorjaar van 2021 twee bestuursakkoorden met de sector- en
koepelorganisaties in het mbo, hbo en wo. Eén akkoord voor het onderwijs en één voor
de ondersteuning van onderzoekers in tijdelijke dienst3. In deze akkoorden werden de doelen en een keuzelijst van maatregelen vastgelegd
waaraan instellingen de corona-enveloppe konden besteden.

De urgentie van de situatie leidde tot het besluit om de NP Onderwijsgelden niet als
subsidie, maar als aanvullende bekostiging aan de instellingen te geven. Zo konden
zij het geld snel, en zonder veel administratieve lasten, ontvangen. De bestuursakkoorden
gaven kaders, maar daarbinnen ook keuzevrijheid voor de instellingen om het geld te
besteden naar hun eigen behoeften en inzichten. Nog die zomer en herfst stelden alle
onderwijsinstellingen een bestedings- en activiteitenplan op. De medezeggenschapsraden
van de instellingen gaven hun akkoord op de plannen.

€ 162 miljoen uit de corona-enveloppe was bestemd voor de ondersteuning van onderzoekers
in tijdelijke dienst. Door de coronamaatregelen verloren zij (deels) de toegang tot
hun werkplekken en laboratoria. Het bestuursakkoord onderzoek stelde de kaders voor
de verdeling en toekenning van dit bedrag. Dit betrof vooral contractverlenging voor
onderzoekers om hun onderzoek af te ronden. Tot slot staan in beide akkoorden afspraken
over de monitoring van de bestedingen, activiteiten en geboekte resultaten.

Wat is er bereikt?

Vanaf het begin was duidelijk dat een zuivere analyse van de effecten van het NP Onderwijs
op het welzijn en de studievoortgang van studenten niet mogelijk zou zijn. Een compleet
beeld van studievertragingen en studentenwelzijn aan de start van de coronaperiode
ontbrak. We weten echter wel veel over de schoolloopbanen van studenten voor, tijdens
en na de pandemie. Ook het welzijn van studenten is gedurende de looptijd van het
programma gemeten.

Het uitgangspunt van het NP Onderwijs was om studievertragingen weg te werken en het
mentaal welzijn van studenten te verbeteren. Nu, aan het eind van het programma, is
de belangrijkste vraag: is dat gelukt? Hebben we onze studenten met het NP Onderwijs
op weg kunnen helpen en de ondersteuning kunnen bieden die nodig was?

Financiële compensatie

Door lockdowns en andere coronamaatregelen kregen studenten niet altijd het onderwijs
waar ze normaal gesproken op mochten rekenen. Als tegemoetkoming ontvingen zij een
halvering van het les-, cursus- of collegegeld. Wanneer studenten daar recht op hadden,
ontvingen zij ook een tegemoetkoming op hun beurs en een verlenging van hun studentenreisproduct
(met 1 jaar).

Terug op koers

Veel studenten waren in het studiejaar 2024–2025 weer op koers, blijkt uit de cijfers.
De schade aan hun schoolloopbaan is beperkt gebleven. Maar, onze studenten zijn niet
helemaal zonder schade uit de pandemie gekomen. Nog altijd heeft een deel van hen
het gevoel dat zij door de coronaperiode minder hebben geleerd. Het goede nieuws is
dat studenten aangeven dat studievertraging als gevolg van corona hard gedaald is en goeddeels tot het verleden behoort. Ook
uit de studie van DUO blijkt dat studieloopbanen voor een groot deel zijn hersteld.4

Dat is in de eerste plaats de verdienste van studenten zelf, en van hun docenten.
Lang niet alle studenten hadden hulp nodig. In het universitair onderwijs gaf meer
dan de helft van de studenten aan geen hulp nodig te hebben. In het mbo hadden 4 van
de 5 studenten wel een hulpbehoefte. De geboden hulp en financiële ruimte vanuit het
NP Onderwijs hebben bijgedragen aan het herstel. Dat is een mooie prestatie. Temeer
omdat het onderwijs tijdens de looptijd van het programma nog verschillende keren
met lockdowns werd geconfronteerd.

Ik zie ook herstel van het studentenwelzijn. Veel onderwijsinstellingen verlegden gaandeweg een deel van hun inspanningen en
maatregelen naar dit thema. Zeker toen bleek dat een deel van de studenten door de
herhaalde lockdowns in een sociaal isolement terechtkwamen en hun sociale vaardigheden
en mentaal welzijn afnamen. De instellingen gebruikten de coronagelden om hun zorgstructuur
op- en uit te bouwen.

De afgelopen drie jaar is het aandeel studenten met een (zeer) slecht mentaal welzijn
gedaald van bijna 25 procent in 2022 naar ongeveer 13 procent in het voorjaar van
2025. De percentages liggen in het hbo en wo iets hoger dan in het mbo. Ook zijn door
de instellingen waar de problemen het omvangrijkst waren de grootste stappen gezet.
Dat betekent overigens niet dat we geen aandacht voor studentenwelzijn moeten houden.

Het is verder de vraag of de studievertragingen en mentale problemen die nu spelen,
nog steeds te maken hebben met de coronapandemie. Sinds 2020 is er immers veel gebeurd
in de wereld. Veel daarvan heeft invloed op de leefwereld van jongeren.

Een andere ontwikkeling is dat de tekorten aan stage- en leerwerkplekken vrijwel zijn opgelost. In het eerste en tweede coronajaar kampte het mbo nog met
een fors opgelopen tekort aan stages en leerwerkplekken (22.000). Dit kwam, onder
andere, doordat vooral bedrijven waar mensen veel (fysiek) contact hadden hun deuren
tijdelijk moesten sluiten. Momenteel is het tekort daaraan gedaald naar ongeveer 4.000
stageplekken, dat is 1,4 procent van het totaal aantal stage- en leerwerkplekken.
In het hbo zie ik een vergelijkbare ontwikkeling. Aanvankelijk nam voor de afgestudeerde
studenten ook de kans op een baan sterk af. De jeugdwerkloosheid steeg in het eerste coronajaar naar een hoog niveau.
Hierdoor kozen studenten vaker voor een andere-, of een vervolgopleiding in plaats
van een onzekere zoektocht naar een baan. Ook hier zie ik, in de daaropvolgende jaren,
een snel herstel.

Hier is een compliment op zijn plaats aan de onderwijsinstellingen en leerbedrijven
die hebben samengewerkt om deze problemen het hoofd te bieden. Zo zetten werkgevers
stage- en bbl-plekken zoveel mogelijk voort; ook al was dat bedrijfseconomisch een
uitdaging. Hierdoor werden stage- en leerwerkachterstanden snel ingehaald toen de
deuren van de bedrijven en instellingen weer opengingen. En daarbij duidt het huidige,
kleine tekort meer op frictie tussen vraag en aanbod dan op daadwerkelijke schaarste.
De maatregel om de Subsidieregeling praktijkleren op peil te houden werkte hier goed,
net als de hulpprogramma’s van de overheid voor het bedrijfsleven. De maatregelen
versterkten elkaar.

Studenten in een kwetsbare positie

Al bij de start van het NP Onderwijs zagen we dat de coronapandemie bestaande verschillen
in het onderwijs uitvergrootte. Onderwijsinstellingen hadden voor de pandemie al moeite
om studenten in een kwetsbare positie te bereiken. De coronacrisis maakte dit nog
moeilijker. Dat zie ik ook terug in de cijfers. Deze groep heeft meer studievertraging
opgelopen en hogere uitvalcijfers. Een deel van deze studenten is uitgevallen en ook
niet meer teruggekomen in het onderwijs. Een ander deel wisselde veelvuldig van opleiding
en liep daardoor vertraging op.

Uit beide evaluatieonderzoeken blijkt dat onderwijsinstellingen de »gemiddelde» student
behoorlijk goed hebben bereikt. Maar voor studenten in een kwetsbare positie blijkt
een andere aanpak nodig, met meer individuele aandacht en maatwerk. In het bijgevoegde
evaluatieonderzoek van Berenschot staan mooie voorbeelden van instellingen die met
een gerichte aanpak voor deze groep resultaten boeken. Instellingen deelden ook goede
voorbeelden op het NP Onderwijs Kennisfestival in 2024. Meer dan 400 professionals
uit het vervolgonderwijs kwamen hier samen om de geleerde lessen en opbrengsten uit
de coronaperiode met elkaar te delen en het onderwijs verder te versterken.

De langere termijn

De impact van de coronatijd is niet voor elke student hetzelfde geweest. Dit lijkt
ook mede afhankelijk te zijn van het punt in hun studieloopbaan waar studenten zich
in die periode bevonden, zo blijkt uit de cohortstudie van DUO.5 En nog altijd starten eerstejaarsstudenten in het vervolgonderwijs met achterstanden
op het gebied van taal en rekenen, sociale vaardigheden en vakvaardigheden.

Er is een forse groei van het aandeel ongediplomeerde leerlingen vanuit het voortgezet
onderwijs dat instroomt in het vervolgonderwijs. Dit is een verontrustende ontwikkeling,
omdat instellingen moeite hebben om studieuitval bij deze groep te beperken. Ook studenten
die tijdens de pandemie gebruik hebben gemaakt van de versoepelde examenregels in
het voortgezet onderwijs, hebben een verhoogde kans op uitval; zowel in hun eerste
studiejaar als in de jaren daarna. Dit gebeurt ondanks dat veel instellingen in het
vervolgonderwijs hun nieuwe studenten intensief begeleiden met, bijvoorbeeld, uitgebreide
introductieprogramma’s, peer-to-peer begeleidingsprogramma’s en coaching.

Onderzoekers in tijdelijke dienst

Uit de evaluatierapporten blijkt dat zo’n 9.200 onderzoekers bij universiteiten, hogescholen,
UMC’s en publieke onderzoeksorganisaties vanuit het NP Onderwijs extra tijd en geld
hebben gekregen om hun werk voort te zetten en af te ronden. Het NP Onderwijs heeft
eraan bijgedragen dat veel onderzoekers in tijdelijke dienst in staat waren hun onderzoek
af te ronden. De wetenschap behield hiermee jonge onderzoekers die anders mogelijk
waren uitgevallen of hun onderzoek niet hadden afgerond.

Uit het evaluatieonderzoek blijkt overigens dat de geboden verlenging voor sommige
onderzoekers niet voldoende was om de ervaren vertraging volledig te compenseren.
Toch zijn onderzoekers, instellingen en koepelorganisaties over het algemeen tevreden
over het programma en het grote aantal onderzoekers dat hiermee is geholpen. Zij waardeerden
dat het bestuursakkoord onderzoek voldoende ruimte bood om maatwerk te kunnen leveren.

Het NP Onderwijs als beleidsinstrument6

De bestuursakkoorden zijn snel tot stand gekomen en bevatten brede kaders. Dat ervaren
alle betrokken partijen als zeer behulpzaam. Het stelde de instellingen, naar eigen
zeggen, in staat om de gevolgen van de pandemie en de coronamaatregelen te verzachten,
op een manier die paste bij hun situatie. Bestuurders en NP Onderwijscoördinatoren
bij de instellingen geven aan dat het programma en de akkoorden hun voldoende eigen
regelruimte gaven. Dit zorgde bij de onderwijsteams voor een gevoel van eigenaarschap
en erkenning, zo blijkt uit de kwalitatieve evaluatie.

De betrekkelijk korte looptijd en de grote hoeveelheid middelen maakten het wel uitdagend
om de programma’s te bemensen. Naar schatting is bijna 90% van het geld besteed aan
extra personeel om de maatregelen uit te kunnen voeren. Instellingen breidden contracten
van zittend personeel uit en trokken nieuw – vooral tijdelijk – personeel aan. Een
prestatie van formaat in tijden van krapte op de arbeidsmarkt. Het aantal docenten
en ondersteuners, studentpsychologen en onderwijsassistenten steeg tijdelijk flink.
Daarnaast deden instellingen een beroep op (ouderejaars)studenten, studentassistenten
en alumni. Door deze maatregelen werd extra begeleiding en gerichte groepsverkleining
mogelijk. Met ingang van 2023 zien we een afbouw van de inzet van extra personeel.
Wel behielden onderwijsinstellingen functies gericht op het mentale welzijn van studenten.

De onderzoekers komen tot de conclusie dat het voldoende aannemelijk is dat de manier
waarop het programma is vormgegeven en ingevuld, in de toenmalige context effectief
is geweest. Ik kan me in die conclusie vinden.

Samen leren, samen stappen zetten

Er is veel waardering voor de gezamenlijke aanpak tijdens de uitvoering van het programma
en voor de afstemming tussen de sectororganisaties, bonden, studentenorganisaties
en OCW. Men vond het verrijkend om over de grenzen van sectoren heen te kijken, van
elkaar te leren en studenten, bonden, werkgevers en onderwijs- en onderzoeksinstellingen
bij elkaar aan tafel te hebben. Hun verschillende perspectieven gaven meer scherpte
en diepte aan het programma. Deze werkwijze pas ik nu ook toe bij de Werkagenda en
het Stagepact mbo.

De administratie rond de monitoring en verantwoording van het programma was voor de
meeste instellingen behapbaar. Inmiddels hebben alle instellingen hun jaarverslag
2025 ingeleverd. Uit de analyse van de jaarverslagen leren we dat nagenoeg alle middelen
zijn besteed en verantwoord.7

Tot slot

Ik sluit af met de constatering dat voorkomen beter is dan genezen. We moeten schoolsluitingen,
waar mogelijk, voorkomen. De belangrijkste les uit de coronaperiode is dat studenten
fysiek onderwijs niet kunnen missen. Online-onderwijs kan daar een aanvulling op zijn,
maar is op de langere termijn geen vervanging. Het digitale klaslokaal kan niet bieden
wat onderwijs over de volle breedte moet bewerkstelligen.

Onze studenten hebben in de coronajaren een forse prijs betaald. Met behulp van het
NP Onderwijs hebben we die prijs en de nadelige gevolgen (deels) kunnen verzachten.
Voor alle studenten is het zo dat zij de tijd nooit meer terugkrijgen: deze jaren
waren een periode van relatieve stilstand in een vormende periode van hun leven. Dit
is een prijs die in de toekomst meer en beter tot zijn recht mag komen in de politiek-bestuurlijke
afwegingen.

Het NP Onderwijs is het in mijn ogen dan ook waard geweest als poging om onze studenten
weer op koers te krijgen.

Tot slot, wil ik nogmaals mijn grote waardering uitspreken voor de inzet en veerkracht
van iedereen die samen de schouders eronder heeft gezet om te werken aan herstel:
studenten, docenten, coördinatoren en bestuurders in (en rond) het onderwijs en iedereen
die betrokken was bij dit unieke programma.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Moes