Brief regering : Kabinetsreactie op de initiatiefnota van het lid Inge van Dijk over ruimte voor investeren in de toekomst van Nederland (Kamerstuk 36730-2)

Nr. 3 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2025

Hierbij stuur ik u de kabinetsreactie op de initiatiefnota van het Lid Inge van Dijk
(CDA) over ruimte voor investeren in de toekomst van Nederland.

De Minister van Financiën, E. Heinen

Kabinetsreactie initiatiefnota over ruimte voor investeren in de toekomst van Nederland

Op 15 april jl. publiceerde het Lid Inge van Dijk (CDA) een initiatiefnota over ruimte
voor investeren in de toekomst van Nederland. Middels deze brief reageert het kabinet
op de initiatiefnota.

In de initiatiefnota vraagt het Lid Inge van Dijk aandacht voor investeringen in de
toekomst van Nederland. Het Lid Inge van Dijk stelt dat het publieke investeringsniveau
in Nederland een zorgelijke ontwikkeling vertoont, en dat deze uit de pas is gaan
lopen met consumptieve uitgaven. Vanwege vergrijzing kunnen publieke investeringen
nog verder onder druk komen te staan. Daarom stelt de indiener dat het noodzakelijk
is om meer ruimte te creëren voor publieke investeringen en private investeringen
te stimuleren. Er moet een duidelijker onderscheid worden gemaakt tussen consumptieve
uitgaven en investeringen binnen het trendmatig begrotingsbeleid. De initiatiefnemer
doet verschillende voorstellen om budgettaire ruimte voor investeringen te creëren
door de begrotingsregels en het begrotingsstelsel aan te passen, private investeringen
te stimuleren, te rapporteren over specifieke (investerings)uitgaven en een instrumentarium
te ontwikkelen om economische en financiële baten van publieke investeringen te kwantificeren.

(Publieke) investeringen en consumptieve uitgaven

Het kabinet dankt de indiener voor de initiatiefnota en onderschrijft het belang van
publieke investeringen voor het toekomstig verdienvermogen van Nederland. Daarom zijn
overheidsinvesteringen ook goed voor ruim 3% van het bbp. Wel constateert het kabinet
dat de publieke investeringen in 2024 met 3,3% bbp inderdaad onder het langjarig (1995–2024)
gemiddelde liggen en sinds 2009 een dalende trend laten zien.1 Hier speelt onderuitputting op investeringsuitgaven een rol. Als deze onderuitputting
verdwijnt zal dit percentage de aankomende jaren weer omhoog lopen. Het CPB schat
in dat de publieke investeringen in 2029 op 3,7% zullen uitkomen. Ondanks de onderuitputting
is het percentage publieke investeringen vergelijkbaar met het percentage in andere
West-Europese landen en het gemiddelde van de eurozone.2 Ook als percentage van de totale overheidsuitgaven zijn de publieke investeringen
in Nederland vergelijkbaar in omvang met andere West-Europese landen en het gemiddelde
in de eurozone.3 Dit aandeel in de totale overheidsuitgaven is de afgelopen twintig jaar gedaald van
9,6% naar 7,2%.

Op het gebied van R&D, een belangrijke bron voor economische groei, haalt Nederland
de Europese doelstelling om 3% van het bruto binnenlands product te investeren in
R&D niet. De huidige R&D-intensiteit is 2,2% en dreigt in 2030 terug te vallen tot
ongeveer 2% van het bbp. Hierbij ligt de publieke R&D-intensiteit rond het Europese
gemiddelde4. De private investeringen in R&D lopen achter bij landen als Duitsland (3,1%), Oostenrijk
(3,3%), België (3,3%) en Zweden (3,6%).5 Uit OESO-cijfers blijkt dat de R&D-intensiteit in landen als Zuid-Korea (5%), Japan
(3,4%) en de VS (3,5%) nog groter is. Het kabinet heeft om dat verschil in private
R&D-investeringen met andere landen te dichten 11 juli jl. het 3%-R&D-actieplan gepresenteerd6 met hierin concrete voorstellen om meer private investeringen in technologie en innovatie
te mobiliseren.

Groeibevorderende investeringen dragen bij aan de welvaart van huidige en toekomstige
generaties en maken het bovendien eenvoudiger om collectieve arrangementen te financieren.
Vanwege vergrijzing nemen de uitgaven aan AOW en de zorg echter structureel en automatisch
toe. In de zorg komt de kostenstijging daarnaast ook deels door de toenemende technische
mogelijkheden.7 Dit kan de toekomstige budgettaire ruimte voor investeringen beperken. Dit kabinet
zet daarom een eerste stap in de beheersing van overheidsuitgaven. De maatregelen
uit het hoofdlijnenakkoord verminderen de overheidsuitgaven structureel vanaf 2027.

Deze eerste stap is nog niet voldoende om de schuldquote te stabiliseren met het oog
op de toenemende uitgaven aan met name vergrijzing. De collectieve uitgaven aan zorg
(Zvw en Wlz) en AOW zullen samen stijgen van 13% bbp in 2025 tot 20% bbp in 2060.8 Zolang de autonome groei van de vergrijzingsgerelateerde uitgaven niet wordt beperkt,
zal dit ten koste gaan van de ruimte voor investeringsuitgaven. De ontwikkeling van
de consumptieve uitgaven (ten opzichte van investeringen) behoeft dan ook aandacht,
zoals het kabinet beaamde in zijn reactie op de Voorjaarsrapportage en Septemberrapportage
van de Raad van State.

De onderuitputting van de afgelopen jaren – die voornamelijk plaatsvond op investeringsmiddelen –
toont dat de overheid en markt qua uitvoeringskracht aan hun grenzen zitten. De ambities
van het geplande beleid bleken vaak groter dan de beschikbare uitvoeringscapaciteit.
Het kabinet heeft de afgelopen periode juist stappen gezet om de begroting realistischer
te maken, en ziet het creëren van extra budgettaire ruimte binnen de begrotingsregels
daarom in beginsel niet als de oplossing voor het in de initiatiefnota geschetste
probleem.

Hieronder geeft het kabinet een puntsgewijze reactie op de beslispunten uit de initiatiefnota.

Beslispunt 1: Kamer spreekt uit dat groeibevorderende investeringen een belangrijker
en explicieter onderdeel van de Rijksbegroting moet worden.

Dit beslispunt is gericht aan de Kamer en behoeft zodoende geen reactie van het kabinet.

Beslispunt 2: begrotingsregels

Initiatiefnemer verzoekt het kabinet om de begrotingsregels aan te passen met als
uitgangspunt de voorstellen uit paragraaf 3 van de initiatiefnota. Dit omvat een viertal
voorstellen. Allereerst het verkennen hoe grote transities door het Rijk kunnen worden
uitgeleend ten laste van de staatsschuld. Ten tweede het vaststellen van een vaste
marge boven op de eindejaarsmarge, welke mag worden ingezet voor belangrijke publieke
investeringen op basis van de vooraf door het parlement goedgekeurde investeringslijst.
Ten derde het aanpassen van de meevallerformule, door daar ook een percentage voor
investeringen in mee te nemen en een aangepaste middellangetermijndoelstelling, bijvoorbeeld
–1,75%. Ten slotte het instellen van een norm voor de hoogte van de overheidsschuld,
waarbij de initiatiefnemer ook voorstelt een lange termijn schuldquote te verkennen.

Nederland voert sinds 1994 trendmatig begrotingsbeleid, waarbij aan het begin van
de kabinetsperiode duidelijke afspraken worden gemaakt over wat in één jaar maximaal
mag worden uitgegeven (het uitgavenkader) en hoe hoog de beleidsmatige aanpassing
van de belastingen mag zijn (het inkomstenkader). Daarbij kunnen verschillende keuzemogelijkheden
zorgvuldig tegen elkaar afgewogen worden, waarbij ook gekeken zal moeten worden naar
groeibevorderende investeringen.

Voor het aantreden van een nieuw kabinet kijkt de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR)
kritisch naar het begrotingsbeleid en de begrotingsregels en doet adviezen ter verbetering,
waarbij uiteraard ook het belang van investeringen wordt meegewogen. Bij de Miljoenennota
2025 zijn de begrotingsregels voor het kabinet Schoof vastgesteld. Aanpassingen gedurende
de rit zijn tegenstrijdig met het stabiliserende doel van de begrotingsregels. Het
is aan een volgend kabinet om de begrotingsregels opnieuw vast te stellen, mede op
basis van het recente advies van de 18e SBR.9 Zowel de 18e SBR als de CEC10 hebben geconstateerd dat de economie baat heeft bij een verschuiving van consumptieve
uitgaven naar investeringen voor later. Tegelijk leiden schaarstes ertoe dat niet
alles tegelijkertijd kan. Dat vraagt om politieke keuzes over prioriteiten binnen
het begrotingsbeleid om daarmee de focus te verleggen naar de lange termijn en dus
ruimte te maken voor investeringen. Daarbij merkt het kabinet op dat de 18e SBR heeft geconstateerd dat de huidige begrotingsregels geen belemmering zijn voor
het doen van investeringen.11 Hieronder volgt een appreciatie per voorstel.

2.1: Initiatiefnemer wil verkennen hoe grote transities door het Rijk kunnen worden
uitgeleend ten laste van de staatsschuld, via bijvoorbeeld een amortisatierekening.

Het kabinet onderschrijft het belang van investeringen in grote transities, zoals
de digitalisering en energietransitie. Door grote transities te financieren uit de
staatsschuld, worden rekeningen deels doorgeschoven naar toekomstige generaties (zie
ook toelichting bij gulden financieringsregel onder beslispunt 3). Het CPB raamt dat
de overheidsschuld bij ongewijzigd beleid zal stijgen naar 126% bbp in 2060, met name
als gevolg van toenemende vergrijzingsgerelateerde uitgaven. Dit kabinet zet een eerste
stap in het structureel beperken van de uitgaven vanaf 2027, maar ook volgende kabinetten
zullen dit moeten doen om de schuldquote te stabiliseren. Ten slotte merkt het kabinet
op dat de absorptiecapaciteit bij investeringen de afgelopen jaren meer beperkend
is gebleken dan geld. Het kabinet is van mening dat bovenstaande kritisch moet worden
gewogen bij het financieren van grote transities via de staatsschuld. Het kabinet
merkt graag het volgende op met betrekking tot de amortisatierekening voor energie-infrastructuur,
welke als voorbeeld wordt aangehaald in de initiatiefnota.

In het IBO Schakelen naar de toekomst – over bekostiging elektriciteitsinfrastructuur12 worden verschillende financieringsopties verkend voor de benodigde investeringen
in het elektriciteitsnet, waaronder een amortisatierekening. Bij een amortisatierekening
wordt een deel van de netkosten via leningen op een amortisatierekening bekostigd.
Door deze kosten langer in de tijd te spreiden, kunnen gemaakte netkosten over een
groter elektriciteitsverbruik worden verdeeld. In opvolging van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO)13 uit het voorjaar heeft het kabinet onderzocht of amortisatie van de kosten van de
noodzakelijke investeringen in het stroomnet mogelijk is om de netkosten voor huishoudens,
bedrijven en instellingen in komende jaren te dempen. De Kamer is hier in de Kamerbrief
«Uitvoering pakket voor Groene Groei»14 over geïnformeerd. Uit dit onderzoek blijkt dat amortisatie van de investeringskosten
maar heel beperkt kan bijdragen aan lagere tarieven. Door de beperkte en onzekere
daling van de tarieven in de toekomst is er op dit moment onvoldoende grond voor een
dergelijke majeure ingreep; de juridische en budgettaire randvoorwaarden (o.a. geen
effect op het EMU-saldo) ontbreken eveneens. Dit is nader toegelicht in genoemde brief
en bijbehorende bijlagen.

2.2: Initiatiefnemer stelt voor om een vaste marge boven op de eindejaarsmarge vast
te stellen, welke mag worden ingezet voor belangrijke publieke investeringen op basis
van de vooraf door het parlement goedgekeurde investeringslijst.

Er bestaat op de Rijksbegroting een aantal investeringsfondsen, onder andere het Mobiliteitsfonds,
waar reeds een eindejaarsmarge van 100% geldt. Bij deze fondsen wordt de budgettaire
beheersing van het totaalbedrag van de investering belangrijker geacht dan beheersing
op jaarbasis. Dit gezien de onzekerheid die inherent is aan de uitvoering van grote
investeringsprojecten. Extra maatregelen die toezien op budgettaire beheersing brengen
daarom uitvoeringsrisico’s met zich mee.

Structurele investeringen vragen om een langetermijnvisie. Het voorstel van extra
eindejaarsmarge als onderuitputting wordt aangewend voor investeringen leidt er echter
toe dat het niveau van publieke investeringen afhankelijk wordt gemaakt van de middelen
die overblijven op de departementale begrotingen. Door vooraf middelen vrij te maken
voor investeringen, blijft het onderdeel van de integrale besluitvorming. Dit is ook
van belang met oog op bijvoorbeeld de uitvoering.

De afgelopen jaren heeft er op de Rijksbegroting onderuitputting plaatsgevonden en
waren er verschillen tussen ramingen en realisaties. In maart heeft de Expertgroep
realistisch ramen in haar rapport onder andere aangegeven dat er prikkels nodig zijn
om realistischer te ramen.15 Het versoepelen van de eindejaarsmarge kan hierop een tegengestelde werking hebben.
Dit geldt voornamelijk voor departementen waarvan investeringsprojecten op de door
de Kamer voorgestelde investeringslijst belanden. Voor deze departementen geldt dat
de prikkel om zelf middelen vrij te maken voor investeringen mogelijk ook afneemt,
omdat deze mogelijk alsnog via de eindejaarsmarge worden gefinancierd.

Omdat door een hogere eindejaarsmarge meer budget kan worden meegenomen naar het volgende
jaar, vergroot het de kans op onrealistische plannen en ramingen. Om te voorkomen
dat een aparte marge voor publieke investeringen netto meer prikkels geeft voor onrealistisch
ramen, zouden dus aanvullende waarborgen over planning en monitoring van investeringen
nodig zijn. Het advies is daarom om de oprichting van nieuwe begrotingsfondsen te
beperken en deze toe te spitsen op echte investeringsuitgaven.16 Daarbij leidt de vraag wanneer iets een «belangrijke investering» is mogelijk tot
definitieproblemen. Eerdere ervaringen met situaties waar een premie op het begrip
«investering» wordt gezet, zowel in Nederland als andere landen (zie ook toelichting
onder beslispunt 3), tonen dat het begrip onder politieke druk werd opgerekt.

Ten slotte merkt het kabinet op dat de absorptiecapaciteit bij investeringen de afgelopen
jaren meer beperkend is gebleken dan geld. De voorgestelde wijziging van de eindejaarsmarge
lost dit probleem niet op.

2.3 Initiatiefnemer stelt voor de meevallerformule aan te passen, door daar ook een
percentage voor investeringen in mee te nemen en de middellangetermijndoelstelling
aan te passen, bijvoorbeeld –1,75%.

Het kabinet merkt op basis van de Miljoenennota op dat het EMU-saldo in alle jaren
negatiever is dan de voorgestelde drempelwaarde van –1,75%. Ook deze meevallersformule
zou op dit moment dus niet in werking treden. Daarbij bevordert een meevallerformule
procyclisch beleid; meevallers komen immers binnen in economisch goede tijden. Daarmee
gaat de meevallerformule in tegen het principe van het trendmatig begrotingsbeleid,
waarin de begroting mee-ademt met de conjunctuur. Structurele investeringen vragen
om een langetermijnvisie. Een meevallerformule – die van zichzelf een ad hoc karakter
heeft – leent zich hier minder goed voor.

2.4 Initiatiefnemer stelt voor een norm in te stellen voor de hoogte van de overheidsschuld,
waarbij de initiatiefnemer ook voorstelt een lange termijn schuldquote te verkennen.

Het kabinet merkt op dat er onder economen geen consensus bestaat over het optimale
niveau van de schuldquote. Wel is in de Wet houdbare overheidsfinanciën vastgelegd
dat het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van onder andere
de Europese referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) de schuld (60% bbp). Het kabinet
onderschrijft dat het verstandig is om een marge aan te houden tot deze schuldquote
van 60% bbp, zodat Nederland zonder sturing vanuit Brussel zelf gaat over de beslissingen
die raken aan de overheidsfinanciën. Hiermee worden ad-hoc-ingrepen voorkomen.

Ramingen van de langetermijnontwikkeling van de schuldquote door het CPB, de Europese
Commissie en het IMF tonen dat de schuldquote bij ongewijzigd beleid op termijn de
60% bbp zal overschrijden, voornamelijk door toenemende vergrijzingslasten. Dit kabinet
zet een eerste stap om de overheidsuitgaven structureel te beperken, maar onderkent
dat ook volgende kabinetten stappen moeten zetten om de schuldquote op termijn te
stabiliseren. Dat betekent dat het sturen op een langetermijn schuldquote van maximaal
60% bbp (de Europese referentiewaarde) niet leidt tot extra budgettaire ruimte. Ten
slotte merkt het kabinet op dat voor aanvang van ieder kabinet de SBR een kwantitatief
advies geeft over de budgettaire ruimte van het nieuwe kabinet. Hierbij wordt ook
de (langetermijn)ontwikkeling van de schuldquote meegenomen.

Beslispunt 3: begrotingsstelsel (verzoekt Vaste Kamercommissie Financiën studie uit
te voeren naar beste vormgeving van begrotingsstelsel dat investeringen onderdeel
maakt van stelsel inclusief afschrijving en vervanging, waarbij gulden financieringsregel
en baten-lastenstelsel worden onderzocht)

De Initiatiefnemer verzoekt de Vaste Kamercommissie Financiën een studie uit te voeren
naar de beste vormgeving van een begrotingsstelsel dat investeringen onderdeel maakt
van het stelsel inclusief afschrijving en vervanging, waarbij in ieder geval de gulden
financieringsregel en een baten-lastenstelsel worden onderzocht. Dit beslispunt is
gericht aan de Kamer en behoefte zodoende geen reactie van het kabinet. Het kabinet
ziet echter wel een aantal aandachtspunten bij het voorstel en zou deze wijzigingen
van het begrotingsstelsel duidelijk willen ontraden.

Voor wat betreft de gulden financieringsregel merkt het kabinet op dat voor het toepassen
van de hiervan noodzakelijk is een duidelijke definitie van investeringen te hebben.
Volgens de statistische definitie (ESA-2010), die de norm is voor beleid, zijn publieke
investeringen uitgaven aan vaste activa. In het verleden is gebleken dat elke verdere
afbakening van het begrip investeringsuitgaven politiek wordt opgerekt. Uit het Fonds
Economische Structuurversterkingen (FES), bedoeld om ondergrondsvermogen (gasbaten)
in te zetten voor bovengrondsvermogen (investeringen), vonden op den duur consumptieve
uitgaven vermomd als «investeringen» in de sociale cohesie plaats. Ook bij het investeringsplafond
is gebleken dat afbakening in de praktijk niet altijd uitvoerbaar is. Het ligt dan
ook in de rede om bij een eventuele onderzoeksopdracht aandacht te besteden aan mogelijke
mitigerende maatregelen tegen het oprekken van de definitie. Eerdere ervaringen in
landen die een gulden financieringsregel hebben gehanteerd (o.a. Duitsland, Japan
en het Verenigd Koninkrijk) bevestigen het risico van het oprekken van de regels onder
politieke druk.17, 18 Verder merkt het kabinet op dat – afhankelijk van de gehanteerde definitie voor investeringen –
ook een investering met positieve netto maatschappelijke baten niet per definitie
hoeft te leiden tot een verbetering van de overheidsfinanciën in de toekomst, omdat
niet alle baten van een maatregelen financieel hoeven te zijn. Bij een maatschappelijke
kosten en baten analyse wordt bijvoorbeeld reistijdwinst gemonetariseerd, terwijl
deze baten niet als zo danig de schatkist binnen komen. De staatsschuld kan niet worden
afbetaald met maatschappelijke activa. Een goede definitie van investeringen is dus
ook relevant voor houdbare overheidsfinanciën.

Voor wat betreft het baten-lastenstelsel heeft de huidige hybride inrichtingsvorm
de voorkeur van het kabinet, zoals ook aangegeven in een recent verzonden Kamerbrief
over dit onderwerp.19 In Nederland wordt de batenlastensystematiek toegepast waar het toegevoegde waarde
heeft: bij uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden. Op deze manier worden
de investeringsresultaten voor een groot deel van de Rijksuitgaven in beeld gebracht
via de uitgaven van uitvoeringsorganisaties. Kerndepartementen zijn ingericht op basis
van het kas-verplichtingenstelsel, waarmee het kabinet stuurt op gezonde overheidsfinanciën
en beheersing van het schuldsaldo. Voor kerndepartementen is de meerwaarde van BLS
beperkt, omdat het grootste deel van hun uitgaven bestaat uit lopende kosten zoals
salarissen, wettelijke bekostigingsregelingen voor instellingen en subsidies. Dit
geldt ook voor bijvoorbeeld OCW. Voor departementen die wel investeringen doen zijn
er al alternatieven, zoals fondsen en 100% eindejaarsmarge, waarmee behoud van middelen
is gegarandeerd, de uitgaven in de tijd kunnen worden aangepast en de Kamer meerjarige
informatie ontvangt. Het advies is echter om het gebruik van dit type begrotingsfondsen
te beperken tot alleen uitgaven waarvoor een 100% eindejaarsmarge toegevoegde waarde
heeft.20

Daarbij merkt het kabinet op dat Nederland hier internationaal gezien niet mee uit
de pas loopt; het kasstelsel is internationaal de standaard voor de begroting, terwijl
het batenlastenstelsel voornamelijk wordt toegepast in de verantwoording aanvullend
op verantwoordingsrapportages op kasbasis. Kas-verplichtingeninformatie blijft altijd
nodig, onder meer vanwege de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact. Ook creëert
het gebruik van BLS in de begroting op zichzelf geen extra budgettaire ruimte. Elke
euro moet ergens vandaan komen, ongeacht of die wordt besteed aan investeringen of
lopende uitgaven. Een andere manier van administreren verandert niets aan het EMU-saldo.

Tot slot kost de invoering van BLS tijd, geld, capaciteit en zorgt het voor extra
druk op de financiële functie. In de Kamerbrief «Agenda toekomstbestendig begroten
en verantwoorden» is de agenda voor verbetering en vereenvoudiging van het begrotings-
en verantwoordingsproces voor de komende jaren geschetst. Deze agenda vraagt om een
inspanning bovenop lopende initiatieven en vergt daarom keuzes in wat wel en niet
wordt gedaan. Kortom: de toegevoegde waarde van BLS ten opzichte van de huidige praktijk
is beperkt, terwijl er aanzienlijke kosten aan verbonden zijn. In een brief die begin
dit jaar met uw Kamer is gedeeld, wordt gewezen op de stappen die de grootste toegevoegde
waarde hebben op dit terrein. 21 Ook voor de financiële functie geldt dat niet alles kan, en zeker niet tegelijk.

Beslispunt 4: private investeringen (kabinet wordt verzocht voorgestelde opties voor
het stimuleren van private investeringen te bevorderen)

4.1: initiatiefnemer pleit voor het samenvoegen van het in Nederland versnipperde
investeringsinstrumentarium (o.a. Invest-NL, Invest-International, RVO-financieringsinstrumentarium)
tot één publieke investeringsbank.

Het kabinet kent vele instrumenten om investeringen te bevorderen, waaronder de door
de indiener genoemde instrumenten. Op 4 juli 2025 is een operationele, financiële
en organisatorische integratie van Invest-NL en Invest International aangekondigd,
met daarbij een gezamenlijke klantbediening en -benadering.22 Het doel is om per 1 januari 2028 tot een integratie van beide organisaties te komen,
onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring en het voldoen aan Europese regels
van in ieder geval staatssteun.

Daarnaast is op 4 juli door de Minister van Financiën aangegeven dat hij het idee
omarmt om (binnen de juiste randvoorwaarden) een nationale investeringsinstelling
op te richten. De aangekondigde integratie van Invest International en Invest-NL moet
mede in de context van het tegengaan van versnippering gezien worden. De integratie
van deze organisaties is een belangrijke bouwsteen voor een nationale investeringsinstelling.
Er loopt een gezamenlijk traject met Economische Zaken en Buitenlandse Zaken om uit
te werken wat de randvoorwaarden, verdere invulling, financiering en vormgeving zou
kunnen zijn. In het najaar wordt de Kamer hier verder over geïnformeerd, zodat deze
inzichten desgewenst ook bij de volgende kabinetsformatie betrokken kunnen worden.23 Daarin worden ook de moties Inge van Dijk / Dassen Kamerstuk 28 165, nr. 444, Dassen/Bontenbal Kamerstuk 21 501-30, nr. 641, en Vijlbrief meegenomen.

Daarbij is het belangrijk om aan te geven dat een investeringsbank niet van de ene
op de andere dag opgezet kan worden. Ten eerste moet natuurlijk onderzocht worden
of er inderdaad het type investeringsprobleem is waarvoor een investeringsbank de
oplossing is; en of er geen alternatieven zijn die (sneller of doelmatiger) het gewenste
resultaat weten te behalen. Goede randvoorwaarden zoals personeel, netcapaciteit en
goede regelgeving zijn bovendien van groot belang voor het uitlokken van private investeringen
en kunnen niet door de investeringsbank worden opgelost. Daarnaast zijn er ook een
aantal punten met betrekking tot wetgeving en governance. Bijvoorbeeld: er is een
wetgevingstraject nodig om een deelneming op te kunnen richten, en de organisatie
zou als «buiten de overheid» moeten worden aangemerkt om vreemd vermogen aan te trekken
op de kapitaalmarkt- een gecompliceerd proces, waarbij het CBS en Eurostat op basis
van ESA2010 beoordelen of een instelling tot de sector overheid wordt gerekend. Hierbij
wordt gekeken naar bijvoorbeeld het rendement en de onafhankelijkheid van de organisatie.
Als de organisatie daadwerkelijk als bank zou moeten opereren, is een amendement nodig
op de Capital Markets Directive (CRD) om de instelling tot bank te kunnen maken. Ook
is de vraag hoe de governance van de bank er uit zou moeten zien, en welk mandaat
de bank heeft (en welke invloed de politieke besluitvorming daarop kan hebben).

Verder wordt gesproken over een hefboom op private financieringen. Bij het aantrekken
van vreemd vermogen is mogelijk een garantie van de staat nodig, omdat de financieringslasten
zonder een staatsgarantie onhoudbaar hoog zullen zijn. Voor garanties hanteert het
kabinet een nee-tenzij beleid. Het beleid is erop gericht terughoudend te zijn met
nieuwe of uitgebreide garantieregelingen vanwege de potentiële langetermijnrisico's
voor de overheidsfinanciën.

4.2 Initiatiefnemer pleit voor het aanbrengen van meer uniformering in revolverende
fondsen.

Revolverende fondsen kunnen in sommige omstandigheden een uitkomst bieden voor beleidsvraagstukken
met investeringsdoeleinden, omdat ontvangen aflossingen kunnen worden hergebruikt
voor dezelfde doeleinden. Nadeel is dat in sommige gevallen het budgetrecht van het
parlement wordt beperkt, dit geldt indien de fondsen buiten de begroting worden geplaatst.
In het geval dat de fondsen binnen de begroting worden geplaatst, worden ontvangsten
geoormerkt voor gebruik binnen hetzelfde beleidsdomein, terwijl de begrotingsregels
voorschrijven dat dit in beginsel onwenselijk is. Toch ziet het kabinet een toename
van het gebruik van revolverende fondsen, mede op verzoek van de Kamer. Daarom snapt
het kabinet het voorstel van de indiener tot uniformering. Het kabinet zal bezien
op welke manier invulling kan worden gegeven aan de wens tot uniformering van revolverende
fondsen, waarbij ook de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer24 worden meegewogen.

Beslispunt 5: rapportage (in aanloop naar invoering van nieuwe begrotingssystematiek
wordt kabinet verzocht jaarlijks in Miljoenennota te rapporteren over...)

5.1 bij de uitgaven een uitsplitsing te maken tussen 1) uitgaven die bijdragen aan
verdienvermogen 2) uitgaven in het kader van herverdeling en 3) uitgaven aan openbaar
bestuur, rechtsstaat en veiligheid.

5.2 te rapporteren over het niveau en de ontwikkeling van publieke investeringen ten
opzichte van consumptieve uitgaven, waarbij wordt aangegeven wat het percentage aan
investeringen in toekomstig verdienvermogen is.

Het kabinet onderschrijft het belang van inzicht in de ontwikkeling van verschillende
soorten uitgaven. Hierbij dient een afweging te worden gemaakt tussen baten en de
kosten van de administratieve lasten. Daarom heeft de Minister van Financiën tijdens
de Algemene Financiële Beschouwingen toegezegd de Kamer te informeren hoe in budgettaire
nota's in de cijfers een uitsplitsing gemaakt kan worden tussen consumptieve uitgaven
en investeringen.25 Ook de motie Vijlbrief c.s.26 (Kamerstuk 36 800 IX, nr. 24) verzoekt onder andere om deze uitsplitsing in kaart te brengen. Middels deze kabinetsreactie
geeft het kabinet invulling aan deze motie en toezegging.

In het kader van het Europees semester publiceert het kabinet minimaal twee keer per
jaar Europese begrotingsstukken. In het voorjaar publiceert het kabinet de jaarlijkse
voortgangsrapportage voor het budgettair-structureel plan (het «Annual Progress Report»)
en het in het najaar het ontwerpbegrotingsplan («Draft Budgetary Plan»). Deze stukken
bevatten geen nieuw beleid ten opzichte van de nationale begrotingsstukken en zijn
dus een doorvertaling van respectievelijk de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. In
deze stukken publiceert het kabinet op basis van CPB-cijfers over de overheidsfinanciën,
waarbij een uitsplitsing wordt gemaakt die overeenkomt met het voorgestelde: namelijk
tussen onder andere sociale uitkeringen, sociale overdrachten, subsidies en investeringen
in vaste activa.27 Deze onderverdeling is op basis van de ESA-definitie, waarbij investeringen worden
geclassificeerd als «uitgaven aan vaste activa». Deze definitie is de norm voor beleid,
maar zegt niets over het rendement. Voorts publiceert het CPB bij het Centraal Economisch
Plan (CEP) over de investeringsuitgaven van de overheid, zowel terugkijkend als vooruitkijkend.

In de rapportage over de Rijksbegroting wordt geen expliciet onderscheid gemaakt tussen
consumptieve uitgaven en investeringen. Wel monitort het kabinet de ontwikkeling van
de uitgaven, waaronder het onderscheid tussen consumptief en investeringen, waar dat
kan. Conform de aanbevelingen uit de 17e Studiegroep Begrotingsruimte gebeurt dat
onder meer via het tonen van de volledige looptijd van investeringsfondsen op de departementale
begrotingen. Daarnaast publiceert het kabinet een investeringsmonitor, waarin wordt
gerapporteerd over de ontwikkeling van de investeringsfondsen (zie bijlage 11 Miljoenennota
2026). De monitor toont onder andere de horizontale ontwikkelingen van deze fondsen,
de kasschuiven en aanvullende investeringen per fonds.

Daarnaast rapporteren onder meer de planbureaus over investeringen (bijvoorbeeld in
de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s), en zijn er internationale studies
van OESO, de Europese Commissie en het IMF die aandacht besteden aan overheidsinvesteringen.
Ook heeft het CPB de afgelopen jaren geïnvesteerd in de ontwikkeling van een human-capital-model,
dat inzicht verschaft in de omvang van menselijk kapitaal en hoe beleid hierop invloed
kan uitoefenen. Daarmee is het kabinet van mening dat er een breed scala aan informatiebronnen
beschikbaar is over de publieke investeringen.

Uitgaven aan openbaar bestuur, rechtsstaat en veiligheid zijn terug te vinden in de
nationale begrotingsstukken, al zijn deze niet specifiek op deze wijze geclusterd.
Op basis van bovenstaande acht het kabinet al in voldoende mate te voldoen dit het
verzoek van de indiener.

5.3 een lijst van publieke investeringen te voegen met hefboomwerking voor toekomstige
economische groei, zoals opgenomen onder punt 1 van paragraaf 2.

Tijdens het debat over de Najaarsnota in 2024 heeft de Minister van Financiën toegezegd
de motie van Dijk28 over dit onderwerp zo te interpreteren dat publieke investeringen worden betrokken
bij de Miljoenennota in de bredere context van de productiviteit en economische groei.
Deze motie is in de Miljoenennota 2026 verwerkt.

Aanvullend hierop merkt het kabinet op dat publieke investeringen de potentiële groei
inderdaad kunnen verhogen. Denk bijvoorbeeld aan onderhoud en aanleg van fysieke en
digitale infrastructuur. Tevens zijn investeringen in de energievoorziening van belang,
voor zover dit leidt tot lagere energieprijzen of meer aansluitingen op het net. Investeringen
kunnen ervoor zorgen dat mensen en bedrijven slimmer en efficiënter kunnen werken,
zich beter kunnen aanpassen en kansen kunnen benutten.

Daarbij merkt het kabinet op dat de macro-economische statistieken over investeringen
zijn gebaseerd op de statistische definitie van investeringen. Deze definitie omvat
uitgaven aan vaste activa. Deze definitie is ook de norm voor beleid. Het interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) Publieke investeringen stelt dat deze definitie enkel naar «traditioneel» economisch kapitaal kijkt en daarom
te nauw is. Niet iedere investering in vaste activa is groeibevorderend. Daarnaast
hangt de toekomstige welvaart in een ontwikkelde economie als Nederland ook vooral
af van de andere vormen van kapitaal: menselijk, natuurlijk en sociaal. Vanuit dit
perspectief worden publieke investeringen gedefinieerd als overheidsuitgaven die een
of meer van deze soorten kapitaal vergroten. Dit betekent bijvoorbeeld dat overheidsuitgaven
aan onderwijs ook als investeringen kunnen worden gezien, voor zover deze bijdragen
aan het opbouwen van menselijk kapitaal en de kenniseconomie.

De baten van publieke investeringen zijn moeilijk te kwantificeren. Het gemeten effect
van de publieke investering hangt sterk af van het type investering, de economische
omstandigheden en zelfs de methodologie van de studie. Een investering in onderwijs
heeft daarbij ook pas een effect buiten de meerjarencijfers van de begroting. Voor
de begroting blijft onderwijs een uitgave en het effect is «slechts» zichtbaar als
op de lange termijn de potentiële economische groei wordt verhoogd en zo de belastinginkomsten
stijgen. Het is daarom ondoenlijk om een uitputtende lijst te maken van investeringen
en het bijbehorende rendement. Wel bieden wetenschappelijke studies29, studies van het CPB30 en IBO’s31 inzicht in investeringen die gedaan kunnen worden op verschillende terreinen. Deze
studies geven handvatten voor kansrijke investeringen op het gebied van onder andere
innovatiebeleid, onderwijsbeleid en energieinfrastructuur. Om de (maatschappelijke)
baten van een concrete investeringsmaatregel te schatten bestaat wél een goedwerkend
instrument: namelijk de MKBA. Uiteindelijk is het aan de politiek om te beslissen
welke investeringen noodzakelijk zijn.32

Beslispunt 6: Het kabinet wordt verzocht instrumentarium te (laten) ontwikkelen dat
de economische en financiële baten van publieke investeringen op korte, middellange
en lange termijn kwantificeert.

Publieke investeringen spelen een belangrijke rol in de groei van onze welvaart. Maatschappelijke
kosten-baten analyses (MKBA) zijn een instrumentarium om de baten van publieke investeringen
te kwantificeren.33 MKBA’s worden breed toegepast bij investeringen. Het verschilt echter per type investering
hoe lastig het is om de baten te kwantificeren. Zo zijn de baten van R&D investeringen
erg complex om precies te kwantificeren, gegeven de onzekerheid over het financiële
en sociale rendement. In een overzichtsstudie uit 2023 concludeerde het CPB dat het
nog niet mogelijk is om de productiviteitseffecten van R&D-beleid betrouwbaar mee
te nemen in een macro-economisch model. Daarnaast maakt het CPB doorrekeningen van
onder andere de politieke besluitvorming en verkiezingsprogramma’s en doet het CPB
losse onderzoeken.

In dit kader loopt er, geïnitieerd door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
samen met het Ministerie van Economische Zaken, momenteel een onderzoek waarin wordt
verkend of en hoe investeringen in onderwijs en R&D kunnen worden doorgerekend.

Op basis van bovenstaande concludeert het kabinet dat binnen de bestaande analytische
mogelijkheden er al veel instrumenten tot de beschikking zijn om inzicht te bieden
in economische en financiële baten van investeringen. Zonder verdere verduidelijking
van wat de initiatiefnemer beoogt, ziet het kabinet nu geen reden om dit instrumentarium
uit te breiden.

Tot slot

Het kabinet dankt het Lid Inge van Dijk nogmaals voor de initiatiefnota en hoopt via
deze kabinetsreactie een constructieve bijdrage te leveren aan een verdere discussie
over investeringen in de toekomst van Nederland.