Brief regering : Verslag van de Milieuraad van 4 november 2025

Nr. 1013
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2025

Met deze brief ontvangt u, mede namens de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij,
Voedselzekerheid en Natuur, het verslag van de Milieuraad die op 4 november 2025 in
Brussel plaatsvond.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans

Verslag Milieuraad 4 november 2025

EU Klimaatwet

Tijdens de Milieuraad van 4 november 2025 bereikten de Europese klimaatministers een
algemene oriëntatie over de wijziging van de EU Klimaatwet 2040 om een klimaatdoel
en de randvoorwaarden voor 2040 vast te stellen. Het klimaatdoel voor 2040 is een
tussenstap richting klimaatneutraliteit in 2050. Dit in navolging van de discussie
over de EU Klimaatwet op de Milieuraad van 18 september 2025 en de conclusies van
de Europese Raad.1 Op 2 juli 2025 publiceerde de Europese Commissie hiertoe een wetsvoorstel. Het kabinet
heeft de Tweede Kamer middels het BNC-fiche op 29 augustus jl. geïnformeerd over dit
voorstel en het kabinetsstandpunt.2

Het kabinet vindt het belangrijk dat er nu duidelijkheid en zekerheid gecreëerd wordt
voor burgers en bedrijven. Het vergde een intensieve onderhandeling om tot dit resultaat
te komen, waarbij de nodige compromissen zijn gesloten. Zo had het kabinet graag minder
ruimte voor de inzet van internationale koolstofkredieten gezien, zoals ook uiteengezet
in het BNC-fiche. Ook is het kabinet geen voorstander van uitstel van ETS-2 met één
jaar. Echter gezien het belang van de EU Klimaatwet, heeft het kabinet besloten het
uiteindelijke compromis te steunen. Tegelijkertijd zal het kabinet blijven aandringen
op voorstellen die de juiste randvoorwaarden borgen. De EU Klimaatwet biedt hier –
mede door de inzet van het kabinet – een solide basis voor. Zo is een aantal van de
randvoorwaarden waar Nederland op heeft ingezet, terug te zien in het akkoord of toezeggingen
die de Commissie heeft gedaan. Denk daarbij aan het stimuleren van groene vraagcreatie,
maatregelen inzake het actieplan energieprijzen en het tegengaan van prijsvolatiliteit
binnen ETS-2. Nu is het aan de Commissie om met de verdere uitwerking te komen. Het
kabinet kijkt daarom met belangstelling uit naar de komende voorstellen die direct
zien op de uitwerking van de herziene EU-Klimaatwet, zoals de aanpassing van het ETS
voor gebouwde omgeving en transport (ETS-2) en de herziening van CBAM die dit jaar
nog worden verwacht. Daarnaast kijkt het kabinet ook uit naar de verwachte voorstellen
die zien op het verduurzamen van de economie en voor het energiesysteem van belang
zijn, zoals het Grids Package en de Industrial Accelerator Act.

Tijdens de Milieuraad wees een grote groep lidstaten erop dat de Overeenkomst van
Parijs tien jaar bestaat en dat de COP30 plaatsvindt. Ze benadrukten dat de EU Klimaatwet
belangrijk is om vorm te geven aan de toekomst van de EU waarbij decarbonisatie, concurrentiekracht
en weerbaarheid samen hand in hand gaan. Nederland gaf daarbij aan dat het doel duidelijkheid
biedt en een helder langetermijnperspectief voor zowel bedrijven als consumenten,
wat bijdraagt aan een stabiel en sterk investeringsklimaat. Ook wees Nederland, conform
de motie van het lid Erkens3 en de motie van het lid Peter de Groot4, op het belang van het verdere bijbehorende pakket van randvoorwaarden en toekomstige
voorstellen van de Commissie, waaronder een Europese aanpak voor netcongestie, hoge
energieprijzen en kostendeling, het stimuleren van groene vraagcreatie en innovatieve lead markets, het verbeteren van de mondiale concurrentiepositie van de EU en het vereenvoudigen
en versnellen van vergunningverlening voor industriële decarbonisatie en energie-infrastructuur.5

Veruit de meeste lidstaten steunden, net als Nederland, het 90%-doel. Dit doel van
90% wordt expliciet in de bereikte algemene oriëntatie genoemd. Dit betekent dat het
beleidsraamwerk wat door de Commissie gaat worden voorgesteld, uitgaat van deze 90%.
Een blokkerende minderheid kon zich nog niet in het compromisvoorstel vinden. Enkele
lidstaten die nodig waren voor een akkoord met gekwalificeerde meerderheid wilden
nog aanpassingen zien in de tekst. De discussie spitste zich toe op onderstaande elementen.

Rol internationale koolstofkredieten

Het krachtenveld was verdeeld ten aanzien van de door de Commissie voorgestelde mogelijke,
gelimiteerde bijdrage van maximaal 3% hoge kwaliteit internationale koolstofkredieten
tussen 2036–2040. Enerzijds pleitte een groep lidstaten, waaronder Nederland, voor
een beperkt maximumpercentage binnen een afgebakende tijdsperiode. Zij willen de inzet
van internationale koolstofkredieten als een vangnet gebruiken. Andere lidstaten pleitten
voor verruiming van het percentage en een eerdere ingangsperiode (vóór 2036).

Tijdens de Milieuraad is de mogelijkheid om kredieten te gebruiken opgehoogd van een
mogelijke bijdrage van 3% naar maximaal 5% vanaf 2036. De wettekst geeft aan dat dit
een bijdrage op eigen (EU) grondgebied van 85% zou betekenen, aangevuld met internationale
koolstofkredieten. Daarbij kan er voor de periode 2031–2035 een proefperiode (pilot) worden gestart om de markt voor betrouwbare en hoogwaardige internationale koolstofkredieten
te ontwikkelen. Tot slot is in de evaluatieparagraaf toegevoegd dat het lidstaten
kan worden toegestaan om maximaal 5% van hun nationale post-2030 bijdragen in te vullen
met hoogwaardige internationale koolstofkredieten.

Herzieningsclausule

Het krachtenveld was verdeeld over de voorgestelde evaluatie van de EU-klimaatwet
en de vastgestelde doelen. Een groep lidstaten pleitte voor een verruiming hiervan
met meer mogelijkheden om het vastgestelde doel voor 2040 te herzien. Zij wezen daarbij
onder andere op onzekerheden in koolstofverwijdering in de landgebruik- en bosbouwsector,
bijvoorbeeld door bosbranden of droogte. Zij willen voorkomen dat tegenvallers in
deze sector leiden tot hogere doelen voor andere sectoren. Een groep lidstaten, waaronder
Nederland, wilde zo min mogelijk aanpassingen aan dit artikel om investeringszekerheid
te waarborgen. In de algemene oriëntatie staat nu dat de Commissie maatregelen kan
voorstellen om het 2040-doel te halen of om dit doel aan te passen, wanneer de bijdrage
van natuurlijke koolstofverwijdering in 2040 achterblijft. Hierbij dient de Commissie
wel gebruik te maken van het beste beschikbare en meest recente wetenschappelijke
bewijs.

ETS

Tijdens de Milieuraad verzochten enkele lidstaten om uitstel van implementatie van
ETS-2. Voorafgaand aan de Milieuraad had de Commissie al enkele voorstellen aangekondigd
om de prijszekerheid voor ETS-2 te vergroten. Hier verwees de Commissie opnieuw naar.
Aangezien een deel van de lidstaten die om uitstel van ETS-2 vroegen nodig waren om
een gekwalificeerde meerderheid te behalen, kwamen de Milieuraad en de Commissie uiteindelijk
overeen om een nieuw artikel aan het wijzigingsvoorstel toe te voegen. Daarmee wordt
onder andere geregeld dat de inleverplicht voor ETS-2 rechten met een jaar wordt uitgesteld.
Daarnaast wordt met dit artikel geregeld dat er in 2026 nogmaals 50 mln. ETS-1 rechten
worden geveild ter financiering van het Sociaal Klimaatfonds, in aanvulling op eenzelfde
hoeveelheid in 2025. De budgettaire gevolgen hiervan worden nog in kaart gebracht,
maar zijn naar verwachting significant voor in ieder geval 2027, waarvoor momenteel
EUR 4 mrd aan ETS-2 inkomsten zijn geraamd. De budgettaire gevolgen worden meegenomen
in de voorjaarsbesluitvorming en daarmee integraal gewogen.

Overige onderwerpen

Meerdere lidstaten, met name uit Centraal- en Oost-Europa, benadrukten het belang
van een eerlijkere verdeling van EU-middelen over de hele Unie. Op hun verzoek is
toegevoegd dat bij toegang tot publieke en private financiering, en bij steun voor
innovatie en nieuwe technologieën, rekening moet worden gehouden met een geografisch
evenwicht.

Daarnaast vroegen sommige lidstaten om effectbeoordelingen op sectoraal en lidstaat-niveau
om de nationale consequenties van het 2040 doel in kaart te brengen. De Commissie
kan dergelijke effectbeoordelingen momenteel niet uitvoeren, omdat iedere lidstaat
op eigen wijze de in de EU Klimaatwet gestelde doelen mag invullen. Om tegemoet te
komen aan deze groep kwam de Commissie met een verklaring. Hierin gaf zij aan om bij
de voorbereiding van het post-2030 klimaatraamwerk te werken volgens een vergelijkbare
aanpak als bij het Fit for 55-pakket en gebruik te maken van het kader voor betere
regelgeving. Daarbij wil zij tijdig met lidstaten uitwisselen over methodologie en
data, zodat lidstaten hun eigen landspecifieke analyses kunnen uitvoeren.

Als tegemoetkoming aan enkele lidstaten die zich zorgen maken over de concurrentiekracht
van de Europese auto-industrie, is in de tekst een verwijzing opgenomen naar het gebruik
van biobrandstoffen in het wegvervoer in lijn met een brief van Von der Leyen voorafgaand
aan de Europese Raad en naar maatregelen ter ondersteuning van producenten van zware
voertuigen, alsook een zinsnede over «local content»6 in lijn met de Europese Raadsconclusies van 23 oktober.

Het kabinet bepleitte een sterke governance voor koolstofverwijdering die zorgt voor
een gedegen afweging tussen emissiereductie, tijdelijke koolstofverwijdering en permanente
koolstofverwijdering. De tekst van de algemene oriëntatie legt de nadruk op emissiereductie
op EU-grondgebied, aangevuld met extra koolstofverwijdering via natuurlijke en technologische
oplossingen. Daarnaast bevat de European Industrial Carbon Management Strategy gemeenschappelijke definities voor CCS, CCU en CDR. Daarmee heeft het kabinet invulling
gegeven aan de motie van de leden Kröger en Teunissen.7 Het kabinet blijft bepleiten dat de integratie van permanente koolstofverwijdering
in het EU ETS de milieu-integriteit niet mag ondermijnen. Dit houdt in dat koolstofverwijdering
niet ten koste mag gaan van emissiereducties.

EU NDC

Tijdens de Milieuraad van 4 november 2025 is overeenstemming bereikt over de EU Nationally Determined Contribution voor de COP30. Alle partijen bij de Overeenkomst van Parijs, waaronder de EU, moeten
deze NDC elke vijf jaar indienen. De EU NDC beschrijft het EU-aandeel van de mondiale
inzet tot aan 2035 om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 graden Celsius,
en om de andere langetermijndoelen van de Overeenkomst van Parijs te behalen. De inhoud
komt grotendeels voort uit reeds aangenomen wetgeving. De EU NDC is geen wetgevend
document met nieuwe, bindende verplichtingen voor EU-lidstaten.

Mede op basis van de discussie over de EU Klimaatwet besloot de Milieuraad dat de
EU een NDC zal indienen met een range van 66,25% tot 72,5% in 2035, met daarbij de
uitleg dat de bovenkant van de range gebaseerd is op het afgesproken 2040-doel. De
NDC is unaniem aangenomen.

Het kabinet vindt het positief dat de EU een NDC indient en zo aan de rest van de
wereld de klimaatambitie van de EU laat zien. Dit ook om andere landen te motiveren
ook de nodige stappen te zetten. Samen met de EU Klimaatwet vormt deze NDC een mooi
pakket.

AOB: EU ontbossingsverordening

Oostenrijk vroeg een AOB-punt aan over de EU-ontbossingsverordening (EU Deforestation
Regulation, EUDR). De Commissie is met een voorstel gekomen tot aanpassing van de
EUDR onder andere om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verlichten.
Meerdere lidstaten gaven aan dat het Commissievoorstel niet ver genoeg gaat. Zij pleitten
voor uitstel van de toepassingsdatum. Enkele lidstaten steunden het Commissievoorstel.
Nederland maakte een studievoorbehoud, omdat het kabinet nog een standpunt in moest
nemen en wees daarbij op het belang van de simplificatieagenda en investeringszekerheid.
Inmiddels is de Kamer geïnformeerd over het Commissievoorstel en de Nederlandse positie.8