Brief regering : Toepassing baten-lastenstelsel (BLS)

Nr. 288
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2025

Tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen heeft uw Kamer gevraagd om een nadere
toelichting op de huidige stand van zaken rondom de toepassing van het baten-lastenstelsel
(BLS) binnen de rijksbegroting en -verantwoording, mede in vergelijking tot andere
landen. Ik heb toegezegd u hierover te informeren. In deze brief ga ik in op de opgedane
ervaringen met BLS, de internationale vergelijking, en de afwegingen die hierbij een
rol spelen.

De belangrijkste conclusies en inzichten zijn de volgende:

– Nederland heeft een hybride stelsel: kas-verplichtingen om het budgetrecht van uw
Kamer maximaal te faciliteren. Waar dit het meest zinvol is, wordt ook het BLS toegepast
in zowel de begroting als verantwoording. Dit betreft vooral organisaties waar veel
investeringen plaatsvinden en/of het agentschapsmodel wordt gehanteerd. Het gaat dan
bijvoorbeeld om gemeenten en provincies, zelfstandige bestuursorganen en het Rijksvastgoedbedrijf.

– Internationaal gezien hebben veruit de meeste landen een hybride stelsel en waar BLS
wordt toegepast is dat verschillend qua inrichting. Met betrekking tot de begroting
hebben slechts enkele landen een BLS; met betrekking tot de verantwoording is dat
breder verankerd maar is Nederland niet het enige land dat een hybride stelsel heeft.

– In alle gevallen geldt dat richting Europa gerapporteerd wordt op basis van het EMU-saldo.
Of nu het kas-verplichtingen stelsel of het BLS wordt gehanteerd geldt dat er geen
«extra» ruimte ontstaat in EMU-saldotermen.

Nederland heeft hybride stelsel

Het BLS wordt in Nederland op verschillende punten toegepast in de begroting en de
financiële verantwoording. Alle uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid, zoals
agentschappen als zelfstandige bestuursorganen, werken in begroting en verantwoording
met BLS. Dit geldt ook voor alle gemeenten en provincies. Verder zijn in Nederland
elementen toegevoegd aan de rijksbegroting en -verantwoording die belangrijke hulpmiddelen
vormen bij het sturen op de begroting. Denk hierbij aan de overheidsbalans van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) die gepubliceerd wordt in de Miljoenennota
en de saldibalans van het Rijk in het Financieel Jaarverslag. Een ander voorbeeld
hiervan is de verplichtingeninformatie in de begroting en verantwoording. Door niet
alleen verwachte kasuitgaven maar ook verplichtingen op te nemen in de begrotingen
en jaarverslagen, krijgt uw parlement uitgebreid inzicht in de nieuwe en bestaande
verplichtingen die namens het rijk worden aangegaan en doorwerken in de uitgaven in
latere jaren. Bijzonder aan dit stelsel is dat het parlement daardoor alle verplichtingen
op voorhand autoriseert. Dit gaat dus verder dan uitgaven, die alleen betrekking hebben
op de geldstromen in één jaar. Verplichtingen kunnen namelijk voor toekomstige jaren
worden aangegaan. Het Nederlandse stelsel geeft hiermee een sterke verankering van
het budgetrecht van het parlement. Zonder voorafgaande autorisatie kan het kabinet
geen meerjarige financiële verplichtingen aangaan. Bij verdere invoering van een BLS
zou dit voordeel verloren kunnen gaan1 of zou een driedubbele boekhouding (kas, verplichtingen en baten en lasten) bijgehouden
dienen te worden.

Veel landen hebben hybride stelsel

De standaarden voor begroten en verantwoorden verschillen sterk van land tot land.
Uit onderzoek naar de financiële stelsels van OESO-lidstaten2 blijkt dat 66% van de OESO-landen gebruik maakt van eigen nationale standaarden,
waarin zij zelf keuzes maken voor de inrichting van hun begroting en verantwoording.
De meerderheid rapporteert dus niet volgens internationale standaarden. Uit een eigen
inventarisatie van het Ministerie van Financiën, gebaseerd op internationale bronnen,
blijkt ook dat veel landen BLS gebruiken in hun verantwoording, maar slechts een beperkt
aantal voor de begroting. De meeste landen hebben een hybride systeem als tussenvorm
van kas-verplichtingen en BLS, door baten-lasteninformatie voor een deel van de inkomsten-
en uitgavenstromen te gebruiken, dan wel het BLS maar voor een beperkt aantal overheidslagen
toe te passen (en niet binnen de gehele centrale overheid). Dit is weergegeven in
Tabel 1. Hieruit blijkt dat vier van de 38 OESO-lidstaten (11%) BLS volledig toepassen
in de begroting én verantwoording. Daarnaast zijn er enkele OESO-landen die volledig
op kasbasis rapporteren over hun financiën. Nederland gebruikt een tussenvorm net
zoals de meeste andere landen.

Overwegingen voor huidige inrichting van het stelsel

Het Nederlandse hybride systeem, waarbij kas-verplichtingeninformatie wordt aangevuld
met baten-lasteninformatie, is gericht op zo goed mogelijke informatievoorziening
en besluitvorming. Nederland past het BLS toe waar het toegevoegde waarde heeft: bij
uitvoeringsorganisaties met de grootste investeringen en decentrale overheden. Voor
kerndepartementen is de meerwaarde van BLS beperkt, omdat het grootste deel van hun
uitgaven bestaat uit lopende uitgaven zoals salarissen, wettelijke bekostigingsregelingen
voor instellingen en subsidies. Voor departementen die wel investeringen doen zijn
er al alternatieven, zoals fondsen en 100% eindejaarsmarge, waarmee behoud van middelen
is gegarandeerd, kosten in de tijd kunnen worden gespreid en de Kamer meerjarige informatie
ontvangt.

In vergelijking met andere landen is de toegevoegde waarde in Nederland bovendien
beperkter. Zo wordt in Nederland het vastgoed van het Rijk niet door departementen
beheerd, maar door het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), dat met een baten-lastenstelsel
werkt. Ook zijn departementen in Nederland niet verantwoordelijk voor de betaling
van pensioen aan oud-medewerkers, maar loopt dit via pensioenfondsen4. Hierdoor blijft er voor de meeste departementen maar weinig over wat relevant is
voor BLS.

Bij verschillende kerndepartementen is in het verleden geëxperimenteerd met de invoering
van een BLS-systematiek in de begroting en verantwoording. Met recente investeringspilots
bij de Ministeries van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat (en daarvoor bij het
toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) is onderzocht of aanvullende
baten-lasteninformatie de oordeelsvorming van het parlement ondersteunt. De resultaten
zijn opgenomen in de Evaluatie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid 20225. Hierin komt naar voren dat de informatie die met de pilots is verstrekt van weinig
toegevoegde waarde is voor de oordeels- en besluitvorming van het parlement, mede
doordat de informatie te gedetailleerd was.

Bij iedere beslissing om een forse wijziging door te voeren is het de vraag of de
kosten (en inzet van capaciteit) de baten overstijgen. Overgang naar integraal BLS
zou de komende jaren veel van de departementen vragen, waarbij de baten die ertegenover
staan beperkt zijn. Het gaat bijvoorbeeld om complexe waardering van activa, aanpassingen
van systemen en andere inrichting van de begrotings- en verantwoordingsstukken.

Andere boekhoudregels leiden niet tot meer ruimte voor investeringen

Tot slot wil ik benadrukken dat gebruik van BLS in de begroting niet leidt tot meer
budgettaire ruimte voor investeringen; elke euro moet uiteindelijk ergens vandaan
komen, of die nu naar investeringen gaat of naar lopende uitgaven. Ditzelfde argument
geldt ook voor het aanpassen van begrotingsregels, bijvoorbeeld door een gulden financieringsregel.
Het veranderen van de administratie of begrotingssystematiek leidt niet tot meer ruimte
binnen het EMU-saldo, maar kan wel strategisch gedrag in de hand werken door het oprekken
van de definitie van investeringen.

Ook het meewegen van baten van overheidsbeleid in de begroting leidt niet tot meer
ruimte in het EMU-saldo. Deze baten zijn moeilijk te berekenen, niet altijd financieel
van aard en doen zich vaak pas op de langere termijn voor. Meer uitgaven aan onderwijs,
bijvoorbeeld, leiden potentieel tot een hogere arbeidsproductiviteit, een hogere potentiële
groei en daarmee tot hogere belastinginkomsten. Dit effect doet zich echter pas voor
als de leerlingen de arbeidsmarkt betreden. Daarnaast zijn mogelijke maatschappelijke
baten niet noodzakelijk positief voor de overheidsfinanciën. Een bekend voorbeeld
is meer preventie in de zorg, die kan leiden tot een hogere levensverwachting, maar
daarmee ook hogere AOW-uitgaven. Bovendien is in recente jaren gebleken dat er andere
beperkingen zijn die investeringen in de weg staan, zoals krapte op de arbeidsmarkt.
Middelen bleven op grote schaal onbenut omdat plannen niet gerealiseerd konden worden.

Wat gebeurt er wel?

Zoals uiteengezet in mijn brief van 11 februari 2025 zet het Ministerie van Financiën
in op lopende verbeterprogramma’s bij Defensie en Rijkswaterstaat.6 Bij Defensie richt dit zich op het project «Inzicht in kosten», waarmee meer grip
wordt verkregen op investerings- en onderhoudskosten van materiële vaste activa. Rijkswaterstaat
werkt aan de doorontwikkeling van assetmanagement om een optimale balans tussen prestaties,
kosten en risico’s te realiseren. Deze inspanningen moeten leiden tot betere sturing
en verantwoording van het Rijksbezit.

Ook werkt het kabinet toe naar een digitalisering van de begroting, dat wil zeggen
om begrotings- en verantwoordingsinformatie, toegankelijker, sneller en frequenter
in andere vormen aan te bieden. Verder wordt het begrotingsproces zelf verder aangescherpt,
waaronder het verankeren van de vervroegde Voorjaarsnota in de Comptabiliteitswet
2016. Tot slot wordt onderzocht hoe begrotingsinformatie verder verbeterd kan worden,
zoals hoe u het beste geïnformeerd kunt worden over risico’s in beleid en bedrijfsvoering.
Ik ga op korte termijn op beide onderwerpen per brief nader in, naar aanleiding van
het Commissiedebat van 4 september jongstleden.

De Minister van Financiën,
E. Heinen