Brief regering : Fiche: Strategie voor generatievernieuwing in de agrarische sector

Nr. 4214
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Strategie voor generatievernieuwing in de agrarische sector.

Fiche: Mededeling Europese strategie voor artificiële intelligentie in de wetenschap
(Kamerstuk 22 112, nr. 4215).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

Fiche: Strategie voor generatievernieuwing in de agrarische sector

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: Strategie voor generatievernieuwing
in de landbouw

b) Datum ontvangst Commissiedocument

21 oktober 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 872

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0872

e) Nr. Impact assessment Commissie en Opinie

Niet van toepassing

f) Behandelingstraject Raad

Raad Landbouw en Visserij

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN)

2. Essentie voorstel

Op 21 oktober 2025 heeft de Europese Commissie (Commissie) een mededeling gepubliceerd
met een strategie voor generatievernieuwing in de agrarische sector (strategie).1 Het doel van de strategie voor generatievernieuwing in de landbouw is om te zorgen
dat meer jonge en nieuwe boeren (onder 40 jaar leeftijd) een toekomst kunnen opbouwen
in de landbouwsector. Dit zal niet alleen leiden tot vitaliteit van plattelandsgebieden,
stimulering van innovatie en bevordering van instroom, maar ook bijdragen aan de voedselzekerheid
van de Europese Unie (EU) door bedrijfsoverdracht te vergemakkelijken voor jonge boeren
en sociale zekerheid te versterken voor bestaande boeren. De strategie identificeert
barrières voor jonge boeren en zij-instromers en presenteert (steun)maatregelen die
lidstaten kunnen nemen. De strategie heeft de doelstelling om het huidige aandeel
jonge landbouwers, dat momenteel 12% is van het totale aantal landbouwers in de EU,
rond 2040 te verdubbelen tot 24% van de totale landbouwbevolkingsgroep. Vanaf 2028
zullen de lidstaten verplicht zijn om hun eigen geïntegreerde nationale strategie
voor generatievernieuwing in landbouw te ontwikkelen als onderdeel van hun nationale
en regionale partnerschapsplannen (NRPP). Als overkoepelende maatregel beveelt de
Commissie lidstaten aan om 6% van hun voor landbouw geoormerkte budget in het kader
van de NRPP te besteden aan generatievernieuwing in de agrarische sector.2 Dit kunnen lidstaten aanvullen met middelen uit de vrije bestedingsruimte binnen
het NRP-fonds om te zorgen voor voldoende financiering voor de uitvoering van een
nationale strategie voor generatievernieuwing die naar verwachting in het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) 2028–2034 (toekomstige GLB) moet worden geschreven.

De strategie bestaat uit vijf «strategische blokken», elk met bijbehorende niet-bindende
maatregelen (vlaggenschipinitiatieven en adviezen voor ondersteunende maatregelen
die op nationaal niveau kunnen worden genomen). De maatregelen hebben betrekking op
interventies in de huidige periode van het GLB en het toekomstige GLB.

Het eerste blok gaat over toegang tot krediet en financiering. De Commissie benoemt
toegang tot financiering als een structurele uitdaging voor jonge boeren, waarmee
jonge boeren grond kunnen aankopen of investeringen kunnen doen. Ook veroorzaakt veranderende
wet- en regelgeving instabiliteit en onzekerheid voor lange termijn investeringen.
De Commissie benadrukt dat financiële instrumenten, zoals leningen en garanties, specifiek
moeten worden ontwikkeld om jonge boeren te helpen deze belemmeringen te overwinnen.
Ook zouden publiek-private partnerschappen en een nauwere samenwerking met de Europese
investeringsbank toegang tot financiering verder kunnen vergemakkelijken. Jonge landbouwers
zouden volgens de Commissie door de EU co-gefinancierde instrumenten moeten kunnen
gebruiken om grond aan te kopen.3 De Commissie benoemt hierbij dat vestigingssteun en investeringssteun essentieel
zijn om een landbouwbedrijf te beginnen of over te nemen.

Het tweede blok gaat over toegang tot kennis en vaardigheden. Volgens de Commissie
zijn kennis en vaardigheden essentieel voor het opzetten en onderhouden van levensvatbare
agrarische bedrijven en dus voor het succes van jonge landbouwers. De Commissie is
van mening dat jonge boeren kunnen worden geholpen via gemoderniseerde opleidingen
en adviesdiensten met het identificeren van nieuwe kansen en het aanpassen aan nieuwe
ontwikkelingen. De Commissie wil ervoor zorgen dat jonge landbouwers rechtstreeks
kunnen profiteren van door de EU gefinancierde initiatieven. De Commissie noemt onder
andere de programma’s «Erasmus voor jonge ondernemers,» «Platform voor vrouwen in
de landbouw» en «Boeren van de toekomst» als vlaggenschipinitiatieven die bijdragen
aan een meer inclusieve sector en aan betere uitwisseling van kennis en vaardigheden.
Daarnaast wil de Commissie ervoor zorgen dat organisaties van jonge boeren voldoende
steun krijgen.

Het derde strategische blok gaat over toegang tot grond. De Commissie identificeert
het schaarse krediet, zware en nadelige terugbetalingsvoorwaarden en vaak beperkte
en onregelmatige rendementen op investeringen als voornaamste toegangsbarrières tot
grond. Daarnaast is de beschikbaarheid van (extra) landbouwgrond beperkt en is de
mobiliteit gering. In dit kader adviseert de Commissie lidstaten maatregelen te nemen
om het voor jonge landbouwers makkelijker te maken om grond te verwerven, o.a. door
middel van vereenvoudigde regelgeving, gerichte stimuleringsmaatregelen en ondersteuning
van alternatieve eigendoms- en bedrijfsoverdrachtsmodellen. Tevens adviseert de Commissie
maatregelen te nemen om problemen te voorkomen die tot onverwachte prijsstijgingen
kunnen leiden, zoals speculaties en grondverwerving voor andere doeleinden.4 Om samenwerking en gegevensuitwisseling te vergemakkelijken, en op die manier transparantie
te garanderen, is het Europese waarnemingspost voor land aangekondigd als een van
de vlaggenschipinitiatieven.

Het vierde blok gaat over veerkracht, goede levensomstandigheden en toegang tot nieuwe
inkomensmogelijkheden. De Commissie erkent het belang van verbetering van toegang
tot voorzieningen, woningen, infrastructuur, onderwijs en werkgelegenheid in plattelandsgebieden.
De Commissie stelt dat het diversifiëren van het inkomen van landbouwers en het identificeren
en financieren van kansen van cruciaal belang is voor veerkrachtige jonge landbouwers.
Ook geeft de Commissie aan dat het een «Jongerenambassadeurs voor het platteland»
programma zal lanceren, om de belangen van jongeren in de landbouw en het platteland
te behartigen en actief bij te dragen aan beleidsdiscussies omtrent relevante thema’s.
Met deze initiatieven wil de Commissie vitale, weerbare en diverse plattelandsgebieden
creëren waar jonge mensen willen wonen, werken en investeren. Daarnaast worden bedrijfsverzorgingsdiensten
aangekondigd als een vlaggenschipinitiatief voor een betere balans tussen werk en
privéleven.

Het laatste strategische blok gaat over opvolging en pensionering. De Commissie beschouwt
pensioenregelingen en opvolgingsplanning als essentieel voor generatievernieuwing
in de landbouw. Om financiële zekerheid te bieden, beveelt de Commissie naast de GLB-betalingen
aan om het socialezekerheidsstelsel te verbeteren door middel van nationale regelgeving.
Ook beveelt de Commissie aan dat landbouwers die een pensioen ontvangen, niet meer
in aanmerking komen voor rechtstreekse betalingen binnen het toekomstige GLB. Voorwaarde
daarbij is volgens de Commissie wel dat er een adequate en stabiele pensioenvoorziening
is voor boeren die willen stoppen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet steunt de brede aandacht voor, en erkenning van, het belang van jonge
boeren in de EU. Het kabinet voert reeds een brede mix van beleid uit op tal van beleidsterreinen
om de uitdagingen voor jonge boeren aan te pakken en zo de brede welvaart op het platteland
te versterken.5 Met onder andere middelen uit het Europese Landbouwgarantiefonds ontvangen jonge
boeren in de huidige GLB-periode een aanvullende inkomenssteun en via het Europees
Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling ondersteunt het kabinet jonge boeren met
onder andere de vestigingssteun en aanvullende subsidiemogelijkheden voor jonge boeren
in regelingen voor productieve investeringen.6 In deze richting stimuleert het kabinet het uitwisselen van kennis en het opdoen
van brede ervaring.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de inzet van de Commissie op het gebied van generatievernieuwing
in de agrarische sector en verwelkomt een integrale strategie, aangezien generatievernieuwing
de voedselzekerheid en vitaliteit van het platteland voor de lange termijn garandeert.7 Jonge boeren verdienen waardering en aandacht als hoeksteen van onder andere onze
voedselproductie en ecologische en landschappelijke waarden. Het kabinet zal dan ook
pleiten voor het oormerken van 6% binnen het beschikbare GLB-budget voor generatievernieuwing.

Ten aanzien van het eerste strategische blok onderschrijft het kabinet dat de hoge
initiële financiering c.q. financieringslasten bij bedrijfsovername een drempel zijn
voor jonge boeren en tuinders. Met name de bijzonder hoge gemiddelde prijs voor agrarische
grond (ca. 7x zo hoog als gemiddeld in de EU, zelfs t.o.v. de directe buurlanden België
en Duitsland 1,5 tot 3x hoger) schroeft de kapitaalbehoefte voor jonge boeren in Nederland
extra op. Het kabinet ondersteunt de gedachte van de Commissie dat gezocht moet worden
naar instrumenten die de financierbaarheid voor de jonge startende ondernemers verbetert.
Omdat steun bij bedrijfsovername die meer financieringsruimte geeft niet alleen bij
de jonge boer terecht komt, maar grotendeels doorstroomt naar gezinsleden buiten het
bedrijf, acht het kabinet onderzoek nodig hoe dit effect zo klein als mogelijk te
maken, alvorens concreet instrumentarium hiervoor voor te stellen. Mede om de jonge
ondernemers in staat te stellen direct bij te dragen aan duurzamere en biologische
land- en tuinbouwproductie, zoals Nederland binnen het Investeringsfonds Duurzame
Landbouw voor jonge ondernemers een groter percentage gunstige lening mogelijk gemaakt
heeft. Voor het bieden van gerichte steun moet ook naar het aandeel eigenaarschap
in het bedrijf worden gekeken. Het kabinet pleit voor een systematiek waarbij er ruimte
is voor meerdere bedrijfseigenaren en geen van de bedrijfseigenaren alleen een meerderheidsbelang
bezit, zoals ouders en een opvolger.

Het kabinet is positief over de voorgestelde maatregelen op het gebied van kennis
en vaardigheden. Voor het vergroten van de veerkracht en concurrentiekracht van de
Nederlandse land- en tuinbouw is investeren in kennis en vaardigheden van groot belang.
Het kabinet ziet kansen voor een op maat gemaakt programma voor jonge landbouwers
en zij-instromers, met aandacht voor inclusie en opkomende vormen van gecombineerde
landbouw zoals burgercoöperaties. Voor het toekomstige GLB worden de mogelijkheden
onderzocht om deze programma's uit te voeren via GLB-interventies en Agrarisch Kennis
en Innovatie Systeem (AKIS). Programma's kunnen elementen bevatten zoals advies en
coaching individueel of in gezamenlijk (familie)verband, of mentorship en peer-to-peer learning en elementen met betrekking tot nieuwe vaardigheden ter bevordering van innovatie
(AI-gebruik), samenwerking en marketing. Verder ondersteunt het kabinet het initiatief
om een platform voor vrouwen in de landbouw op te zetten en ziet het hierbij kansen
om het potentieel dat vrouwen bieden voor generatievernieuwing te vergroten. De programma’s
«Erasmus voor jonge ondernemers», «Platform voor vrouwen in de landbouw» en «Boeren
voor de toekomst» kunnen volgens het kabinet helpen om een meer inclusieve sector
en betere uitwisseling van kennis en vaardigheden te realiseren. Het samenvoegen van
beleid voor cohesie en de GLB-plattelandsontwikkelingsregelingen onder het toekomstige
NRPP creëert kansen voor jonge boeren en het platteland. Het kabinet deelt de mening
van de Commissie dat Horizon Europe, met gekoppelde GLB-instrumenten, kan helpen met
het creëren van nieuwe mogelijkheden voor een gemakkelijkere toegang tot kennis, waardoor
jonge boeren en nieuwkomers beter in staat worden gesteld om samen oplossingen te
ontwikkelen.

Het kabinet heeft al verbeteringen gemaakt om toegang tot land makkelijker te maken.
Wel onderschrijft het kabinet het voorstel om langjarige pachtovereenkomsten te ondersteunen
onder andere voor jonge landbouwers. Dit is in lijn met de voorgenomen herziening
van de pachtregelgeving waarover uw Kamer bij brief van 3 juli 2025 is geïnformeerd.8 Jonge landbouwers kunnen hiermee geleidelijk een bedrijf overnemen en verder uitbouwen
met een langjarige looptijd in de pachtovereenkomst. Daarnaast wordt voorgesteld om
de transactiekosten van grond te verlagen. De transactiekosten op landbouwgrond zijn
in Nederland al aanzienlijk laag, doordat Nederland beschikt over een overdrachtsbelastingvrijstelling
op landbouwgrond. Het kabinet vindt het daarom overbodig om extra maatregelen te nemen
om de transactiekosten op grond te verlagen.

Het kabinet is vooralsnog kritisch op de voorgestelde Europese waarnemingspost voor
land. Alhoewel de opzet hiervan een positieve bijdrage kan leveren aan opgaves rondom
landgebruik is het vooralsnog onduidelijk wat hiervan de lidstaten wordt verwacht
op het gebied van data-uitwisseling over grondgebruik. Momenteel monitort Wageningen
Social and Economic Research in samenwerking met Kadaster per kwartaal op nationaal niveau de hoogte van de grondprijzen,
zodat het kabinet zich afvraagt wat de meerwaarde van dit voorstel is. Om deze reden
wacht het kabinet eerst de uitkomsten van de pilot van de Europese Commissie af.

Het kabinet verwelkomt de aandacht die uitgaat naar het verbeteren van de leefomstandigheden
en de aantrekkelijkheid van het landelijk gebied, omdat dit belangrijk is voor jonge
mensen, inclusief jonge boeren, om een toekomst op te kunnen bouwen in het landelijk
gebied. Het kabinet onderschrijft dat het GLB, cohesie en andere Europese beleidstrajecten
een rol spelen voor de aantrekkelijkheid van het landelijk gebied en verwelkomt daarom
de aandacht die uitgaat naar een integrale aanpak voor plattelandsgebieden. Het kabinet
ziet kansen om via economische en maatschappelijke diversificatie (bijvoorbeeld via
de korte keten en multifunctionele landbouw) de afstand tussen de stad en platteland
te verkleinen en jonge boeren en zij-instromers te ondersteunen bij het landbouwbedrijf.
Dit vergroot de economische stabiliteit van landbouwbedrijven in tijden van (geopolitieke)
instabiliteit en draagt bij aan de vitaliteit van het landelijk gebied. Het kabinet
waardeert de inzet van de Commissie om de mentale gezondheid van landbouwers te verbeteren
en steun te bieden voor opvang tijdens zwangerschap of zorg voor kinderen via de financiering
van hulpdiensten aan landbouwbedrijven.9 Het kabinet staat dan ook positief tegen het opnemen van deze interventie in de GLB-toolbox.10
Lidstaten zijn niet verplicht om alle in de GLB-toolbox aangereikte interventies in te zetten.

Het kabinet onderzoekt de impact van het voorstel voor het verplicht koppelen van
de pensioenleeftijd aan afbouw van de basisinkomenssteun op de Nederlandse situatie.11 Wel ziet het kabinet kansen om bijvoorbeeld via AKIS in het toekomstige GLB in te
zetten op kennisuitwisseling ten behoeve van een soepele bedrijfsoverdracht. Voor
generatievernieuwing zijn beide generaties van belang en zal instrumentarium ook op
de oudere generatie(s) en overdracht gericht moeten zijn, en niet enkel op de nieuwe
generatie en overname.

Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de voorliggende strategie voor generatievernieuwing in de agrarische
sector in algemene zin op brede steun van de lidstaten kan rekenen. Een aantal lidstaten
heeft moeite met het verplicht koppelen van de pensioenleeftijd aan afbouw van de
basisinkomenssteun en andere lidstaten zullen het geoormerkte budget voor generatievernieuwing
in de agrarische sector van 6% te ambitieus vinden. Verder sluit de strategie aan
bij de standpunten van het Europees Parlement,12 de Raad13 en de resultaten van de strategische dialoog over de toekomst van de landbouw in
de EU.14

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet positief. De mededeling heeft betrekking op het beleidsterrein
landbouw. Op het terrein van landbouw is ingevolge artikel 4, tweede lid, onderdeel
d, VWEU sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel om passende
maatregelen voor jonge boeren in de Europese plattelandsgebieden te presenteren, met
in het bijzonder aandacht voor vijf specifieke uitdagingen. Gezien het feit dat veel
EU-lidstaten vergelijkbare opgaven hebben op het gebied van generatievernieuwing in
de agrarische sector en omdat de factoren die dit thema beïnvloeden stoppen niet bij
nationale grenzen, kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of
lokaal niveau worden verwezenlijkt. Een gecoördineerde EU-aanpak en de uitwisseling
van best practices zijn daarom nodig. Een gemeenschappelijke strategie in de EU kan tevens bijdragen
aan een gelijk speelveld voor bedrijven in de betrokken gebieden. Om die redenen is
optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft tot doel om te komen tot passende maatregelen voor jonge boeren
in de Europese plattelandsgebieden, met in het bijzonder aandacht voor vijf specifieke
uitdagingen. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken,
omdat de inzet van de Commissie gericht is op het delen van bijvoorbeeld kennis en
stimuleren van (gezamenlijke) actie waardoor lidstaten investeren in jonge boeren
en van elkaar kunnen leren over effectief beleid voor jonge boeren en zo de brede
welvaart in de Europese plattelandsgebieden te verbeteren. Bovendien gaat het voorgestelde
optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat het voldoende ruimte laat aan de lidstaten
om hun eigen nationale strategieën te ontwikkelen.

d) Financiële gevolgen

De mededeling zelf heeft momenteel geen financiële gevolgen. De meeste van de voorgestelde
acties vallen in de huidige GLB-periode. Voor de acties die vallen in de toekomstige
GLB-periode is het op dit moment niet duidelijk wat de financiële gevolgen zijn voor
de EU-lidstaten en regionale en lokale overheden.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het kabinet wil
niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De huidige strategie voorziet in een aantal vlaggenschipinitiatieven die grotendeels
door de EU, met EU-middelen, worden gefinancierd. Veranderingen in subsidies leveren
altijd (beperkte) nieuwe regeldruk op. Ook nieuwe maatregelen voor jonge boeren kunnen
invloed hebben op de regeldruk voor (agrarische) bedrijven. De daadwerkelijke gevolgen
voor regeldruk in Nederland zullen echter afhangen van de verdere concrete invulling,
en de nog op te stellen nationale strategie het toekomstige GLB.

De Nederlandse overheid zet zich in voor generatievernieuwing in de landbouw en heeft
diverse maatregelen genomen om het aantal boeren onder de 40 jaar te vergroten. Deze
strategie is belangrijk omdat deze grensoverschrijdende problemen op EU-niveau adresseert.
Dit draagt eraan bij dat de landbouwsector aantrekkelijk blijft voor jonge boeren,
wat cruciaal is voor de voedselzekerheid.