Brief regering : Resultaten traject Toekomst van de SDE++

Nr. 439
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2025

De SDE++ is een van de belangrijkste instrumenten voor het stimuleren van duurzame
energie en CO2-reductie in Nederland. De regeling wordt jaarlijks opengesteld voor een groot aantal
uiteenlopende technieken en is dit jaar tot 6 november opengesteld voor aanvragen.
In 2024 is het traject Toekomst van de SDE++ van start gegaan. In dit traject onderzoekt
het kabinet hoe de SDE++ doorontwikkeld kan worden om zo goed mogelijk aan te sluiten
bij de uitdagingen van de energietransitie. In de brief van 20 december 20241 heeft het kabinet de Tweede Kamer over dit traject geïnformeerd. In de brief werd
geconstateerd dat de SDE++ voor een aantal technieken goed werkt, maar ook dat voor
een aantal technieken aanpassingen nodig zijn of eventueel vervangend instrumentarium,
waarvoor verkenningen zijn gedaan. In deze brief gaat het kabinet in op het resultaat
van deze verkenningen. De brief gaat na de inleiding eerst in op manieren waarop de
stimulering van elektrificatie zou kunnen worden verbeterd. Vervolgens presenteert
het kabinet de resultaten van het onderzoek naar een effectievere stimulering van
duurzame warmte. Dan wordt ingegaan op de wijze waarop CCS passend kan worden gestimuleerd.
En tot slot wordt de stimulering van internationale lucht- en zeevaart in de SDE++
besproken.

Inleiding

De SDE++ ondersteunt projecten voor hernieuwbare energieproductie en CO2-reductie door de onrendabele top af te dekken met een vaste operationele subsidie,
die wordt gecorrigeerd voor marktinkomsten of vermeden kosten. De subsidieregeling
werkt vooral goed voor volwassen technieken die een significante onrendabele top hebben
en waarvan de kosten en opbrengsten voldoende voorspelbaar en/of beperkt zijn. Zo
heeft de SDE+ succesvol vele projecten voor vergisting, zon-pv en wind op land en
biomassa tot stand gebracht en zijn door de verbreding van de SDE+ naar SDE++ ook
andere CO2-reducerende technieken aan bod gekomen, zoals elektrische boilers, warmtepompen en
andere technieken voor CO2-arme warmte en de afvang en het gebruik of de opslag van CO2 (CCU/CCS). De investeringskosten van zon en wind zijn inmiddels afgenomen. De inkomsten
kunnen sterk fluctueren: waar de elektriciteitsprijzen na de inval van Rusland in
Oekraïne zeer hoog waren, is nu vaak sprake van negatieve prijzen. Om het risico op
overwinsten te beperken maar wel voldoende investeringszekerheid te bieden, wordt
gewerkt aan de overgang naar tweerichtingscontracten per 2027 voor deze technieken.
Het kabinet heeft hier in juli jl. de Kamer over geïnformeerd.2

Voor andere technieken werkt de SDE++ minder optimaal. Het gaat met name om technieken
voor elektrificatie en duurzame warmte, die weliswaar een significante onrendabele
top hebben, maar die ook te maken hebben met substantiële en onvoorspelbare operationele
kosten of andere risico’s die onvoldoende door de SDE++ worden gedekt. Daardoor biedt
de SDE++ voor deze technieken niet altijd de benodigde investeringszekerheid.

Normerend beleid speelt een steeds grotere rol voor de rentabiliteit van verschillende
technieken. Door normering wordt meer vraag naar deze producten gecreëerd, waardoor
de marktprijs toeneemt en er minder subsidie nodig is. Zo kan door de toenemende prijs
van emissierechten onder het Europese emissiehandelssysteem (ETS) voor CCS op een
bepaald moment een risico op overstimulering ontstaan. Ook bij andere technieken,
zoals groen gas en hernieuwbare transportbrandstoffen speelt normerend beleid een
steeds grotere rol. Steun vanuit de SDE++ blijft beschikbaar zolang normerend beleid
nog onvoldoende zekerheid biedt om investeringen tot stand te brengen.

Tot slot wordt voor een aantal technieken gekeken of de steun vanuit de SDE++ kan
worden uitgebreid. Bijvoorbeeld ten behoeve van de stimulering van geavanceerde hernieuwbare
brandstoffen voor de internationale lucht- en zeevaart.

Aanpassingen voor bepaalde technieken moeten altijd worden bezien in het bredere kader
van de SDE++. Alle technieken concurreren met elkaar om het beschikbare budget. Subsidie
wordt verleend aan projecten die de meeste CO2 kunnen reduceren per euro subsidie. Om dit eerlijk te laten verlopen is het nodig
dat de uitgangspunten tussen de technieken zo uniform mogelijk zijn. Daarnaast is
het van belang om de uitvoerbaarheid van de SDE++ te borgen, want door verschillende
aanpassingen wordt de SDE++ steeds complexer.

Een effectievere stimulering van industriële elektrificatie

In de Kamerbrief Toekomstperspectief voor de energie-intensieve industrie van 5 september
jl. en bijgevoegde Actieagenda Elektrificatie Industrie3 wordt elektrificatie als voorkeursroute voor verduurzaming van lage- en middentemperatuurproceswarmte
in de industrie aangemerkt. De SDE++ is op dit moment het belangrijkste instrument
voor de verduurzaming van de industrie. De SDE++ stimuleert sinds 2020 verschillende
technieken ter elektrificatie van de industrie, waaronder warmtepompen en elektrische
boilers. Met een realisatietermijn van 4 jaar wordt het effect van de SDE++ voor deze
technieken de komende jaren zichtbaar.

Elektrificatie in de SDE++ is de afgelopen jaren steeds verder verdiept en verbreed
op basis van inzichten uit de markt en het PBL-advies, om beter aan te sluiten bij
actuele ontwikkelingen en behoeften in de markt. Zo komen sinds 2024 nieuwe industriële
elektrificatietechnieken zoals procesgeïntegreerde warmtepompen en hogetemperatuuropslag
in aanmerking voor SDE++. In 2025 is een nieuwe categorie toegevoegd die tegemoet
komt aan de gestegen operationele kosten van bestaande elektrische boilers. Ook zijn
in 2025 belangrijke verbeteringen aangebracht aan de bestaande elektrificatiecategorieën
in de SDE++.4 De komende tijd worden andere verbeterpunten in de stimulering van elektrificatie
onderzocht, zoals mogelijke aanpassingen aan de vergunningseisen.

Een grote uitdaging voor elektrificatie blijft de onzekerheid over de ontwikkeling
van elektriciteitskosten (groothandelsprijzen en nettarieven). De SDE++ legt het subsidiebedrag
vooraf vast en beweegt tijdens de looptijd van de subsidie niet mee met onvoorziene
schommelingen in deze kosten. Een mogelijke aanpassing waarnaar wordt gekeken is het
corrigeren van de subsidiebeschikking op veranderingen in de nettarieven (zie aanbeveling
3 onder het kopje «Onderzoek naar effectievere stimulering van duurzame warmte» in
deze brief).

Om ook in de toekomst de investeringszekerheid van elektrificatietechnologieën te
verbeteren, kunnen op termijn andere en/of aanvullende steunvormen meer voor de hand
liggen. Een mogelijke doorontwikkeling van het instrumentarium voor elektrificatie
zou in de vorm van contracts for difference (CfD’s) voor industriële afnemers van elektriciteit kunnen zijn. Zulke CfD’s voor
de vraagzijde kunnen het risico van onvoorspelbare elektriciteitskosten voor industriële
afnemers beperken. Recent is in opdracht van het Ministerie van Klimaat en Groene
Groei (KGG) een eerste verkennend onderzoek opgeleverd. Belangrijke aandachtspunten
bij een nadere verkenning van vraagzijde-CfD’s zijn de samenhang van deze CfD’s met
de SDE++ en ander instrumentarium en borging van een evenwichtige risicoverdeling
tussen overheid en bedrijfsleven.

Niet alle uitdagingen kunnen met de SDE++ worden opgelost. Om elektrificatie te versnellen
is een samenhangend pakket van maatregelen en instrumenten met een heldere doelstelling
nodig, zodat deze projecten passend kunnen worden gestimuleerd en ook worden gerealiseerd.
Er wordt onderzocht hoe EU-staatssteunkaders als het nieuwe CISAF (Clean Industry State Aid Framework) kunnen worden ingezet om de elektriciteitskosten te verlagen. De beleidsopties uit
het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) bekostiging elektriciteitsinfrastructuur
worden verder uitgewerkt conform de kabinetsappreciatie.5 Nieuwe financieringsmodellen worden ontwikkeld in samenwerking met financiële instellingen
en nationale fondsen, zoals een garantiefonds voor stroomafnameovereenkomsten (PPA’s)
en blended finance-modellen. Ten slotte is de tijdige beschikbaarheid van aansluitingen
op het elektriciteitsnet (netcongestie) voorwaardelijk voor de realisatie van projecten.

Onderzoek naar effectievere stimulering van duurzame warmte

Door een combinatie van factoren blijft de realisatie van duurzamewarmteprojecten
achter bij die voor duurzame elektriciteit. Om een duidelijk beeld te krijgen van
de uitdagingen en mogelijke verbeteringen voor de stimulering van duurzamewarmteprojecten
heeft Trinomics in opdracht van het Ministerie van KGG onderzoek uitgevoerd (zie de
bijlage bij deze brief)6. Hierin heeft Trinomics de belangrijkste karakteristieken en uitdagingen voor de
stimulering vanuit de SDE++ van verschillende duurzamewarmtetechnieken in kaart gebracht.
Trinomics concludeert onder meer dat de kosten en inkomsten van hernieuwbare warmte
vooraf niet goed te voorspellen zijn en dat projecten veelal te maken hebben met specifieke
volloop- en ketenrisico’s. In het onderzoeksrapport worden voorstellen gedaan voor
mogelijke aanpassingen aan de SDE++ om tegemoet te komen aan deze uitdagingen. Ook
wordt gekeken of een ander type instrument zoals een vaste subsidie een beter alternatief
zou zijn.

Het onderzoek heeft een groot aantal oplossingsrichtingen en suggesties voor verbetering
in kaart gebracht, maar concludeert ook dat iedere oplossingsrichting nieuwe uitdagingen
introduceert. De meeste oplossingsrichtingen gaan vooral gepaard met extra uitvoeringskosten
of verschuiven risico’s van de markt naar de overheid terwijl marktpartijen die efficiënter
kunnen managen. Voor de meeste oplossingsrichtingen concludeert Trinomics dat de voordelen
hiervan niet duidelijk opwegen tegen de nadelen. Er resteren een drietal aanbevelingen
waarvan de voordelen volgens Trinomics zouden kunnen opwegen tegen de nadelen. Op
deze drie aanbevelingen wordt hieronder nader ingegaan.

1. Andere indeling van techniekcategorieën

Trinomics constateert dat duurzamewarmteprojecten in de praktijk sterk van elkaar
kunnen verschillen door uiteenlopende schaalgroottes, toepassingen, temperatuurniveaus
en projectcomponenten (zoals warmtepompen en warmtekoudeopslag). Om hieraan tegemoet
te komen is het aantal categorieën in de SDE++ sterk gegroeid, mede op basis van informatie
aangedragen over concrete projecten in de marktconsultatie van het PBL. Hierdoor worden
meer projecten passend gestimuleerd, maar wordt de regeling ook complexer.

Trinomics geeft in haar onderzoek aan dat een andere indeling van de subsidie de SDE++
effectiever kan maken. Bij technieken als aquathermie, geothermie en restwarmte zijn
een warmtepomp of warmtekoudeopslag vaak integraal onderdeel van een systeem. Door
de systeemonderdelen meer centraal te stellen bij het vormgeven van de SDE++ in plaats
van de hoofdtechniek, kunnen de flexibiliteit en de effectiviteit van de regeling
worden verbeterd. Het kabinet ziet dit als een waardevolle denkrichting en zal deze
meenemen in de reguliere advisering door het PBL en de bijbehorende marktconsultatie.
Bijkomende aandachtspunten zijn de uitvoerbaarheid van aanpassingen in de subsidiestructuur
en interactie met andere subsidies zoals de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS)
of de Subsidie Warmte-infrastructuur Glastuinbouw (SWiG).

2. Vaste subsidie (geheel of gedeeltelijk) voor een gedeelte van de techniekgroepen

Bij deze oplossingsrichting worden de onrendabele top en subsidiebehoefte op dezelfde
manier vastgesteld als voorheen (met basisbedrag en de mogelijkheid om voor een lager
bedrag in te dienen), maar staat de uitbetaling van de subsidie vooraf vast. Deze
is dus niet langer afhankelijk van de daadwerkelijke warmteproductie en fluctueert
ook niet aan de hand van de gasprijs (ofwel het correctiebedrag). Het onderzoek van
Trinomics onderschrijft dat een dergelijke subsidie verschillende uitdagingen kan
adresseren, maar identificeert ook verschillende nadelen, waardoor het voor geen van
de technieken (met uitzondering van geothermie en restwarmte zonder warmtepomp) een
duidelijke verbetering oplevert. Het belangrijkste voordeel is dat het de investeringszekerheid
voor technieken met een hoog aandeel investeringskosten kan verbeteren. Een belangrijk
nadeel is dat het de stimulans vermindert om maximaal duurzame warmte te produceren,
waardoor het kan voorkomen dat er in de praktijk vaker teruggevallen wordt op fossiele
warmtebronnen en minder emissiereductie tot stand komt. Dit risico wordt voor een
deel beperkt door de introductie van duurzaamheidsnormen voor warmtebronnen in het
Besluit collectieve warmte. Daarnaast verschuift het volumerisico voor een deel naar
de staat. Hierdoor verbetert weliswaar de investeringszekerheid voor projecten, maar
de projectexploitant kan in veel gevallen de risico’s beter inschatten en beheersen
waardoor het efficiënter is om deze risico’s bij de exploitant te laten. Hierbij merkt
Trinomics wel op dat er een aantal specifieke risico’s zijn die voor de exploitant
lastig te dragen zijn, zoals het vollooprisico in de gebouwde omgeving en het bronrisico
en aanloopkosten bij technieken bij technieken met hoge kapitaalkosten zoals geothermie,
waardoor een gedeeltelijke verschuiving van deze risico’s naar de overheid wel wenselijk
kan zijn.

Op basis van de uitkomsten van het onderzoek concludeert het kabinet dat het voor
de meeste warmtetechnieken niet wenselijk is om de SDE++ (deels) om te zetten naar
een vaste subsidie. Hierdoor vindt het kabinet het ook niet wenselijk om voor de specifieke
technieken en toepassingen waarvoor de voordelen mogelijk wel op kunnen wegen tegen
de nadelen de SDE++ aan te passen. Dit zou namelijk leiden tot extra complexiteit
voor de uitvoering en een ongelijke behandeling van technieken binnen de SDE++. Wel
blijven de verschillende categorieën voor geothermie de komende jaren in de SDE++
en zal er jaarlijks worden gekeken naar verbeterpunten.

Specifiek voor geothermie en toepassingen van duurzame warmte in nieuwe warmtenetten
in de gebouwde omgeving zal het kabinet onderzoeken in hoeverre (verbetering van)
meer gericht instrumentarium een bijdrage kan leveren aan de investeringszekerheid.
Hierbij wordt naar het bredere instrumentarium gekeken. Zoals aangegeven in eerdere
Kamerbrieven lopen er trajecten voor de verbetering van de randvoorwaarden voor geothermie7 en de ontwikkeling van warmtenetten in de gebouwde omgeving8. Positieve ontwikkelingen op dit vlak kunnen de financierbaarheid van projecten sterk
verbeteren.

3. Subsidiebeschikking corrigeren voor veranderingen in nettarieven

De subsidies die vanuit de SDE++ worden betaald bewegen niet mee met veranderende
operationele kosten. Dit kan gevolgen hebben voor duurzamewarmtetechnieken en, zoals
eerder toegelicht, voor elektrificatietechnieken in het algemeen, die te maken hebben
met onzekere elektriciteitskosten. Hierdoor kan het in de praktijk voorkomen dat exploitanten
niet kunnen inschatten of de verkregen subsidie toereikend is, met als mogelijk gevolg
dat installaties niet gerealiseerd of minder benut worden. Veranderingen in operationele
kosten en investeringskosten worden in de regel als regulier ondernemersrisico beschouwd.
Trinomics onderschrijft deze aanpak voor de meeste kostenposten, maar concludeert
dat het met name voor nettarieven het overwegen waard is om de subsidiebedragen tijdens
de looptijd mee te laten bewegen met de daadwerkelijke kostenontwikkeling. De ondernemer
heeft namelijk weinig invloed op deze kosten, terwijl ze een significante invloed
op de business case kunnen hebben. Deze optie zal nader verkend worden, waarbij de
uitvoerbaarheid, de budgettaire gevolgen en de mogelijke impact op netcongestie worden
meegewogen. In de Kamerbrief over de openstelling voor de SDE++ 2026, die begin 2026
zal worden verstuurd, wordt de Kamer hierover nader geïnformeerd.

Passende stimulering voor CCS

Carbon capture and storage (CCS) is een kosteneffectieve manier om CO2 te reduceren en speelt zo een belangrijke rol in het realiseren van onze klimaatopgave.
Tegelijkertijd wordt de CCS-markt nog volop opgebouwd en is deze momenteel nog in
een vroege ontwikkelfase. Het is de uitdaging om de SDE++ zo vorm te geven dat het
enerzijds de randvoorwaarden biedt voor totstandkoming van CCS-projecten en anderzijds
risico’s op overstimulering, die de Algemene Rekenkamer eerder signaleerde9, voldoende mitigeert. De onrendabele top van CCS ten opzichte van de ETS-prijs zal
naarmate het ETS-plafond lager wordt en de ETS-prijs stijgt voor veel van de SDE++-categorieën
op termijn verdwijnen. Hierdoor is de kans aanwezig dat CCS-projecten over de gehele
subsidieperiode bezien meer dan de onrendabele top gesubsidieerd krijgen. Aangezien
een vergelijkbaar vraagstuk bij de stimulering van zon-PV en windenergie aan de orde
is, geldt sinds de SDE++-ronde van 2024 voor deze technieken dat subsidie in jaren
van lage marktprijzen wordt verrekend met inkomsten in jaren van hoge marktprijzen.

Zoals eerder toegezegd heeft het kabinet onderzocht of het wenselijk en mogelijk is
om eenzelfde mechanisme op nieuwe SDE++-beschikkingen voor CCS toe te passen. Het
introduceren van een meerjarig verrekenmechanisme is pas wenselijk als reële risico’s
op overstimulering bestaan en de eventuele mate van overstimulering met voldoende
zekerheid kan worden vastgesteld. De huidige fase van de ontwikkeling van de CCS-markt,
waarin investeringsbesluiten over essentiële infrastructuurprojecten nog genomen moeten
worden, gaat gepaard met onzekerheid met betrekking tot de kosten van transport en
opslag van CO2. Dit maakt het lastig voor het PBL om een passend basisbedrag vast te stellen, terwijl
die vaststaat voor de gehele looptijd van de SDE++-beschikking. Hierdoor bestaat de
kans dat op basis van een meerjarig verrekenmechanisme subsidie zou worden teruggevorderd,
terwijl er op basis van de kosten in de praktijk geen sprake van overstimulering is.
Gegeven deze onzekerheid acht het kabinet het in deze fase niet opportuun om een meerjarig
verrekenmechanisme te introduceren. Op het moment dat investeringsbesluiten over essentiële
infrastructuurprojecten genomen zijn en er grotere zekerheid over transport- en opslagkosten
bestaat, zal over een meerjarig verrekeningsmechanisme voor CCS worden besloten en
zal dit mechanisme nader worden uitgewerkt10.

Stimulering van hernieuwbare brandstoffen voor lucht- en zeevaart

In de vorige Kamerbrief over de toekomst van de SDE++ is aangekondigd te onderzoeken
in hoeverre de SDE++ op termijn ook opengesteld kan worden voor geavanceerde hernieuwbare
brandstoffen voor lucht- en zeevaart. Het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) schetst
namelijk dat richting 2050 geavanceerde hernieuwbare brandstoffen vooral zullen worden
ingezet in de luchtvaart en zeevaart, naast binnenvaart, terwijl het wegtransport
op termijn zoveel mogelijk wordt verduurzaamd met elektriciteit.

De inzet van geavanceerde hernieuwbare brandstoffen is essentieel bij de verduurzaming
van lucht- en zeevaart. De productie ervan vindt momenteel slechts plaats op kleine
schaal en is kapitaalintensief en financieel risicovol. De SDE++ is een manier om
de onrendabele top van projecten voor geavanceerde hernieuwbare brandstoffen af te
dekken, mits het gaat om volwassen technieken. De opschaling van geavanceerde hernieuwbare
brandstoffen voor de lucht- en zeevaart draagt bij aan het verdienvermogen van Nederland
en vermindert de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen en van specifieke grondstoffen
uit andere landen. Daarmee wordt Nederland ook minder vatbaar voor geopolitieke ontwikkelingen.
Bovendien is de productie en inzet van deze brandstoffen nodig voor het behalen van
klimaatdoelen.

Het PBL is inmiddels gevraagd om in 2026 te adviseren over hoe het stimuleren van
geavanceerde hernieuwbare brandstoffen voor internationale lucht- en zeevaart in de
SDE++-systematiek kan worden ingepast. Op basis van dit advies kan worden besloten
of het wenselijk, mogelijk, kosteneffectief en efficiënt is om deze technieken op
deze wijze in de SDE++ op te nemen en of er aanpassingen in de wet- en regelgeving
nodig zijn. De SDE++ kan hiermee op zijn vroegst in 2027 worden opengesteld voor lucht-
en zeevaart. Op dit moment is er nog geen budget beschikbaar voor een openstellingsronde
van de SDE++ in 2027. Parallel wordt in het kader van de Visie op brandstoffen en
chemie-grondstoffenproductie onderzocht welke beleidsinzet wenselijk is om de opschaling
van geavanceerde brandstoffenproductie te stimuleren. De SDE++ wordt daarbij meegenomen
als één van de opties. Op de lange termijn zal door normerend beleid naar verwachting
geen subsidie meer nodig zijn voor de productie van hernieuwbare brandstoffen en kan
steun worden afgebouwd.

Afsluiting

Met deze brief heeft het kabinet de Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de verschillende
resterende verkenningen die uit het traject Toekomst van de SDE++ zijn voortgevloeid.
Het kabinet blijft mogelijke verbeteringen aan de SDE++ onderzoeken, als onderdeel
van de reguliere jaarlijkse cyclus waarbij mede op basis van de marktconsultaties
van het PBL wordt gekeken hoe de SDE++ het beste aan kan sluiten op de ontwikkelingen
in de markt. Het kabinet zal de Kamer hiervan op de hoogte blijven houden middels
de Kamerbrieven over de jaarlijkse openstellingen van de SDE++, waarvan de eerste
begin 2026 zal worden verstuurd. In het voorjaar van 2026 zal het kabinet de Kamer
ook informeren over de mogelijke openstellingsronde van de SDE++ in 2027 en de financiële
middelen die hiervoor beschikbaar zijn.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans