Brief regering : Kabinetsreactie op voorlichting Raad van State over geschilbeslechting in het verkiezingsproces

Nr. 99
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 december 2025

1. Inleiding

Bij brief van 17 januari 2024 heeft de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties u geïnformeerd over het dossier geschilbeslechting in het Nederlandse
verkiezingsproces.1 In deze brief schreef hij dat nationale en internationale ontwikkelingen aanleiding
gaven het proces van geschilbeslechting tegen het licht te houden, om vervolgens in
te gaan op het proces en de conclusie te trekken dat er inderdaad reden is het systeem
anders in te richten. Dit om de toegankelijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid
van het proces om geschillen te beoordelen verder te versterken. Het doorvoeren van
een dergelijke aanpassing betreft een ingewikkeld vraagstuk dat vraagt om een grondige
aanpak en zorgvuldige doordenking.

Als eerste stap in dit proces heeft mijn ambtsvoorganger hierover op 4 maart 2024
een verzoek tot voorlichting gedaan bij de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling advisering). Deze voorlichting is op 15 juli 2024 verschenen
en heb ik op 13 oktober 2024 aan uw Kamer aangeboden.2 Het kabinet is de Afdeling advisering zeer erkentelijk voor de uitgebreide voorlichting
en heldere overwegingen, die hebben geleid tot een volgende stap in de gedachtenvorming.
In deze brief ga ik, namens het kabinet, hierop in. Hierbij loop ik niet puntsgewijs
de conclusies van de Afdeling advisering af, maar schets ik de hoofdlijnen van de
wijze waarop het kabinet voornemens is het proces van geschilbeslechting vorm te geven.
Daarbij put ik uit de voorlichting van de Afdeling advisering, en de uitgangspunten
die voortvloeien uit het EVRM en de inzet van het kabinet voor goed bestuur en een
sterke rechtsstaat waarbij de checks and balances in ons democratisch bestel worden verbeterd.

Hieronder worden de uitgangspunten uiteengezet die het kabinet hanteert bij vormgeving
van het proces van geschilbeslechting (paragraaf 2) en vervolgens de hoofdlijnen geschetst
van de vormgeving van het voorstel voor de aangepaste procedure (paragraaf 3). Het
voorstel valt uiteen in twee delen: (i) de wijze waarop het proces wordt ingericht
en (ii) de inhoudelijke beoordeling van een geschil en de criteria om al dan niet
over te gaan tot een (gedeeltelijke) hertelling of herstemming.

2. Hoofdlijnen en uitgangspunten procedure geschilbeslechting

2.1. Uitgangspunten EVRM

Bij de uitwerking van dit voorstel hanteert het kabinet uitgangspunten die voortvloeien
uit het EVRM, jurisprudentie hierover van het EHRM3, en aanbevelingen van de Venetië-Commissie. Deze uitgangspunten zijn:

• Er moet sprake zijn van doeltreffende geschilbeslechting van individuele klachten.

• Geschilbeslechting vindt plaats door een onafhankelijke en onpartijdige instantie.

○ Indien het vertegenwoordigend orgaan – dat een belang heeft bij de uitslagvaststelling
– een rol heeft in het proces van geschilbeslechting, moet worden voorzien in een
controlemechanisme hierop, zoals een rechterlijke toets. Dit omdat – zoals het EHRM
oordeelde – parlementsleden per definitie niet politiek neutraal zijn.4 Bij de beoordeling door een vertegenwoordigend orgaan bestaat derhalve het risico
dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid ter discussie wordt gesteld.

• Twee soorten instanties zijn geschikt om te kwalificeren als onafhankelijke instantie:
een rechterlijke instantie of een «kiescommissie» (een onafhankelijke commissie bestaande
uit personen met veel kiesrechtexpertise). Indien de beoordeling bij een kiescommissie
wordt belegd, is het wenselijk als er tegen het besluit van de kiescommissie alsnog
beroep bij de rechter openstaat.

○ Voor parlementsverkiezingen geldt dat – indien dit staande praktijk is – het systeem
waarbij het parlement zelf klachten behandelt in stand kan blijven, maar dat er in
alle gevallen daarna beroep mogelijk moet zijn bij een rechterlijke instantie.

• De geschilprocedure moet eenvoudig en toegankelijk zijn. Derhalve moet het aantal
procedurele belemmeringen beperkt zijn en mag er geen sprake zijn van te strikte eisen
ten aanzien van ontvankelijkheid.

• Nationale wet- en regelgeving moet duidelijke toetsingskaders en handvatten bevatten
voor de instantie die de geschillen beslecht.

2.2. Uitgangspunten weerbare democratische rechtsstaat

De Nederlandse democratische rechtsstaat is robuust en tegelijk is er inzet nodig
om de instituties te versterken. Daarom heeft het kabinet in het regeerprogramma uitgesproken
de democratische rechtsstaat te versterken door ervoor te zorgen dat staatsmachten
elkaar kunnen controleren en in evenwicht kunnen houden. De staatsrechtelijke instituties
en verkiezingen moeten bovendien robuust en weerbaar zijn. Dat draagt bij aan de formering
van legitieme vertegenwoordigende organen.

Het introduceren van (rechterlijke) toetsing van verkiezingsgeschillen versterkt het
systeem van checks and balances en draagt bij robuuste en weerbare verkiezingen. Bij de introductie worden de volgende
uitgangspunten in acht genomen:

• Geschilbeslechting moet bijdragen aan het vertrouwen in het verkiezingsproces. Dat
betekent hoofdzakelijk dat er na geschilbeslechting geen twijfel meer mag zijn over
de integriteit van de verkiezingen en de uitslag.

• Geschilbeslechting moet bijdragen aan de legitimiteit van het vertegenwoordigende
orgaan.

• Geschilbeslechting moet passen binnen het systeem van checks and balances en de balans tussen de verschillende staatsmachten niet verstoren.

3. Inrichting proces geschilbeslechting

De wijziging van de inrichting die het kabinet voor ogen heeft is tweeledig.

• Het creëren van een beroepsmogelijkheid voor kandidaten en politieke groeperingen
ná het besluit van het vertegenwoordigend orgaan over de toelating van de nieuwe leden
(en als onderdeel daarvan over de geldigheid van de verkiezing).

• Het aanvullen van het verkiezingsproces vóór het besluit van het vertegenwoordigend
orgaan door een procedure in te richten waarin burgers geschillen kunnen inbrengen
om te laten toetsen door een onafhankelijke instantie.

Hieronder worden beide wijzigingen uiteengezet. Daarnaast wordt ingegaan op de uitslagvaststelling
door het vertegenwoordigend orgaan en op de andere onderwerpen uit de voorlichting
van de Afdeling advisering.

3.1. Beroepsmogelijkheid voor kandidaten en politieke groeperingen ná het besluit
van het vertegenwoordigend orgaan

3.1.1. Beroepsmogelijkheid

De meest wezenlijke wijziging in de nieuwe inrichting van het proces van geschilbeslechting
betreft de mogelijkheid beroep in te stellen tegen de beslissing van het vertegenwoordigend
orgaan over de geldigheid van de verkiezingen en de toelating van de nieuwe leden.
Dit laat onverlet dat het oordeel over de geldigheid van een verkiezing in beginsel
bij het vertegenwoordigend orgaan blijft liggen, maar hiermee wordt bewerkstelligd
dat het finale oordeel over een geschil niet is belegd bij een instantie die zelf
belang heeft bij de uitslagvaststelling. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de eis
van het EVRM ten aanzien van geschilbeslechting door een onafhankelijke en onpartijdige
instantie en wordt de weerbaarheid van het verkiezingsproces verhoogd. Discussies
over de integriteit van de beslissing van het vertegenwoordigend orgaan worden hiermee
namelijk voorkomen.

3.1.2. Bevoegde instantie

In lijn met de Afdeling advisering acht het kabinet de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) op dit moment de aangewezen
instantie om deze geschillen in eerste en enige aanleg te behandelen. De Afdeling
bestuursrechtspraak voldoet aan de criteria voor een onafhankelijke en onpartijdige
instantie en is ook al de bevoegde instantie om te oordelen over geschillen die zich
voordoen eerder in het verkiezingsproces, zoals bij de kandidaatstelling.5

3.1.3. Het instellen van beroep

Het kabinet deelt de zorg van de Afdeling advisering dat wanneer iedere burger de
mogelijkheid zou krijgen beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtsspraak
er een risico is dat spoedige voortgang en afronding van het verkiezingsproces niet
volledig kan worden gegarandeerd. Dit is onwenselijk aangezien een snelle start van
de nieuwgekozen volksvertegenwoordigers van belang is voor de democratische legitimatie
van een vertegenwoordigend orgaan. Teveel vertraging van het verkiezingsproces doet
dus af aan de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat omdat daarmee de legitimiteit
van het vertegenwoordigende orgaan in het geding kan komen. Daarnaast is het onwenselijk
als er lang twijfel kan bestaan over wie er zitting gaat nemen in het vertegenwoordigende
orgaan, ook in het kader van het formatieproces. Het kabinet maakt daarom de keuze
om de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen besluiten over de geldigheid van
de verkiezing, of de toelating van kandidaten, enkel open te stellen voor politieke
groeperingen en kandidaten. Voor kandidaten geldt bovendien dat het in hun ogen onjuiste
besluit van het vertegenwoordigend orgaan hen rechtstreeks moet raken, in die zin
dat zij bij het nemen van een ander besluit wel een zetel toegewezen hadden gekregen.

Daarnaast geldt de eis – zowel voor groeperingen als kandidaten – dat in de beroepsgronden
uiteen wordt gezet hoe de aangevoerde onjuiste uitslagvaststelling volgt uit een (vermeende)
fout of onregelmatigheid. Het enkel wijzen op (vermeende) onregelmatigheden zonder
onderbouwing waarom dit invloed heeft gehad op de zetelverdeling of zeteltoewijzing
is onvoldoende en zal leiden tot een (kennelijke) ongegrondverklaring.

Hoewel de keuze om het instellen van beroep alleen in voornoemde gevallen mogelijk
te maken met zich meebrengt dat niet iedere burger persoonlijk de mogelijkheid heeft
het besluit van het vertegenwoordigend orgaan aan te vechten, betekent dit uiteraard
niet dat diens inhoudelijke beroepsgronden niet alsnog naar voren kunnen worden gebracht.
Dat kan bijvoorbeeld door een politieke groepering of kandidaat te benaderen met de
relevante informatie. Indien de informatie een valide punt bevat, zal een kandidaat
hiermee hoogstwaarschijnlijk zelf naar de Afdeling bestuursrechtspraak stappen. Op
deze wijze vormt de inkadering van het aantal beroepsbevoegden in feite een filter
en worden alleen beroepen die in enige mate kansrijk lijken aan de rechter voorgelegd.

3.1.4. Beoordeling beroepen

Naar aanleiding van een ingesteld beroep beoordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak
of er aanleiding is om over te gaan tot een (gedeeltelijke) hertelling of herstemming.
De Afdeling bestuursrechtspraak baseert zich hierbij op de criteria die worden opgesteld
ten behoeve van de beoordeling van geschillen (zie hieronder bij «Beoordeling geschillen»).

3.1.5 Verhouding beroepsmogelijkheid tot criteria EVRM

Het kabinet is zich ervan bewust dat de keuze om enkel politieke groeperingen en kandidaten
de mogelijkheid te bieden om beroep in te stellen nog niet zorgt voor doeltreffende
geschilbeslechting van door burgers ingebrachte individuele bezwaren eerder in het
proces. Dit vergt een transparant proces waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe een
bezwaar wordt beoordeeld en gewogen. Het kabinet wil dit realiseren door het proces
van geschilbeslechting in de fase voorafgaand aan het geloofsbrievenonderzoek uit
te breiden. Dit zorgt ervoor dat burgers al in deze fase van het proces inzicht krijgen
in hoe hun bezwaar is beoordeeld. Deze informatie wordt ook openbaar gemaakt. Naast
transparantie voor de burger heeft een beoordelingsmoment in deze fase als voordeel
dat eventueel geconstateerde onregelmatigheden in sommige gevallen nog gecorrigeerd
kunnen worden. De beoordeling van geschillen zal in deze fase plaatsvinden door een
onafhankelijke instantie met kiesrechtexpertise. Hieronder wordt dit nader uiteengezet.

Het kabinet meent dat de combinatie van enerzijds openbare beoordeling van ingebrachte
bezwaren van individuele burgers door een onafhankelijke instantie met kiesrechtexpertise
en anderzijds de behandeling van beroepen van politieke groeperingen en kandidaten
door de Afdeling bestuursrechtspraak in zijn totaliteit voldoet aan de criteria van
toetsing door een onafhankelijke instantie zoals die voortvloeien uit het EVRM en
zijn geformuleerd door het EHRM. Zo zal de beoordeling van geschillen in de eerste
fase plaatsvinden door een onafhankelijke kiescommissie met kiesrechtexpertise en
komt het proces tegemoet aan de voorwaarde uit het EVRM dat tegen de beoordeling van
een kiescommissie alsnog beroep bij de rechter open moet staat. Hierin voorziet de
mogelijkheid tot beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Het oordeel van de onafhankelijke
kiesrechtinstantie is dan wel niet rechtstreeks appellabel, maar aangezien de oordelen
openbaar zijn en politieke groeperingen en kandidaten deze derhalve kunnen meenemen
bij het instellen van beroep, wordt naar het oordeel van het kabinet inhoudelijk aan
de gestelde eis voldaan. Met deze inrichting meent het kabinet te voldoen aan de eisen
die het EVRM stelt.

3.2. Aanvullende geschilbeslechting vóór besluit vertegenwoordigend orgaan

3.2.1. Verhouding tot huidig verkiezingsproces en al verwachte wijzigingen

Alvorens hieronder in te gaan op de inrichting van het proces voorafgaand aan het
geloofsbrievenonderzoek wil ik stilstaan bij de verhouding hiervan tot het huidige
verkiezingsproces, en de wijzigingen daarvan die al op stapel staan. In de verdere
uitwerking zal uiteraard steeds worden gekeken of ontwikkelingen op andere verkiezingsdossiers
aanleiding geven tot aanpassingen in dit traject.

Het verkiezingsproces biedt burgers al diverse mogelijkheden om kenbaar te maken dat
een onderdeel van het proces in hun ogen niet juist is verlopen. Bijvoorbeeld de mogelijkheid
om bezwaar te maken tijdens de zittingen van het stembureau en gemeentelijk stembureau.6 De taak die het kabinet bij de onafhankelijke kiesrechtinstantie wil beleggen vormt
een aanvulling van de bevoegdheid die wordt gecreëerd met de Wet kwaliteitsbevordering
uitvoering verkiezingsproces (hierna: Wet Kwaliteitsbevordering), die op 1 januari
2026 in werking zal treden.7 Deze bevoegdheid houdt in het voor elke verkiezing opstellen van een openbare rapportage
van geconstateerde onregelmatigheden en indien daartoe aanleiding is het advies aan
een vertegenwoordigend orgaan om tot een herstemming over te gaan. De Wet Kwaliteitsbevordering
belegt deze taak bij de Kiesraad.

Daarnaast beoogt het kabinet met de aanvulling van het proces om onregelmatigheden
te beoordelen voorafgaand aan het besluit van het vertegenwoordigend orgaan aan te
sluiten op de procedure van uitslagvaststelling zoals die geldt sinds de inwerkingtreding
van de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen (hierna: Wet NPVV) per
1 januari 2023.8 In de Wet NPVV werd een nieuwe procedure geïntroduceerd om telfouten sneller te constateren
en corrigeren. Onderdeel van deze procedure is dat kiezers bij het centraal stembureau
een onderbouwde melding kunnen maken van een vermeende telfout in het proces-verbaal
van een stembureau of gemeentelijk stembureau. Het centraal stembureau onderzoekt
iedere melding en kan indien daartoe aanleiding is het gemeentelijk stembureau vragen
deze melding te onderzoeken, voorafgaand aan de zitting waarin het centraal stembureau
de uitslag vaststelt. De wijze waarop met een melding is omgegaan, wordt vermeld in
het proces-verbaal van het centraal stembureau. Daarnaast controleert de Kiesraad
uit eigen beweging of er uit de processen-verbaal opvallende zaken blijken. Eventuele
telfouten zullen in de regel dus al zijn beoordeeld (en hersteld) voorafgaand aan
het geloofsbrievenonderzoek. Met onderhavig traject zet het kabinet een soortgelijke
stap ook voor het constateren en indien mogelijk corrigeren van onregelmatigheden.
Uitgangspunt is dat geschilbeslechting voorafgaand aan het besluit van het vertegenwoordigend
orgaan zoveel mogelijk aansluit op de NPVV.

De inrichting van het proces voor vaststelling van verkiezingsuitslagen is recent
geëvalueerd.9 Bij deze evaluatie zijn de Kiesraad en vertegenwoordigers van gemeenten betrokken.
Hierbij stond met name de uitvoerbaarheid voor gemeenten, de Kiesraad en vrijwilligers
centraal. Deze evaluatie kan worden meegenomen bij de verdere inrichting van het proces.

3.2.2. Inrichting aanvullende geschilbeslechting door onafhankelijke kiesrechtinstantie

Het kabinet is voornemens een procedure, lijkend op die uit de Wet NPVV, in te richten
voor (vermeende) onregelmatigheden tijdens het verkiezingsproces. Het gaat hierbij
om situaties waarin er bijvoorbeeld sprake is van stembussen die niet verzegeld waren
of niet onder voldoende toezicht stonden. Ook gaat het om situaties waarin kiezers
(ten onrechte) geen stempas hebben ontvangen of dat er onregelmatigheden zijn geconstateerd
bij het verstrekken van stembiljetten in een stemlokaal. Een kiezer zou door deze
situatie van mening kunnen zijn dat de stemming niet volgens de standaarden voor een
betrouwbare verkiezing is verlopen. Deze twijfels over de integriteit van de verkiezingen
kunnen het vertrouwen van de kiezer in het verkiezingsproces schaden. De nieuwe procedure
kan zo dus bijdragen aan het versterken van de weerbaarheid van het verkiezingsproces.

Dit proces zal er op hoofdlijnen als volgt uitzien: meldingen over onregelmatigheden
kunnen rechtstreeks worden gemeld bij de onafhankelijke kiesrechtinstantie, die elke
melding moet onderzoeken. Daarnaast worden ook de bezwaren die burgers inbrengen bij
het stembureau en gemeentelijk stembureau voor onderzoek doorgeleid naar de onafhankelijke
kiesrechtinstantie. Nadat de onafhankelijke kiesrechtinstantie de binnengekomen meldingen
heeft onderzocht, maakt zij alle meldingen openbaar en voorziet deze van een afdoende
gemotiveerde beoordeling.

Uit het voorgaande volgt dat er twee stromen ontstaan voor burgers om meldingen te
doen:

a) Het bestaande proces om bij het centraal stembureau melding te maken van (vermeende)
telfouten. Dit blijft ongewijzigd.

b) Het nieuwe proces om bij de onafhankelijke kiesrechtinstantie melding te kunnen maken
van (vermeende) onregelmatigheden en inzicht te krijgen in de beoordeling daarvan.

3.2.3 Samenhang met wijzigingen in de Kiesraad

Zoals gezegd vormt de taak om (vermeende) onregelmatigheden te beoordelen in feite
een aanvulling op de taak die de Wet Kwaliteitsbevordering bij de Kiesraad belegt
om te rapporteren over geconstateerde onregelmatigheden en, indien daartoe aanleiding
is, het adviseren aan een vertegenwoordigend orgaan om tot een herstemming over te
gaan. De meldingen die de onafhankelijke kiesrechtinstantie heeft onderzocht en voorzien
van een gemotiveerde beoordeling openbaar heeft gemaakt, kunnen immers door de Kiesraad
gebruikt worden en dienen als input om het advies op te baseren.

Ik voer het gesprek met de Kiesraad of, en zo ja hoe, de rol van onafhankelijke kiesrechtinstantie
in het kader van geschilbeslechting bij de Kiesraad kan komen te liggen. Het kabinet
acht een rol voor de Kiesraad hierin voorstelbaar, gelet op de daar al aanwezige kiesrechtexpertise
en de op dit moment al voorziene uitbreiding van taken die samenhangen met geschilbeslechting.
In de vervolgfase zal ik hierover het gesprek met de Kiesraad verder voeren.

3.3. Uitslagvaststelling door het vertegenwoordigend orgaan

De volgende fase in het verkiezingsproces is de beoordeling van het verloop van de
verkiezingen en eventuele gerezen geschillen door het vertegenwoordigend orgaan. In
de praktijk wordt deze beoordeling uitgevoerd door enkele leden uit het orgaan in
oude samenstelling: de Commissie voor het Onderzoek van de Geloofsbrieven (hierna:
de geloofsbrievencommissie). De geloofsbrievencommissie is hierbij gebonden aan de
criteria die worden opgesteld ten behoeve van de beoordeling van geschillen (zie hieronder
bij «Beoordeling geschillen»). Bij deze beoordeling neemt de geloofsbrievencommissie
kennis van de processen-verbaal van de stembureaus, de gemeentelijke stembureaus en
het centraal stembureau en de daarin vermelde bezwaren.

In het nieuwe proces betrekt de geloofsbrievencommissie hierbij ook de beoordeling
van de onafhankelijke kiesrechtinstantie over de gedane meldingen. Daarnaast kan een
geschil kenbaar worden gemaakt bij de geloofsbrievencommissie. In feite bestaat deze
mogelijkheid nu ook al, maar dit proces is niet uitgewerkt of ergens vastgelegd, waardoor
niet inzichtelijk is op welke wijze, wanneer en door wie dit mogelijk is. Het kabinet
is van plan hierover in overleg te treden met uw Kamer, de Eerste Kamer en de (koepelorganisaties
van) decentrale overheden om te bespreken of het wenselijk is hiervoor een procedure
in te richten.

De geloofsbrievencommissie bereidt het besluit voor van het vertegenwoordigend orgaan
over de geldigheid van de verkiezing en de toelating van de nieuwe leden. In de praktijk
volgt het vertegenwoordigend orgaan dit, maar formeel is het er niet aan gebonden.
Met het besluit van het vertegenwoordigend orgaan komt het proces aan bij de volgende
fase van geschilbeslechting, waar deze brief mee begon: het instellen van beroep bij
de Afdeling bestuursrechtspraak tegen een besluit van het vertegenwoordigend orgaan.

Het oordeel van een kandidaat of politieke groepering dat er reden is om beroep in
te stellen, kan hij baseren op een eigen bevinding of op basis van de openbare informatie
over de bezwaren en meldingen die zijn binnengekomen bij de stembureaus, gemeentelijk
stembureaus, het centraal stembureau, de onafhankelijke kiesrechtinstantie en de geloofsbrievencommissie,
en de wijze waarop deze zijn beoordeeld.

3.4. Toelating leden

In het voorlichtingsverzoek heeft het kabinet de Afdeling advisering gevraagd of het
denkbaar is dat nieuwe leden van het vertegenwoordigend orgaan onder voorbehoud worden
toegelaten, in afwachting van de afronding van eventuele beroepsprocedures. De Afdeling
advisering heeft aangegeven dit slecht denkbaar te achten, gelet op de onwenselijke
onzekerheid die hierdoor kan ontstaan over het gezag en het functioneren van een volksvertegenwoordiger.
Dit kan gevolgen hebben voor de legitimiteit van de volksvertegenwoordiging. Het kabinet
volgt daarom dit oordeel van de Afdeling advisering, en gaat er derhalve bij de inrichting
van het nieuwe proces van uit dat de nieuwe leden pas tot het vertegenwoordigend orgaan
worden toegelaten nadat eventuele beroepsprocedures zijn afgerond.

3.5 Termijn beroepsprocedures

Een ingewikkeld vraagstuk is welke termijn geldt voor het instellen van beroep en
welke termijn de Afdeling bestuursrechtspraak hanteert voor de behandeling hiervan.
Hierbij spelen twee belangen, die tot op zekere hoogte tegenstrijdig zijn. Enerzijds
moet er voldoende tijd zijn voor de rechter om eventuele beroepsprocedures zorgvuldig
te behandelen. Een te gehaaste en daarmee in potentie onzorgvuldige behandeling van
een beroep kan immers twijfels oproepen. Anderzijds is het voor de democratische legitimiteit
en daarmee het vertrouwen in het verkiezingsproces belangrijk dat de verkiezingsuitslag
zo snel mogelijk wordt vertaald in de samenstelling van het vertegenwoordigend orgaan
(en de nieuwgekozen leden van een orgaan dus zo snel mogelijk starten).

In haar voorlichting wijst de Afdeling advisering op de bestaande korte beroepsprocedures
uit de Kieswet, met beroepstermijnen variërend van vier tot zes dagen en in veel gevallen
uitspraak binnen enkele dagen. Daarnaast wordt aangehaald dat bij de beroepsmogelijkheid
die in het verleden bestond tegen het besluit van het vertegenwoordigend orgaan op
decentraal niveau een beroepstermijn gold van zes dagen en dat uiterlijk de twaalfde
dag na indiening een uitspraak volgde. Kanttekening hierbij is dat de periode tussen
de dag van de stemming en de eerste samenkomst van het nieuwe orgaan destijds drie
weken betrof en dat dit nu twee weken is.

Voor de Tweede en Eerste Kamer is een punt van aandacht bovendien de in artikel 64,
tweede lid, van de Grondwet vervatte termijn van drie maanden tussen het besluit tot
ontbinding en de eerste samenkomst van de nieuwgekozen Kamer. De huidige wettelijke
procedures om een verkiezing te organiseren schuren nu al met de termijn van drie
maanden, en het toevoegen van een beroepsprocedure vergt dus ook dat de verhouding
tussen de termijnen in het verkiezingsproces en deze grondwetsbepaling nader worden
doordacht.

4. Beoordeling geschillen

4.1. Belang van een toetsingskader

Een belangrijk onderdeel van het nieuwe proces van geschilbeslechting is dat er duidelijke
toetsingskaders en handvatten komen, aan de hand waarvan de instantie die de geschillen
beslecht tot een oordeel kan komen. Het hebben van duidelijke toetsingskaders is om
meerdere redenen wenselijk. Ten eerste draagt het inkaderen van de beoordelingsruimte
van de toetsende instantie bij aan de rechtszekerheid, aangezien beter voorzienbaar
is hoe de beoordeling uitpakt. Dit maakt het aandragen van argumenten makkelijker
en de beoordeling beter controleerbaar. Ten tweede is de beoordeling sneller en eenvoudiger
te maken en te onderbouwen. Dit draagt bij aan de gewenste snelheid in het verkiezingsproces.
Ten derde draagt het doordat het de balans tussen de staatsmachten versterkt bij aan
het vergroten van de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.

4.2. Beoordeling van twee type besluiten

Bij de uitslagvaststelling van een verkiezing door het vertegenwoordigend orgaan zijn
er twee type besluiten die beiden kunnen worden aangevochten: 1) het besluit over
de geldigheid van de verkiezing en 2) een individueel besluit over de toelating van
een nieuw lid. Hierbij geldt uiteraard dat het besluit over de toelating inhoudelijk
voortvloeit uit het besluit over de geldigheid en de op basis daarvan vastgestelde
verkiezingsuitslag.

Waar het enkel gaat om een geschil over de toelating – en de geldigheid van de verkiezing
als zodanig niet ter discussie staat – zal de beoordeling relatief overzichtelijk
zijn en zien op de vraag of er al dan niet wordt voldaan aan de (al bestaande) wettelijke
criteria voor het lidmaatschap van het betreffende orgaan. Dit ligt ingewikkelder
voor de geschillen over de geldigheid van de verkiezing. Hier ligt namelijk ook de
vraag voor of een (gedeeltelijke) hertelling of herstemming aangewezen is. Ook merk
ik op dat zich in Nederland geen recente casuïstiek op dit gebied heeft voorgedaan
die gebruikt kan worden voor de inrichting van dit vraagstuk.

4.3. Vormgeving toetsingskader

Bij het maken van de afweging over het al dan niet herstemmen of hertellen zal het
toetsingskader bindend zijn. Dit geldt zowel bij het opstellen van het advies over
een herstemming in de fase voorafgaand aan het besluit voor het vertegenwoordigend
orgaan als bij de beoordeling door de geloofsbrievencommissie en de Afdeling bestuursrechtspraak.
Deze beoordeling van de geldigheid van een verkiezing bestaat uit twee stappen.

4.3.1. Vaststellen onregelmatigheid

Allereerst (stap 1) de vraag of kan worden vastgesteld dat sprake is geweest van een
telfout of onregelmatigheid, bijvoorbeeld door te checken of een uitgebrachte stem
is terug te vinden in het proces-verbaal van een stembureau of door na te gaan of
in een specifieke situatie is gehandeld in overeenstemming met de Kieswet.

4.3.2. Consequentie onregelmatigheid

Daarna (stap 2) volgt de beoordeling of de consequenties van een geconstateerde telfout
of onregelmatigheid zodanig zijn dat moet worden overgegaan tot een hertelling of
herstemming. Dit zal niet in alle gevallen zo zijn. Zo is het niet proportioneel als
de constatering dat een enkele burger ten onrechte niet heeft kunnen deelnemen aan
de stemming ertoe zou leiden dat de gehele stemming over moet. De vraag is waar dit
kantelpunt zich dan wel zou moeten bevinden. Voor deze afweging dienen criteria te
worden vastgesteld, die uiteenvallen in twee categorieën. (i) criteria wanneer geconstateerde
telfouten zodanig zijn dat er aanleiding is voor een hertelling en (ii) criteria wanneer
geconstateerde onregelmatigheden zodanig zijn dat er aanleiding is voor een herstemming.

4.3.3. Hertelling

Waar het gaat om vermeende telfouten ligt het in de rede dat de criteria meer cijfermatig
van aard zijn, aan de hand waarvan geobjectiveerd kan worden wanneer een hertelling
dient plaats te vinden. Het controleprotocol van de Kiesraad kan dienen als startpunt
bij het uitdenken hiervan.

4.3.4. Herstemming

Ingewikkelder is het om een maatstaf te vinden wanneer een herstemming geboden is,
omdat de impact van een onregelmatigheid in veel gevallen niet te kwantificeren is.
Een optie die ik onderzoek is of het extra- en interpoleren van uitslagen bij andere
stembureaus hierbij behulpzaam kan zijn.

Stel bijvoorbeeld dat groepering A bij de Tweede Kamerverkiezing tien stemmen tekort
komt voor een extra zetel. In gemeente X hebben kandidaten op lijst A 10% van de stemmen
gekregen. In gemeente X is echter brand uitgebroken bij een stemlokaal waar 2000 stemmen
zijn uitgebracht en alle stembiljetten zijn in rook opgegaan. Deze stemmen zijn dus
niet meegeteld in de uitslag van gemeente X. Uitgaande van het aantal stemmen dat
kandidaten op lijst A gemiddeld per stembureau in gemeente X hebben gekregen, is de
kans groot dat er bij dit stembureau tien stemmen zijn uitgebracht op kandidaten op
lijst A. Het is denkbaar dat in dit soort situaties de vraag rijst of een herstemming
moet plaatsvinden. Tegelijkertijd zal een vergelijking met omliggende stembureaus
soms ook niet opgaan, bijvoorbeeld door de samenstelling van de buurt.

Andere bijkomende vragen zijn of een reële kans dat een onregelmatigheid invloed heeft
gehad op de zetelverdeling voldoende moet zijn om tot een herstemming over te gaan
of dat het moet gaan om een zo goed als zekere kans. En of alleen invloed op de zetelverdeling
tussen groeperingen of ook invloed op de toewijzing van zetels aan specifieke kandidaten
in elke fase van het proces een reden zou moeten zijn voor een herstemming.

Centraal staat de afweging tussen het belang van een juiste zeteltoewijzing aan kandidaten
ten opzichte van het – ook door de Afdeling advisering benoemde – belang van de verkiezing
als momentopname. Een herstemming, zelfs al vindt die maar enkele weken later plaats,
brengt altijd de kans met zich mee dat kiezers anders (strategisch) stemmen dan tijdens
de eerdere stemming. Deze verschillende belangen moeten tegen elkaar worden afgewogen.
Enerzijds het belang van een verkiezingsuitslag die zo accuraat als mogelijk is en
anderzijds – zoals ook opgemerkt door de Afdeling advisering – dat een herstemming
slechts terughoudend dient te worden ingezet, aangezien herstemmen in vergaande mate
de verkiezing als momentopname doorkruist en grote consequenties kan hebben op het
stemgedrag. Het vaststellen van het toetsingskader vergt dus een afweging tussen het
effect dat het laten passeren van een onregelmatigheid heeft op het vertrouwen in
het verkiezingsproces en de vraag of een (enkele) onjuiste toewijzing dan wel toedeling
van zetels het overdoen van een verkiezing rechtvaardigt.

4.3.5. Kenbaarheid toetsingskader

Tot slot merk ik in algemene zin op dat, in lijn met de aanbevelingen van de Afdeling
advisering, het kabinet het belang onderschrijft dat het proces voor geschilbeslechting
wordt vastgelegd in juridisch uitgewerkte en kenbare procedures. Dit zodat voor iedere
burger duidelijk is welke mogelijkheden hij heeft om eventuele bezwaren kenbaar te
maken en hoe is geborgd dat hij hierop een afdoende gemotiveerde reactie krijgt. De
nieuwe inrichting van het proces en de wijze waarop de geschillen worden beoordeeld
zal dan ook worden neergelegd in de Kieswet en eventueel onderliggende regelgeving.
Zoals al aangekondigd door mijn ambtsvoorganger zal dit een wijziging van artikel
58 van de Grondwet vergen, waarin voor de Tweede en Eerste Kamer nu de hoofdregel
ligt vervat dat een orgaan zelf in laatste instantie gaat voor de beslechting van
verkiezingsgeschillen.

5. Verhouding voorstel tot uitgangspunten

Aan het begin van deze brief zijn de uitgangspunten opgesomd die door het kabinet
in acht worden genomen bij het inrichten van de geschilbeslechtingsprocedure. Hieronder
zal worden gereflecteerd op hoe het bovenstaande voorstel tegemoetkomt aan deze uitgangspunten.

Zoals al genoemd meent het kabinet dat een stelsel dat bestaat uit de combinatie van
enerzijds transparante beoordeling van individuele bezwaren door een onafhankelijke
instantie met kiesrechtexpertise voorafgaand aan de uitslagvaststelling door het vertegenwoordigend
orgaan en anderzijds een beroepsmogelijkheid voor politieke groeperingen en kandidaten
bij de Afdeling bestuursrechtspraak in zijn totaliteit voldoet aan de eisen die het
EVRM stelt.

Het voorstel draagt bovendien bij aan het verder versterken van de weerbaarheid van
de Nederlandse democratische rechtsstaat. Een onpartijdige en onafhankelijke rechter
(uiteindelijk) bij een geschil laten beslissen over de geldigheid van de verkiezingen
en de toelating van de leden voorkomt namelijk twijfel over de integriteit van dat
besluit. Daarmee wordt het vertrouwen in het verkiezingsproces verhoogd, en indirect
versterkt dit de legitimiteit van het vertegenwoordigende orgaan.

6. Vervolgproces

Het kabinet is van plan de komende periode verder te werken aan de nadere uitwerking
van de hierboven beschreven hoofdlijnen van het proces en het kader voor de inhoudelijke
beoordeling van geschillen. Onderdeel hiervan is het afstemmen van deze uitwerking
met de relevante betrokkenen, waaronder in ieder geval de Afdeling bestuursrechtspraak,
de Kiesraad en de ketenpartners die betrokken zijn bij de uitvoering op gemeentelijk
niveau. Hierna zal ik u opnieuw informeren over de voortgang van het traject.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart