Brief regering : Uitkomsten onderzoek voorkomen speculatieve grondhandel gericht op particulieren

34 682
Nationale Omgevingsvisie

Nr. 55
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2025

Inleiding

In deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, over de bevindingen van de onderzochte maatregelen om
speculatieve grondhandel met opgesplitste percelen gericht op particulieren te voorkomen
en tegen te gaan. Daarnaast bevat de brief een aantal voorstellen om particulieren
beter te beschermen tegen deze handel. Vanwege de complexiteit van dit onderwerp,
met verschillende regelsystemen die op elkaar ingrijpen, en de afstemming met diverse
betrokken partijen, heeft dit tijd gekost.

De afgelopen jaren is in de media aandacht geweest voor de problematiek rondom speculatieve
grondhandel gericht op particulieren («dubieuze grondhandel»).1 Het gaat om de praktijk waarbij vooral grote onbebouwde percelen worden gesplitst
in kleinere percelen met standaardmetrages, die vervolgens voor een veelvoud van de
oorspronkelijke prijs als belegging aan particulieren worden verkocht. De problematiek
speelt wanneer door grondhandelaren de – meestal onjuiste – suggestie wordt gewekt
dat er een (omgevings)planwijziging op komst is, waardoor de grond een waardesprong
zal maken en daarmee rendement oplevert. Vaak gaat het om landbouwgrond, waarvan grondhandelaren
de suggestie wekken dat de grond een woonfunctie krijgt. De gevolgen van deze praktijk
voor particulieren kunnen schrijnend zijn. Uit de mediaberichten komen gevallen naar
voren dat particulieren hun ingebrachte spaar-/pensioengeld kwijtraken, omdat de door
de grondhandelaar (onterecht) beloofde planwijziging uitblijft. Het gaat hier dus
nadrukkelijk niet om de situatie waarin speculatieve grondaankopen worden gedaan door ontwikkelaars
of andere professionele partijen. Zulke partijen kopen grond op locaties waarvan zij
verwachten dat hier in de toekomst gebiedsontwikkeling kan plaatsvinden.

In juni 2023 heeft uw Kamer een rondetafelgesprek georganiseerd over speculatieve
grondhandel gericht op particulieren. In dat gesprek zijn verschillende suggesties
gedaan om de problematiek van opsplitsing van percelen ten behoeve van speculatieve
grondhandel gericht op particulieren tegen te gaan. In diezelfde maand is de motie
Minhas/Boulakjar2 aangenomen, waarin wordt verzocht te onderzoeken of en hoe een splitsingsverbod bij
de speculatieve handel van landbouwgrond kan worden ingevoerd. In een Kamerbrief uit
juli 2023 hebben de toenmalige Minister van Financiën, de toenmalige Minister voor
Rechtsbescherming en mijn voorganger aangekondigd dat voor het identificeren van oplossingen
meer inzicht nodig was in de omvang van deze problematiek.3

Dat inzicht biedt het onderzoek van het Kadaster naar de omvang en impact van speculatieve
grondhandel en splitsing van onbebouwde landbouw- natuur- of industriegrond. In juni
2024 is uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van dit onderzoek.4 Om de vinger aan de pols te houden, heb ik dit voorjaar aan het Kadaster gevraagd
om een update van het onderzoek. De update is in lijn met de uitkomsten van het eerdere
onderzoek en wordt in deze brief nader toegelicht. In juni 2024 is ook toegezegd dat
diverse maatregelen worden onderzocht door een werkgroep met deelnemers van het Ministerie
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, het Ministerie van Financiën, het Ministerie
van Justitie en Veiligheid, het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur, de Autoriteit Financiële Markten (AFM), de Autoriteit Consument en Markt
(ACM), het Bureau Financieel Toezicht (BFT) en de Belastingdienst.5 Deze brief bevat de uitkomsten van dit onderzoek.

Inzichten omvang speculatieve grondhandel gericht op particulieren

Op zichzelf is het in Nederland toegestaan om een perceel in meerdere percelen te
splitsen en deze tegen betaling aan te bieden. Omdat het eigendomsrecht het meest
omvattende recht is dat iemand op een onroerende zaak kan hebben, behoort daartoe
ook het splitsen van dat recht. Dit splitsen heeft veelal legitieme redenen. Dit is
bijvoorbeeld een gangbare praktijk in reguliere gebiedsontwikkeling, waar ontwikkelaars
gesplitste percelen aan toekomstige bewoners verkopen. Grondhandel wordt echter dubieus
als grondhandelaren zich richten op particulieren met de suggestie van een (lucratieve)
belegging en zij zich hierbij niet aan de wet houden, door bijvoorbeeld oneerlijke
handelspraktijken in te zetten. Van een oneerlijke handelspraktijk is onder meer sprake
indien de handelaar voor de particuliere koper (consument6) essentiële informatie achterhoudt of informatie in een zeer laat stadium verschaft,
waardoor het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen wordt
beperkt. Ook het zeer indringend en aanhoudend telefonisch benaderen van potentiële
kopers of het «aan de keukentafel» voorspiegelen van te optimistische verdienkansen
kan een goed geïnformeerd besluit in de weg staan. Dergelijke praktijken verdienen
de sterkste afkeuring. Indien de overeenkomst tot stand is gekomen onder invloed van
dwaling of een oneerlijke handelspraktijk, kunnen gedupeerde particuliere kopers onder
omstandigheden de koopovereenkomst vernietigen, en geleden schade op de grondhandelaar
verhalen.7 In de praktijk gebeurt dat gelukkig ook.8 De wet bevat zodoende al bruikbare handvatten voor particulieren om achteraf op te
komen tegen malafide grondhandelaren.

Kadasteronderzoek

Het Kadaster heeft onderzoek gedaan naar de aard en omvang van deze problematiek.
Eventueel nieuwe maatregelen om deze problematiek te voorkomen moeten immers worden
afgewogen tegen de hinder die reguliere markttransacties daarvan kunnen ondervinden.
Het onderzoek van het Kadaster richt zich op percelen die zij aanduidt als «beleggingspercelen».
Het gaat daarbij om splitsing van een onbebouwd perceel in tenminste zeven kleinere
percelen met standaardmetrages (100m2, 250m2, 500 m2 of 1.000m2), die zijn verkocht aan particulieren. Het onderzoek laat zien dat in 2023 ca. 2.000
hectare grond is opgeknipt in beleggingspercelen. Het onderzoek maakt verder duidelijk
dat van alle splitsingen van onbebouwde landbouw-, natuur- of industriepercelen die
in de hele onderzoeksperiode van 2009 tot medio 2023 plaatsvonden, zo’n 95 procent
van deze percelen gesplitst is ten behoeve van reguliere ruimtelijke processen. Het
onderzoeksrapport bevestigt dus het eerdere beeld dat het aandeel beleggingspercelen
op het totaal van de landbouwgrond klein is.9 Voor 2023 geldt dat de toename in beleggingspercelen is gehalveerd. Deze tendens
is volgens het Kadaster waarschijnlijk veroorzaakt door de aandacht van de media en
politiek voor speculatieve grondhandel.

Op mijn verzoek heeft het Kadaster een update van dit onderzoek voor de periode juli
2023 tot maart 2025 uitgevoerd. Het rapport met deze update wordt meegezonden aan
uw Kamer.10 De conclusies van het rapport zijn in lijn met die van het eerdere onderzoek. Het
aantal transacties in beleggingspercelen in de afgelopen anderhalf jaar ligt nog steeds
aanzienlijk lager dan het aantal in de periode van vóór 2023. Dat is goed te zien
in de opgenomen figuur, afkomstig uit de update van het rapport. In de figuur is ook
zichtbaar dat een deel van de nieuw gevonden beleggingspercelen in 2025 ligt op een
(landbouw)perceel dat in 2023 nog niet in beeld was, en dat de nieuwe beleggingspercelen
deels zijn ontstaan door het verder opknippen van al bestaande beleggingslocaties.

Gevolgen speculatieve grondhandel voor gebiedsontwikkeling en ruimte

Wanneer ontwikkelaars of andere professionele partijen grond op locaties kopen waarvan
zij verwachten dat hier in de toekomst gebiedsontwikkeling kan plaatsvinden is daar
in beginsel weinig op tegen. Grondeigenaren die bereid en in staat zijn nieuwe functies
en door de overheid wenselijke ontwikkelingen te realiseren mogen dat zelf doen. Deze
partijen zullen verworven percelen ook zoveel mogelijk in stand laten, omdat ze daarmee,
in ieder geval vanuit ruimtelijk oogpunt, beter in staat zullen zijn de ontwikkeling
te realiseren die een overheid in de toekomst mogelijk voor ogen komt te staan.

Uit de onderzoeksresultaten van het Kadaster blijkt dat het opsplitsen van percelen
voor de fysieke ruimte weinig betekenis heeft. Voor het overgrote deel van de onderzochte
beleggingspercelen geldt dat er geen woningbouw- of andere (lucratieve) ontwikkeling
is voorzien in de huidige plannen of visies. Zo staat landbouwgrond waarvan de eigendom
is versnipperd vaak nog steeds als landbouwgrond geregistreerd, en wordt die grond
ook als zodanig gebruikt. Dit is goed te zien als wordt ingezoomd op versnipperde
locaties met satellietbeelden waarop kadastrale begrenzingen staan.11 Er is dus geen «verrommeling van de ruimte», omdat er bijvoorbeeld hekwerken of afrastering
wordt geplaatst.

Niettemin zie ik ook met ontwikkelaars of andere professionele partijen enkele uitdagingen
bij de ontwikkeling van bouwlocaties. Daarom zet ik mij ook in voor de modernisering
van het grondbeleid, teneinde gebiedsontwikkeling goedkoper te maken en te versnellen.12 Bij de modernisering van het grondbeleid gaat het om een problematiek van andere
aard dan de speculatieve grondhandel die erop gericht is om vooral particulieren te
verleiden tot het aankopen van opgesplitste percelen.

Voor gebiedsontwikkelingen kan niet worden uitgesloten dat locaties met beleggingspercelen
vanwege de complexiteit worden vermeden bij ruimtelijke planvorming, zo merkt ook
het Kadaster op. Versnipperde eigendomsposities hoeven ruimtelijke planvorming niet
per definitie in de weg te staan, en overheden beschikken ook over instrumenten om
ruimtelijke plannen te verwezenlijken. Zo kunnen zij bijvoorbeeld een voorkeursrecht
vestigen, en in het uiterste geval, bij het uitblijven van initiatief van de grondeigenaar,
een onteigeningsprocedure starten.13 Het tot ontwikkeling brengen van een gebied met veel verschillende eigenaren vraagt
echter meer inspanning en afstemming. Ook zullen overheden mogelijk vaker tot de inzet
van voornoemde instrumenten moeten overgaan.14 Een groter aantal eigenaren zorgt voor een grotere kans dat niet alle eigenaren bereid
en in staat zullen zijn het gebied te ontwikkelen op de wijze die de gemeente voor
ogen staat. Ook ligt het minder voor de hand dat deze eigenaren zelf met een initiatief
voor gebiedsontwikkeling komen, dat zij ook zelf kunnen realiseren. Daarom zal de
overheid in gevallen van versnipperde eigendom eerder tot onteigening moeten overgaan
als zij een gebiedsontwikkeling tot stand wil brengen en er geen minnelijke overeenstemming
kan worden bereikt. Een onteigeningsprocedure is tijdrovend en kostbaar, waardoor
de kans op een niet sluitende business case zou kunnen toenemen. Het is dan ook minder aantrekkelijk gebiedsontwikkelingen te
plannen op opgeknipte percelen als er nog voldoende andere locaties voorhanden zijn.

Onderzochte maatregelen en uitkomsten

De werkgroep heeft diverse oplossingsrichtingen, waaronder de suggesties die zijn
gedaan in het rondetafelgesprek georganiseerd door uw Kamer, nader uitgediept en zorgvuldig
geanalyseerd. Een inventarisatie van de maatregelen om speculatieve grondhandel gericht
op particulieren te voorkomen en tegen te gaan is eerder met uw Kamer gedeeld.15 De maatregelen en bevindingen van de werkgroep worden hieronder beschreven. Deze
zijn uitgewerkt langs drie hoofdsporen: ruimtelijk, financieel en toezicht, en rechtsbescherming,
gevolgd door een aantal overige maatregelen.

Ruimtelijke maatregelen

Splitsingsverbod

In de motie Minhas/Boulakjar16 is verzocht te onderzoeken of en hoe een splitsingsverbod bij de speculatieve handel
van landbouwgrond kan worden ingevoerd, en daarbij de ervaring van Scandinavische
landen te betrekken. Het invoeren van een algeheel splitsingsverbod is in strijd met
het eigendomsrecht17 en het vrije verkeer van de interne markt van de Europese Unie. Een absoluut verbod
heeft ook het onwenselijke gevolg dat veel legitieme splitsingen (95 procent) worden
geblokkeerd. Zo blokkeert een splitsingsverbod de gangbare praktijk in reguliere gebiedsontwikkeling,
waar ontwikkelaars gesplitste percelen aan toekomstige bewoners verkopen, en wordt
het afstaan of erbij trekken van bijvoorbeeld een stuk tuin tussen buren onmogelijk
gemaakt.

In de Scandinavische landen komt een absoluut splitsingsverbod dan ook niet voor,
maar is splitsing mogelijk in geval aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan en moet
een bijzondere procedure worden doorlopen om de splitsing te voltooien. Het onderzoeksrapport
waarin dit wordt beschreven wordt meegezonden aan uw Kamer.18 Het onderzoeksrapport bevestigt dat in Europeesrechtelijke context is aanvaard dat
ruimtelijk beleid beperkingen kan opleggen aan eigendom. Zo is in beginsel toelaatbaar
dat een overheid regels opstelt met het doel grondspeculatie te beheersen.19 Ook menen de onderzoekers dat een (niet absoluut) splitsingsverbod het vrije verkeer
niet onrechtvaardig belemmert.

De onderzoekers zien twee elementen («ervaringen») uit de Scandinavische splitsingssystemen
die mogelijk interessant kunnen zijn voor het invoeren van een splitsingssysteem in
de Nederlandse rechtspraktijk. Dat zijn i) de voorwaarde van «beleidscontrole», waarbij
wordt getoetst of de splitsing past binnen het geldende ruimtelijk beleid en de voorgestane
functie van de locatie, en ii) de verplichting om voorafgaand aan kadastrale registratie
het nieuwe perceel in te meten. Dit zijn elementen die, volgens de onderzoekers, in
de Nederlandse rechtspraktijk niet voorkomen. Vervolgens beschrijven de onderzoekers
drie mogelijkheden om deze «ervaringen» uit het Scandinavische systeem in de Nederlandse
rechtspraktijk te incorporeren. De Scandinavische splitsingssystemen/ -procedures
kunnen niet goed één op één worden overgenomen in Nederland, omdat het Nederlandse
rechtsstelsel daar in de basis te veel van afwijkt.

Ten eerste noemen de onderzoekers de mogelijkheid van een verplichte, aan de eigendomsoverdracht
voorafgaande, definitieve inmeting van de kadastrale grenzen van een perceel. Deze
maatregel zou grote gevolgen hebben voor de reguliere gebiedsontwikkeling, omdat daar
regelmatig percelen met voorlopige grenzen worden verkocht. Ook is de effectiviteit
van deze maatregel in mijn ogen beperkt, omdat particulieren door de inmeting van
een perceel niet op de hoogte raken van het ontbreken van plannen voor gebiedsontwikkeling
op de locatie. Om die reden heb ik besloten deze maatregel niet in te voeren. Ik kom
hier later in deze brief, onder het kopje Overig, nog uitgebreider op terug.

Ten tweede stellen de onderzoekers de mogelijkheid voor om de Omgevingswet uit te
breiden met de bevoegdheid voor Rijk en provincies om instructieregels20 aan notarissen mogelijk te maken, met als doel om perceelsplitsing te koppelen aan
het op een locatie geldend ruimtelijk beleid, zoals een omgevingsplan. Het is, zo
blijkt uit de conclusie van het rapport, niet de bedoeling dat de notaris zelf toetst
of de splitsing in lijn is met het ruimtelijk beleid. Die beoordeling zou moeten komen
van de overheid. De onderzoekers zien voor zich dat de notaris de gemeente verzoekt
om een verklaring van geen bezwaar af te geven, waarin dan wordt aangegeven dat de
voorgestane splitsing past binnen het ruimtelijk beleid. Zonder verklaring van geen
bezwaar kan de splitsing niet plaatsvinden. Als alternatief voor de instructieregel
zou de Omgevingswet volgens de onderzoekers kunnen worden uitgebreid met het invoeren
van een vergunningsplicht voor splitsingsactiviteiten. De notaris zou dan voor het
passeren van de akte moeten nagaan of de vergunning aanwezig is.

Het invoeren van een instructieregel aan de notaris zou een vrij ingrijpende wetswijziging
vereisen, omdat de Omgevingswet alleen een grondslag bevat voor instructieregels aan
bestuursorganen van mede-overheden. Bovendien brengt het door gemeenten bij een splitsing
moeten toetsen aan het ruimtelijk beleid, en het afgeven van een verklaring van geen
bezwaar of verlenen van een splitsingsvergunning, een forse lastenverzwaring met zich
mee en kan dit het – ongewenste – neveneffect hebben dat ook de reguliere gebiedsontwikkeling
vertraging oploopt door regeldruk en juridische procedures. Ik ben om deze redenen
niet van plan om bovenstaande maatregelen in te voeren.

Ten derde noemen de onderzoekers de mogelijkheid om delen van de Wet Agrarisch Grondverkeer
(«WAG») uit 1981 alsnog in werking te laten treden, waardoor iedere overeenkomst tot
vervreemding van agrarische grond de goedkeuring van de Grondkamer zou behoeven («landbouwkundige
toets»). Het rapport onderkent dat dit vooral een theoretische mogelijkheid is, omdat
de WAG inhoudelijk sterk verouderd is en dus niet zonder meer in werking kan treden.
De mogelijkheid om de «landbouwkundige toets» uit de WAG na ruim veertig jaar alsnog
in werking te laten treden zie ik dan ook slechts als een theoretische. De WAG is
dusdanig verouderd dat deze alleen bruikbaar zou zijn nadat er zeer omvangrijke wijzigingen
in zijn doorgevoerd.21 Bovendien zou de landbouwkundige toets alle agrarische transacties complexer maken,
terwijl een relatief beperkte omvang van die transacties dubieus is. Dat maakt deze
maatregel disproportioneel.

Planbatenheffing of vergelijkbaar systeem (intensivering van het kostenverhaal)

In de Kamerbrief modernisering van het grondbeleid22 wordt een planbatenheffing in verband gebracht met het voorkomen van speculatieve
grondhandel. Uw Kamer is via de brief «Voorstel en dilemma’s planbatenheffing of een
vergelijkbaar systeem» separaat geïnformeerd over mijn voorstel om het bestaande instrument
kostenverhaal te intensiveren.23 Het doel hiervan is om de waardestijging van grond door een functiewijziging beter
te benutten voor noodzakelijke investeringen in de gebiedsontwikkeling. De intensivering
van het kostenverhaal zal naar verwachting een bescheiden effect hebben op de voorliggende
speculatieve grondhandel gericht op particulieren, omdat hier – anders dan bij reguliere
gebiedsontwikkeling – juist onterecht aanstaande bouwmogelijkheden worden geschetst.
Tot op heden is er zelden sprake geweest van een daadwerkelijke functiewijziging of
een vergunningsaanvraag voor een bouwactiviteit. Alleen die suggestie wordt gewekt.24

Het is wel denkbaar dat alleen al het idee dat een deel van de «winst» (waardestijging),
die een grondeigenaar vanwege een functiewijziging zou maken, wordt afgeroomd vanwege
de geïntensiveerde vorm van het kostenverhaal of een planbatenheffing, een temperend
effect heeft op speculatieve handel met onbebouwde grond, en daarmee ook op dubieuze
grondhandel.

Financiële en toezichtmaatregelen

Verbeteren informatie-uitwisseling tussen toezichthouders AFM, ACM en BFT

De ACM houdt toezicht op onder andere de naleving door handelaren van de regels uit
het consumentenrecht, zoals ten aanzien van oneerlijke handelspraktijken. De AFM is
bevoegd tot handhaving waar het aanbieden van (landbouw)grond kwalificeert als een
financiële dienst of activiteit. De ACM en de AFM ontvangen in de praktijk nauwelijks
signalen over het mogelijk onder valse voorwendselen aanbieden van percelen. De signalen
die wel worden ontvangen kunnen door de AFM en ACM met elkaar worden gedeeld. Indien
het aantal signalen daartoe aanleiding geeft, kunnen de ACM en AFM afspraken hierover
nader uitwerken op basis van het bestaande samenwerkingsprotocol, om te zorgen dat
signalen over speculatieve grondhandel nog sneller en efficiënter worden uitgewisseld.
Het verbeteren van informatie-uitwisseling tussen de AFM en ACM over de signalen die
binnenkomen kan wellicht nuttig zijn, maar zorgt niet direct voor meer integere marktpraktijken
en is geen oplossing voor speculatieve grondhandel gericht op particulieren. Ook zijn
individuele consumenten met deze oplossing niet direct geholpen, want zij krijgen
hun geld er niet door terug. Anders dan de burgerlijke rechter kunnen toezichthouders
gesloten overeenkomsten namelijk niet aantasten.

De werkgroep heeft ook gekeken naar het faciliteren en verbeteren van de informatie-uitwisseling
van het BFT aan de ACM en AFM, en andersom. Het BFT is de onafhankelijke, integrale
toezichthouder op onder meer het werk van notarissen. Het uitwisselen van informatie
door het BFT kan ervoor zorgen dat de AFM en ACM meer inzicht krijgen in welke (dubieuze)
grondhandelaren waar actief zijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat ook het BFT de
laatste tijd weinig signalen heeft ontvangen over het onvoldoende zorgvuldig handelen
door een bij een speculatieve grondtransactie betrokken notaris. Het door de AFM en
ACM delen van binnengekomen signalen met het BFT heeft als voordeel dat het BFT betrokken
notarissen kan aanspreken op vermeende dubieuze grondhandelaren en praktijken.

De ACM kan al informatie met het BFT delen. De AFM kan dat voor bepaalde informatie,
zoals informatie gerelateerd aan de Wet op het financieel toezicht, waarover hierna
meer. Er bestaat echter geen wettelijke grondslag voor informatiedeling door het BFT
met de ACM of AFM. Het BFT kan ook niet zonder meer informatie aan derden verschaffen
vanwege haar geheimhoudingsplicht.25 Het BFT kan algemene fenomenen signaleren, maar geen casusspecifieke informatie delen.
Het BFT beraadt zich nog over de wenselijkheid van het creëren van voormelde wettelijke
grondslag. Wanneer de toezichthouders die wens bij de overheid in de toekomst zouden
neerleggen, zal dit verzoek zorgvuldig worden beoordeeld. Daarbij zal de overheid
wegen of de aard en omvang van de onderhavige problematiek een doorbreking van de
geheimhoudingsplicht rechtvaardigt.

Wijzigen Wet op het financieel toezicht

De werkgroep heeft bekeken hoe het aanbieden van speculatieve (landbouw)grond vaker
onder het bereik van de Wet op het financieel toezicht (Wft) zou kunnen vallen, waarbij
het idee is dat consumenten extra bescherming genieten doordat grondhandelaren zich
aan bepaalde aanvullende regels moeten houden en de AFM toezicht kan houden op deze
grondhandelaren. Zodra aan consumenten een beleggingsobject als bedoeld in artikel
1:1 Wft wordt aangeboden, is er in beginsel sprake van een vergunningplicht voor de
aanbieder, gelden er eisen omtrent zorgvuldige dienstverlening en informatieverstrekking,
houdt de AFM doorlopend toezicht en kan de AFM handhaven als sprake is van oneerlijke
handelspraktijken. Om van een beleggingsobject te spreken moet het beheer van een
zaak hoofdzakelijk door een ander dan de verkrijger worden uitgevoerd («beheercriterium»).26 In de speculatieve grondhandel praktijk wordt het beheer van de grond contractueel
vaak in handen van de verkrijger gelegd. Dat heeft tot gevolg dat de transactie niet
aan toezicht onderhevig is, want er wordt niet voldaan aan het beheercriterium.

Als eerste maatregel is gekeken naar het verwijderen van het «beheercriterium» uit
de definitie van beleggingsobject in artikel 1:1 Wft. Die maatregel is niet doelmatig,
omdat daardoor het reële risico ontstaat dat diverse andere zaken onbedoeld ook onder
de definitie van beleggingsobject zouden vallen. Ter illustratie: als de verkoper
van een oldtimer bij de verkoop tegen de koper zegt dat deze meer waard kan worden, dan zou de oldtimer
kwalificeren als een beleggingsobject en de verkoop een onder toezicht staande activiteit
zijn. Ook is de bescherming uit de Wft ten aanzien van beleggingsobjecten juist bedoeld
voor situaties waarin een belegger afhankelijk is van een derde die het beheer daarover
voert. Het verwijderen van het beheercriterium zou dit doel ondergraven.

Ten tweede is gekeken naar het toevoegen van speculatieve (landbouw)grondtransacties
als zodanig aan de definitie van beleggingsobject, waardoor de Wft van toepassing
is op deze transacties en voor het ontplooien van grondhandel een vergunning bij de
AFM vereist is. De werkgroep komt tot de conclusie dat deze maatregel niet doeltreffend
en doelmatig is. Waar een te ruime definitie kan leiden tot disproportionele bijvangst,
zoals projectontwikkelaars die grond opkopen, splitsen en na realisatie verkopen aan
particulieren, kan een te enge definitie maken dat grondhandelaren gebruik maken van
constructies om buiten het toezicht te vallen. Zelfs als de negatieve gevolgen van
een te ruime of enge definitie kunnen worden ondervangen, schept de maatregel nog
steeds niet de juiste randvoorwaarden voor consumenten om op verantwoorde wijze in
grond te investeren. De maatregel creëert namelijk schijnzekerheid voor consumenten
omdat grondhandel als activiteit wordt gelegitimeerd door dit onder toezicht te brengen
van de AFM, terwijl uit de rechtspraak volgt dat er in de praktijk dikwijls sprake
is van grondhandelaren die oneerlijke handelspraktijken toepassen waardoor consumenten
zijn gedupeerd. Feitelijk komt men dan weer in de sfeer van oneerlijke handelspraktijken
waarop al toezicht door de AFM of ACM kan worden gehouden zonder dat een vergunning
vereist is.

Als de door grondhandelaren aangeboden landbouwgrond kwalificeert als beleggingsobject,
kunnen zij op grond van de Wft in bepaalde gevallen gebruik maken van een vrijstelling
voor de vergunningplicht en gedragstoezicht op financiële ondernemingen. De werkgroep
heeft tot slot bezien of het verwijderen of inperken van de vrijstelling van een vergunningplicht
of gedragstoezicht uit de Wft consumenten extra bescherming zou bieden. Deze maatregel
lijkt niet doeltreffend of doelmatig, omdat bij de AFM geen aanbieders van speculatieve
landbouwgrond bekend zijn die gebruik maken van deze vrijstellingen, en de maatregel
ook legitieme aanbieders van beleggingsobjecten zou raken.

Rechtsbeschermingsmaatregelen

Op de notaris rust bij het uitoefenen van zijn ambt een zorgplicht. De zorgplicht
van de notaris houdt onder meer in dat hij verplicht is partijen voor te lichten over
de inhoud en de betekenis van de verplichtingen uit de notariële leveringsakte. Ook
kan een bijzondere waarschuwingsplicht voor eventuele risico’s gelden en is de notaris
onder omstandigheden gehouden tot dienstweigering. De precieze omvang van de zorgvuldigheidsplicht
van de notaris is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Eerder is uw Kamer
hier al over geïnformeerd.27 Daarbij is aangegeven dat de beoordeling van de rol van notarissen en de daarbij
behorende zorgplicht in het licht van speculatieve grondhandel is voorbehouden aan
de notariële tuchtrechter. Uit de (tucht)rechtspraak over speculatieve grondhandel
gericht op particulieren blijkt dat notarissen worden teruggefloten als zij de op
hen rustende zorgplicht schenden.28 Tegelijkertijd lijken de toegenomen aandacht in de (tucht)rechtspraak en de notariële literatuur ervoor te zorgen dat notarissen zich meer bewust
zijn van de risico’s bij speculatieve grondhandel gericht op particulieren en hun
waarschuwende taak hierin.29

De werkgroep heeft dan ook met name bekeken welke (nieuwe) rol de notaris kan spelen
bij het aan de voorkant tegengaan van speculatieve grondhandel gericht op particulieren.

Notariële koopovereenkomst en wettelijke bedenktijd

Vanuit de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie («KNB») is voorgesteld om de betrokkenheid
van de notaris bij (speculatieve) grondtransacties gericht op particulieren niet alleen
bij het passeren van de leveringsakte, maar ook bij het opstellen van de koopovereenkomst,
te verplichten.30

Het verplicht laten opstellen van de koopovereenkomst bij notariële akte zou de notaris
de gelegenheid kunnen geven de particuliere koper vóór het aangaan van de koopovereenkomst
te wijzen op eventuele risico’s verbonden aan de aankoop van een beleggingsperceel
grond. Het voordeel daarvan zou zijn dat de koper op dat moment, op basis van advisering
door de notaris, nog relatief eenvoudig van de koop kan afzien. Anders dan ten tijde
van het passeren van de leveringsakte zit de koper namelijk nog niet vast aan enige
verplichting, zoals het betalen van een boete wanneer wordt afgezien van de koop.

Benadrukt wordt dat de notaris de particuliere koper slechts kan adviseren over de gevolgen van (het sluiten van) de koopovereenkomst. De koper kiest uiteindelijk
zelf om al dan niet over te gaan tot de koop, waarbij de notaris op grond van zijn
ministerieplicht in beginsel verplicht zal zijn om medewerking te verlenen aan het
opstellen van een notariële koopovereenkomst. Hoewel deze maatregel in beperkte mate
zou kunnen bijdragen aan het voorkomen dat speculatieve aankopen worden gedaan, waarbij
de koper onjuist of onvoldoende is geïnformeerd, weegt de invoering ervan niet op
tegen de nadelen.

Een nadeel van deze maatregel is dat de kosten voor het opstellen van de koopovereenkomst
bij notariële akte, vanwege betrokkenheid van de notaris, aanzienlijk hoger liggen
dan wanneer de koopovereenkomst door een grondhandelaar of makelaar wordt opgesteld.
Daarnaast lijkt de maatregel niet doelmatig. De notaris zou ook moeten worden betrokken
bij een legitieme aankoop van een stuk grond door een particulier, zoals voor de bouw
van een woning. Bovendien zouden er zo strengere eisen worden gesteld aan de koop
van deze grond, dan aan de koop van een woning door een particulier (consument).31 Daarvoor zie ik geen goede reden.

Wettelijke bedenktijd

Daarnaast is door de KNB voorgesteld een wettelijke bedenktijd van drie dagen voor
particuliere kopers van grond in te voeren. Zo’n wettelijke bedenktijd geldt reeds
bij de koop van een woning door een particulier (consument).32 Met deze bedenktijd krijgt de consument tijd om na te denken over zijn aankoop, waardoor
hij beter beschermd wordt tegen het doen van een impulsaankoop. De consument zou de
bedenktijd kunnen gebruiken om de door de verkoper verschafte informatie na te gaan.
Ook kan een consument die onder druk is gezet door een grondhandelaar om een beleggingsperceel
te kopen alsnog eenvoudig van de koop afzien. Het invoeren van een wettelijke bedenktijd
voor particuliere kopers van grond zou deze kopers dus extra bescherming kunnen bieden
en malafide praktijken rondom dubieuze grondhandel kunnen tegengaan. De komende periode
verkent de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid daarom samen met mij in hoeverre
de wettelijke bedenktijd een oplossing kan zijn, waarbij het belangrijk is om de (wettelijke)
implicaties en de precieze gevolgen voor de rechtspositie van de consument en andere
betrokkenen scherp te krijgen.

Afschaffen schriftelijke volmacht voor consumenten bij aankoop grond

Een groot deel van de leveringen van onroerend goed bij de notaris vindt plaats via
een volmacht. Koper en verkoper zijn dan niet fysiek aanwezig bij het verlijden van
de leveringsakte. Het verrichten van rechtshandelingen via een schriftelijke volmacht
is in het dagelijks rechtsverkeer dermate gebruikelijk en gewenst dat het afschaffen
van het middel van volmacht niet als proportioneel voorkomt. Ook druist die maatregel
in tegen de verdergaande ontwikkelingen op het gebied van digitalisering.

Invoeren van een bouwgrondlabel

Via een bouwgrondlabel bij onbebouwde land-, tuin- en bosgrond zou op basis van bij
de gemeente bekende gegevens inzicht moeten kunnen worden gegeven in de kans dat de
functie van die grond binnen een bepaalde periode (woning)bouwactiviteiten toestaat.
Het bouwgrondlabel zou eraan kunnen bijdragen dat de beoogd koper beter tot een weloverwogen
aankoopbeslissing kan komen, maar zou vooral de notaris ondersteunen in het kader
van de hiervoor genoemde informatie- en waarschuwingsplicht.33 Het bouwgrondlabel zou namelijk bij het passeren van de leveringsakte voorhanden
moeten zijn. Het invoeren van een bouwgrondlabel stuit echter op grote bezwaren in
de uitvoering. Het voornaamste bezwaar is dat het voor gemeenten onmogelijk lijkt
om een verklaring af te leggen waarbij zij de objectieve kans aangeven dat gronden
in de verder gelegen toekomst inderdaad worden bestemd als bouwgrond. Vraag is hoe
de gemeente die «kans» moet inschatten, of en welke verwachtingen er nog meer aan
het label kunnen worden ontleend, wat gebeurt er als de «kans» zich niet verwezenlijkt,
etc. Een bouwgrondlabel biedt daarmee te weinig voordelen.

Overig

Voorlichting vanuit het Rijk, gesteund door toezichthouders

Daarnaast is in de werkgroep besproken om particulieren verder te voorzien van informatie
over het fenomeen van «dubieuze grondhandel.» Het informeren van particulieren via
de website van de rijksoverheid die in samenwerking met de toezichthouders AFM, ACM
en BFT zal worden vormgegeven. Tevens zal de informatie op sociale media worden verspreid.
Dit is een laagdrempelige manier om bewustzijn te creëren over de handelwijze van
dubieuze grondhandelaren en de risico’s van beleggen in percelen grond. Voorlichting
heeft een preventief karakter en heeft door de steun van toezichthouders en verspreiding
ervan een groot doelbereik. Het doelbereik kan worden vergroot door ook provincies
en gemeenten te betrekken bij het verspreiden van de informatie. Enkele gemeenten
waarschuwen al op hun website voor dubieuze grondhandel, en soms plaatsen gemeenten
waarschuwingsborden op locaties.34 Al met al is (online) voorlichting een goede manier om speculatieve grondhandel gericht
op particulieren te voorkomen.

Verplichte voorafgaande inmeting Kadaster

In de praktijk komt het regelmatig voor dat er op het moment van eigendomsoverdracht
van een gesplitst perceel een voorlopige digitale grens is getrokken. De bedoeling
is dat die grens uiteindelijk door een landmeter van het Kadaster definitief wordt
ingemeten en in de basisregistratie wordt vastgelegd. Bij speculatieve grondhandel
gericht op particulieren blijft de feitelijke inmeting en kadastrale registratie van
de definitieve grenzen vaak achterwege. Nieuwe eigenaren komen bijvoorbeeld onderling
niet tot een eenduidige feitelijke grensvaststelling, of zij verschijnen niet ter
plaatse om de grens aan de landmeter aan te wijzen.35 Daardoor blijven er voorlopige grenzen in de kadastrale registratie staan. Dat zorgt
voor kadastrale vervuiling en zou gronden feitelijk onverhandelbaar kunnen maken.

Tegen deze achtergrond heeft het Kadaster voorgesteld om niet langer te werken met
voorlopige digitale grenzen, maar nieuwe perceelsgrenzen verplicht voorafgaand aan
de eigendomsoverdracht fysiek, en daarmee definitief, in te meten en kadastraal te
registeren. Deze maatregel zou volgens het Kadaster niet alleen de problematiek van
kadastrale vervuiling oplossen, maar zou ook een temperend effect op speculatieve
grondhandel gericht op particulieren kunnen hebben, omdat koper en verkoper de locatie
daadwerkelijk moeten bezoeken om de grenzen te bepalen waardoor vooraf duidelijk is
welke grond wordt overgedragen.36 Dezelfde maatregel wordt genoemd in het onderzoeksrapport dat aan deze kamerbrief
is gehecht. In de Scandinavische landen is voorafgaande inmeting van een perceel een
dwingende voorwaarde voor eigendomsoverdracht. De onderzoekers stellen voor om de
Kadasterwet aan te passen waardoor (definitieve) inmeting voorafgaand aan de eigendomsoverdracht
verplicht wordt.

De effectiviteit van deze maatregel is in mijn ogen beperkt. Particulieren weten dat
zij een onbebouwd stuk weiland kopen. Wat zij niet of onvoldoende weten is dat er,
anders dan de grondhandelaar hen verteld heeft, geen gebiedsontwikkelingen op de grond
zijn voorzien. Deze informatie komt niet bovendrijven door een inmeting van kadastrale
grenzen. Ook zou de maatregel grote gevolgen hebben voor de reguliere gebiedsontwikkeling,
waar regelmatig percelen met voorlopige grenzen worden verkocht. Uitvoeringslasten
nemen toe en ruimtelijke processen worden potentieel vertraagd, omdat er vóór verkoop
eerst door de landmeter moet worden ingemeten. Bovendien komt het met regelmaat voor
dat een eenmaal gerealiseerd project enkele (centi)meters afwijkt van de tekeningen.
Het is dan juist praktisch om definitieve inmeting pas na realisatie van een project,
tussen buren, te laten plaatsvinden, omdat er anders een extra grenscorrectie nodig
is.

Over de bredere problematiek die het Kadaster in dit kader aanhaalt, kadastrale vervuiling
en onverkoopbare percelen, ga ik (verder) met het Kadaster in gesprek.

Conclusie

In de kamerbrief van 2023 «speculatieve handel in landbouwgrond» is beschreven hoe
particulieren die door onjuiste of misleidende mededelingen zijn overgegaan tot de
aankoop van een perceel in bepaalde gevallen de overeenkomst kunnen vernietigen of
de geleden schade op de aanbieder kunnen verhalen. Nadien zijn er door de burgerlijke
rechter meerdere vonnissen gewezen waarin is geoordeeld dat aanbieders zich hebben
bediend van oneerlijke handelspraktijken of sprake is van dwaling.37 De wet bevat zodoende bruikbare handvatten voor particulieren – individueel of gezamenlijk
via een massaclaim – om achteraf op te komen tegen malafide grondhandelaren. Daarnaast
lijkt de toegenomen aandacht in de (tucht)rechtspraak en de notariële literatuur ervoor
te zorgen dat notarissen zich meer bewust zijn van de risico’s bij speculatieve grondhandel
gericht op particulieren en hun waarschuwende taak hierin. Bovendien heeft het Kadaster
geconstateerd dat de toename in beleggingspercelen sinds 2023 zeer sterk is afgenomen,
vermoedelijk vanwege de aandacht van de media en politiek.

Voor veel onderzochte maatregelen geldt dat, in het licht van de omvang van de problematiek
en het functioneren van de grondmarkt als geheel, er te veel neveneffecten zouden
ontstaan en/of deze maatregelen niet proportioneel zijn. Dit doet er niet aan af dat
ik oog heb voor de slachtoffers van oneerlijke handelspraktijken of misleiding, die
hun spaargeld kwijtraken. Deze praktijk verdient de sterkste afkeuring en moet zo
veel mogelijk worden voorkomen. Daarom wordt de komende periode de wenselijkheid van
invoering van een wettelijke bedenktijd voor particuliere kopers van grond nader verkend.
Daarmee zou een overhaaste beslissing, tot stand gekomen onder druk van de grondhandelaar,
alsnog kunnen worden hersteld.

Daarnaast blijf ik de ontwikkelingen van deze praktijk volgen en zal ik het Kadaster
periodiek vragen om een update van het aantal beleggingspercelen uit te voeren. Ook
stel ik voor om meer bewustzijn over de risico’s van beleggen in percelen en de handelwijze
van grondhandelaren te creëren door middel van online voorlichting vanuit het Rijk.
Verder stimuleer ik de uitbreiding van de afspraken tussen de AFM en ACM op basis
van het bestaande samenwerkingsprotocol, zodra het aantal signalen over speculatieve
grondhandel gericht op particulieren daartoe aanleiding geeft, zodat deze (sneller)
onderling worden uitgewisseld. Evenzeer stimuleer ik een zorgvuldige beoordeling van
een eventueel toekomstig verzoek vanuit deze toezichthouders en de BFT, om een wettelijke
grondslag voor informatiedeling door het BFT aan de ACM of AFM te creëren.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
M.C.G. Keijzer