Brief regering : Actieve openbaarmaking Kansspelen op afstand

Nr. 277
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 december 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de actieve openbaarmaking van documenten
inzake de totstandkoming van de Wet kansspelen op afstand (Wet koa) en lagere regelgeving
en documenten op het gebied van reclame. Deze actieve openbaarmaking is toegezegd
in de beantwoording van de Kamervragen van de leden Bikker (ChristenUnie) en Van Nispen
(SP) op 11 juli 2023 over het bericht «Keer op keer werd de Minister gewaarschuwd,
en nu heeft Nederland 450.000 nieuwe gokkers».1

De stukken zijn inmiddels gepubliceerd op de site van de rijksoverheid.2 De openbaar gemaakte documenten bieden inzicht in de totstandkoming van de Wet koa
en lagere regelgeving op het gebied van reclame. Tevens geven zij inzicht in het contact
dat heeft plaatsgevonden met partijen uit de kansspelsector.

In deze brief ga ik eerst in op het proces van actieve openbaarmaking. Vervolgens
geef ik een overzicht van de bevindingen uit de openbaar gemaakte documenten en geef
ik een reactie hierop. Ik ga daarbij in lijn met de gestelde Kamervragen eerst in
op de informatie die het ministerie heeft ontvangen met betrekking tot een eventuele
toename van het aantal (jonge) gokkers door regulering van de online markt. Vervolgens
ga ik in op de bevindingen aangaande het contact met de kansspelsector bij de totstandkoming
van beleid. Tot slot ga ik specifiek in op het Besluit ongerichte reclame kansspelen
op afstand (Besluit orka).

Proces

Binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid is een uitgebreide geautomatiseerde
zoekslag uitgevoerd, waarbij meer dan 100.000 documenten gescreend zijn. Die zoekslag
besloeg documenten uit het digitale informatiesysteem en het archief van het ministerie,
mailboxen en chatgesprekken van betrokken ambtenaren binnen het ministerie. Daarbij
zijn ook gearchiveerde e-mailboxen van voormalige medewerkers en chatberichten van
een voormalig bewindspersoon betrokken. Van die 100.000 documenten, zijn circa 22.000
documenten verder handmatig beoordeeld op relevantie. De relevante documenten zijn
geselecteerd aan de hand van een combinatie van brede zoektermen en termijnen die
opgesteld zijn op basis van de Kamervragen. De circa 1.900 documenten die als relevant
naar voren kwamen, zijn beoordeeld op grond van de Wet open overheid (Woo) en er is
zienswijze gevraagd aan derden.

De actieve openbaarmaking van documenten is conform de Woo en heeft tot doel transparantie
te bieden inzake de totstandkoming van Wet koa en lagere regelgeving op het gebied
van reclame. Om zo veel mogelijk transparantie te bieden, is gekozen voor een brede
reikwijdte. Er is een grondige zoektocht uitgevoerd die verder reikt dan vragen uit
eerdere Woo-verzoeken met betrekking tot dezelfde onderwerpen. Hierdoor is het mogelijk
dat nieuwe documenten openbaar gemaakt zijn die niet eerder in het kader van voorgaande
verzoeken zijn verstrekt en daarmee aanvullende of bredere context bieden. Daarnaast
heb ik er bij deze openbaarmaking voor gekozen om, naast reguliere documenten, bij
uitzondering ook chatgesprekken en (verwijderde, maar niet vernietigde) mails actief
openbaar te maken.

Bevindingen

In het hiernavolgende ga ik in op de bevindingen uit de openbaar gemaakte documenten.

Ontvangen informatie

De openbaar gemaakte documenten laten zien dat het Ministerie van meerdere organisaties
inbreng ontvangen heeft met betrekking tot de mogelijke gevolgen van de Wet koa.

Zo is uit de documenten op te maken dat een aantal vragen hierover vanuit journalisten
is ontvangen, die uiteindelijk hebben geleid tot publicaties in de media. Ook hebben
verschillende belanghebbenden zorgen geuit, waaronder brancheorganisaties, verslavings-
en ervaringsdeskundigen en gezondheidsorganisaties. Een deel van die inbreng stamt
van voor de opening van de online kansspelmarkt in oktober 2021. Zo heeft de Kansspelautoriteit
in 2019 gewaarschuwd voor een groei van de markt als de reclames niet zouden worden
beteugeld en wees zij op het risico dat de reclames kwetsbare groepen zoals minderjarigen
en jongvolwassenen raken. Die inbreng is in het kader van een eerder Woo-verzoek reeds
openbaar gemaakt. Ook heeft een brancheorganisatie in september 2021 in een brief
aangegeven bezorgd te zijn over de verwachte ontwikkelingen van het totale volume
aan gokreclame.3

Het merendeel van de inbreng waarin zorgen geuit worden over de gevolgen van de Wet
koa, stamt van na oktober 2021, toen de eerste effecten van de opening zichtbaar werden.
Zo werden in een gesprek met ervaringsdeskundigen in april 2022 zorgen geuit over
de rol die reclame en sponsoring spelen in de normalisering van gokken.4 De inbreng ziet deels op het risico van normalisering van gokken en het gebrek aan
communicatie over de gevaren van gokken. In de inbreng wordt de gezondheidsschade
die door online kansspelen kan optreden benadrukt. Ook ziet een deel van de inbreng
op de hoeveelheid reclame van kansspelaanbieders die men verwachtte bij de openstelling
van de markt, waardoor meer mensen dan voorheen in aanraking zouden komen met online
gokken, wat de risico’s op gokschade zou doen toenemen.

Contact kansspelsector

Uit de openbaar gemaakte documenten blijkt dat er bij de totstandkoming van de Wet
koa en lagere regelgeving veelvuldig contact is geweest met organisaties en personen
uit de kansspelsector. Zo is er contact geweest met de sector omtrent de consultatie
van het Besluit kansspelen op afstand en hebben reguliere ambtelijke overleggen plaatsgevonden
over andere lopende beleidstrajecten. Ook zijn partijen in de kansspelsector geconsulteerd
over het verbod op de inzet van rolmodellen en is er contact geweest over de reclamecode
voor online kansspelen. Daarnaast is in de openbaar gemaakte documenten te zien dat
diverse aanbieders actief reageren op (beleids)ontwikkelingen via de mail en via appwisselingen
met medewerkers van het departement. Er heeft ook contact plaatsgevonden tussen de
toenmalige bewindspersoon en verschillende partijen uit de sector, zowel tijdens formele
overleggen als via een-op-een communicatie.

Totstandkoming reclamebeleid

De openbaar gemaakte documenten geven inzicht in het proces omtrent de totstandkoming
van het reclamebeleid voor kansspelen, waaronder de uitvoering van de moties van de
leden Van Nispen c.s. en Van Dijk c.s. en het Besluit orka.5 Uit de stukken blijkt dat er veelvuldig overleg is gevoerd met uiteenlopende stakeholders,
zoals kansspelaanbieders, brancheorganisaties en verslavings- en ervaringsdeskundigen.
Voorts blijkt dat verscheidene partijen aanvullend schriftelijke input en zienswijzen
hebben geleverd op vraagstukken rond het verbod. Daarbij is een aantal aspecten in
het bijzonder belicht: de definitie van gerichte en ongerichte reclame, de reikwijdte
van het verbod op ongerichte reclame, de reclamecode voor kansspelen op afstand, een
verbod op sponsoring en de mogelijke introductie van online venstertijden voor reclame.

Beleidsreactie

Hieronder geef ik een reactie op de bevindingen omtrent de ontvangen informatie, het
contact met de kansspelsector en de totstandkoming van het reclamebeleid, waaronder
het Besluit orka.

Ontvangen informatie

Uit de documenten blijkt dat het Ministerie van verscheidene partijen inbreng heeft
ontvangen waarin zorgen geuit worden dat de Wet koa mogelijk een toename van het aantal
gokkers en in het bijzonder van jonge gokkers tot gevolg heeft. De inhoudelijke punten
die in de inbreng naar voren komen, zijn betrokken bij de wetsbehandeling. Zo is bij
de behandeling van de Wet koa in de Eerste en Tweede Kamer gesproken over de mogelijke
risico’s van een toename van het aantal (jonge) spelers. Deze risico’s zijn meegewogen
bij de totstandkoming van de Wet koa door het ministerie en in het parlementaire proces.
Op basis van de stukken valt niet per individueel geval te achterhalen of de inbreng
de politieke top van het ministerie heeft bereikt. Bij de totstandkoming van de Wet
koa zijn de betreffende documenten met de inbreng van verschillende partijen niet
individueel met de Kamer gedeeld.

In de actieve openbaarmaking wordt de ontvangen informatie weergegeven zonder de context
waarin deze indertijd is besproken en gewogen. Destijds zijn de zorgen die naar voren
kwamen in de inbreng beoordeeld in samenhang met overige beschikbare informatie en
inzichten. Deze informatie en inzichten zijn gedeeld en meegewogen in commissiedebatten,
plenaire vergaderingen en brieven en stukken aan de Kamers. De gemaakte afwegingen
en het daaruit volgende beleid indertijd waren gestoeld op de visie op kansspelen
uit 2011, die de eigen verantwoordelijkheid van de speler en de markt tot uitgangspunt
nam. Een belangrijke overweging in de totstandkoming van de Wet koa was dat het legale
aanbod attractief genoeg moet zijn om de beoogde kanalisatiegraad naar legaal aanbod
van 80% te bereiken. Inmiddels is, mede uit de evaluatie van de Wet koa, gebleken
dat het beleid onvoldoende bijdroeg aan een verantwoord en controleerbaar spelaanbod
om de beleidsdoelstellingen van consumentenbescherming en verslavingspreventie daarmee
op korte of lange termijn te realiseren.6 Op basis van de evaluatie van de Wet koa en andere ten behoeve van evaluatie en monitoring
opgestelde rapportages over de online kansspelmarkt is het nieuwe kansspelbeleid gevormd,
waarin de bescherming van burgers tegen kansspelgerelateerde schade centraal staat.

In de Kamerbrief van 14 februari j.l. heeft de toenmalige Staatssecretaris Rechtsbescherming
dit uiteengezet in een nieuwe visie op kansspelen die de bescherming van mensen tegen
de risico’s van de kansspelen vooropstelt in het beleid.7 In lijn daarmee zet ik me in om fundamentele wijzigingen van de regels voor kansspelen
op afstand te bewerkstelligen. Die wijzigingen zien onder meer op de aandachtspunten
die in de inbreng naar voren kwamen. Ik werk momenteel de aangekondigde maatregelen
uit die in samenhang de bescherming van mensen tegen kansspelgerelateerde schade bij
kansspelen op afstand beter moeten waarborgen.

Contact sector

Uit de openbaar gemaakte documenten blijkt veelvuldig contact in de periode van de
totstandkoming van de Wet koa met partijen en personen uit de kansspelsector. De inbreng
van de kansspelsector is tot op zekere hoogte noodzakelijk om uitvoeringsconsequenties
van (wijzigingen van) wet- en regelgeving inzichtelijk te krijgen, zowel voorafgaand
aan als na inwerkingtreding van wijzigingen. Per 10 oktober 2024 geldt een nieuwe
werkwijze voor omgang met de kansspelsector voor bewindspersonen en ambtenaren van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid.8 Die werkwijze doet recht aan het belang van terughoudendheid en transparantie in
contacten tussen beleidsmakers en aanbieders van risicovolle producten zoals kansspelen,
die hun eigen belang vertegenwoordigen. Uitgangspunt van de werkwijze is het beperken
van contact tot wat strikt noodzakelijk is voor de kwaliteit van beleid, wet- en regelgeving
en de uitvoering daarvan, en transparantie over de omgang met de sector door een jaarlijkse
actieve openbaarmaking. Op 26 maart j.l. is de correspondentie met actoren uit de
kansspelsector over de periode 10 oktober 2024 tot en met 31 december 2024 reeds gepubliceerd.9

Reclamebeleid

Met betrekking tot het reclamebeleid en specifiek de totstandkoming van het Besluit
orka blijkt uit de openbaar gemaakte stukken dat er op verschillende aspecten voorstellen
zijn gedaan en input is geleverd door stakeholders uit de kansspelsector. Daarnaast
zijn er gesprekken gevoerd over aspecten van het reclamebeleid met verschillende partijen
uit de sector. Dit betreffen aanbieders van kansspelen, maar ook verslavings- en ervaringsdeskundigen
en andere relevante partijen.

De input van aanbieders is samen met de input van andere belanghebbenden meegenomen
en in samenhang met andere beschikbare informatie en de toen geldende context afgewogen.
Over de uitkomsten van de afwegingen met betrekking tot het reclamebeleid bent u geïnformeerd
middels brieven aan de Kamer. Zoals hierboven vermeld, gold indertijd een andere visie
op kansspelen die uitging van kanalisatie via attractief aanbod. Met het destijds
gekozen reclamebeleid is gepoogd een goede balans te vinden tussen enerzijds de bescherming
van kwetsbare maatschappelijke groepen en het voorkomen van onmatige deelname en anderzijds
het tegengaan van illegaal aanbod en de deelname daaraan.

Ter uitvoering van de motie van het lid Van Dijk c.s. zijn twee onderzoeken uitgevoerd
naar onder andere de effectiviteit van (internationale) reclameverboden en -beperkingen
en het effect ervan op het aantal spelers, het aantal verslaafden en kanalisatie.10 Daarnaast werd overwogen dat onderzoek enkel een tamelijk zwak verband uitwees tussen
reclame en problematisch speelgedrag, en dat het verband vooral bestaat bij risicogroepen
en bestaande spelers.11 Er werd daarom indertijd gekozen voor reclamebeperkende maatregelen gericht op kwetsbare
groepen, in plaats van een totaalverbod op ongerichte reclame voor kansspelen op afstand
of een beperking in de hoeveelheid reclame.

Inmiddels is onder andere uit de evaluatie van de Wet koa en de systeemanalyse van
TNO gebleken dat het verder beperken van kansspelreclame nodig is om burgers te beschermen
tegen kansspelgerelateerde schade.12 Mijn ambtsvoorgangers hebben daar al stappen in gezet, onder andere met het verbod
op de inzet van rolmodellen en het Besluit orka. Voorts werk ik aan een «nee, tenzij»-stelsel
voor reclame voor kansspelen op afstand.

Tot slot

Op basis van de nieuwe koers van het kansspelbeleid werk ik concrete maatregelen uit
om de bescherming van mensen tegen gokschade bij kansspelen op afstand significant
te verbeteren en om illegaal aanbod en deelname daaraan tegen te gaan. In lijn met
de geldende werkwijze voor omgang met de kansspelsector beperk ik daarbij de contacten
met de kansspelsector tot het noodzakelijke voor de kwaliteit van beleid, wet- en
regelgeving en de uitvoering daarvan. Conform voornoemde werkwijze zal ik alle beleidsinhoudelijke
correspondentie en verslagen van overleggen met de kansspelsector jaarlijks actief
openbaar maken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A.C.L. Rutte