Brief regering : Voortgang reductie werknemers zonder actieve pensioenopbouw

Nr. 690 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 november 2025

Een goed pensioen is voor alle generaties belangrijk. Werknemers bouwen daarvoor pensioen
op via hun werkgever. Het is belangrijk dat de groep werknemers zonder pensioen zo
klein mogelijk is. Bij de invoering van Wet toekomst pensioenen op 1 juli 2023 is
opgenomen dat deze groep in 2028 ten opzichte van 2019 moet halveren.1 Om de voortgang van dit doel te monitoren, doet het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS) periodiek onderzoek naar deze cijfers. De recente publicatie van 29 september
2025 betreft de stand van eind 2023.2 In deze brief wordt hierop ingegaan.

Eind 2019 was 13,4% (936.000) van de werknemers geen actieve deelnemer in een pensioenregeling.
Eind 2023 betrof dat 9,3% (680.000) van het totaal aantal werknemers. Hiermee heeft
de daling van het relatieve aandeel werknemers zonder pensioenopbouw verder doorgezet,
alsook de daling in absolute zin. Hiermee is wederom een goede stap gezet richting
het bereiken van de reductiedoelstelling.

De tussenevaluatie van de reductiedoelstelling is gekoppeld aan de gegevens over het
jaar 2024, die naar verwachting in 2026 beschikbaar komen.3 Wanneer deze cijfers beschikbaar zijn, zal uw Kamer de analyse daarover toegezonden
worden. Op basis van die tussenevaluatie zal zoals met uw Kamer afgesproken worden
bezien of aanvullende stappen nodig zijn om de doelstelling te behalen.

Voortgang reductiedoelstelling (aantallen x 1.000)

Jaar

Totaal werknemers

Werknemers zonder pensioen

% verhouding

Jaar op jaar ontwikkeling

2019

6.983

936

13,4%

 

2022

7.250

756

10,4%

– 60 (– 1%-punt)

2023

7.317

680

9,3%

– 76 (– 1,1%-punt)

20271

 

468

Doelstelling

X Noot

1

Het wetsartikel noemt 1 januari 2028 als einddatum datum voor het behalen van de reductiedoelstelling.
Het CBS hanteert echter 22 december van het kalenderjaar als peildatum. Daarom is
in deze tabel 2027 opgenomen.

Samen met sociale partners wordt ingezet op werknemers pensioen te laten opbouwen
in de tweede pijler. Dit doel komt voort uit het Pensioenakkoord waar is afgesproken
dat de Stichting van de Arbeid (StvdA) een aanvalsplan opstelt om de groep werknemers
zonder pensioen terug te dringen. Op 17 juni 2020 heeft de StvdA het Aanvalsplan Witte
vlek gepresenteerd.4 Dit aanvalsplan is 2022 aangescherpt naar aanleiding van het debat in de Tweede Kamer
over de Wet toekomst pensioenen (Wtp). Een belangrijke aanscherping was de doelstelling
voor een halvering van het aantal werknemers zonder pensioen, die ook in de wet is
opgenomen. Op 31 oktober 2025 heeft de StvdA een voortgangsrapportage uitgebracht
over de uitvoering van het aanvalsplan. Ook zij zien de noodzaak om zich te blijven
inspannen om met de uitwerking van de acties uit het aanvalsplan het aantal werknemers
zonder pensioenopbouw verder te verkleinen.

In het vervolg van deze brief wordt ingegaan op de voortgangsrapportage van het aanvalsplan
van de StvdA (als bijlage bij deze brief meegestuurd) en de analyse van de nieuwe
cijfers van het CBS over de omvang van het aantal werknemers zonder pensioen. Tot
slot is conform de aanbevelingen van het IBO Pensioenopbouw in Balans in de kabinetsreactie op het IBO aangekondigd de situatie van zelfstandigen structureel
te monitoren.5 In deze brief zal kort ingegaan worden op de pensioenopbouw van zelfstandigen in
de tweede en derde pijler.

Voortgangsrapportage aanvalsplan Witte vlek

Het verkleinen van de groep werknemers zonder pensioen vergt een gezamenlijke inspanning
van sociale partners, de pensioensector en de overheid. Hiervoor heeft de StvdA een
aangescherpt aanvalsplan Witte vlek opgesteld. Een groot deel van de acties is inmiddels
afgerond, zoals gemeld in de vorige voortgangsrapportage. Op de laatste nog af te
ronden acties meldt de StvdA voortgang. Recente stappen voor de openstaande acties
zijn onder meer het expliciet vermelden van pensioen in wervingsprocessen door het
aanpassen van de sollicitatiecode van de NVP, gerichte voorlichting en ondersteuning
van (kleine) werkgevers via campagnes en tegemoetkomingen voor de opstartkosten die
betrekking hebben op het inhuren van een pensioenadviseur van werkgeversorganisaties.

Voor het vervolg vraagt de StvdA om gezamenlijke inzet op twee punten: nadere analyse
per sector om gerichte interventies te kiezen en versterking van communicatie en bewustwording.

De ingezette daling van het aantal werknemers zonder pensioenopbouw is onder andere
het resultaat van de inzet van sociale partners. De aanbevelingen worden dan ook onderschreven.
In de komende tijd zal er samen met de StvdA worden gewerkt om gevolg te geven aan
deze aanbevelingen.

Voortgang reductiedoelstelling

In dit deel van de brief zal toegelicht worden wat het gevoerde beleid is geweest
van het afgelopen jaar om de reductiedoestelling te behalen. Vervolgens worden de
laatste cijfers in relatie tot de reductiedoelstelling geduid.

Gevoerd beleid

Vorig jaar is uw Kamer geïnformeerd over de nog af te ronden acties door mijn ministerie
in het Aanvalsplan witte vlek.6 Dit betrof een campagne gericht op werkgevers zonder pensioenregeling, een onderzoek
naar het opnemen van pensioenvoorwaarden in aanbestedingen en het vermelden van het
wel of niet hebben van een pensioenregeling op de loonstrook.

Campagne gericht op werkgevers zonder pensioenregeling

In de Kamerbrief van afgelopen voorjaar is uw Kamer geïnformeerd over het feit dat
in het najaar van 2024 een communicatie inzet heeft plaatsgevonden gericht op werkgevers
die nog geen pensioenregeling voor hun werknemers getroffen hebben.7 In de campagne wordt het pensioenbewustzijn gestimuleerd en worden voordelen geschetst
van het treffen van een pensioenregeling. Werkgevers (zonder pensioenregeling) worden
aangespoord het gesprek over pensioen aan te gaan met hun werknemers en er worden
concrete voorbeelden gedeeld van de kosten voor pensioen.8 Deze campagne is afgelopen augustus herhaald. Ook de komende jaren zal hier aandacht
voor gevraagd worden.

Onderzoek aanbestedingen

In de Verzamelbrief pensioenonderwerpen voorjaar 2025 is uw Kamer geïnformeerd over
de uitkomsten van het onderzoek in hoeverre het juridisch mogelijk is dat er bij de
aanbesteding een pensioenregeling wordt vereist.9 Daarin is aangegeven dat de benodigde aanvullende wetgeving op dit punt niet doelmatig
en niet doeltreffend is.

Pensioenregeling op de loonstrook

Een volgend actiepunt is het introduceren van een wettelijke verplichting om op de
loonstrook te vermelden of de werkgever een pensioenregeling aanbiedt. Deze verplichting
was reeds opgenomen in de Wtp, maar bleek bij nader inzien niet direct uitvoerbaar
door het ontbreken van een nadere wettelijke duiding. De aangepaste wettelijke verplichting
loopt mee in het wetsvoorstel toezeggingen pensioenonderwerpen waar op dit moment
aan gewerkt wordt.

Onderzoek CBS naar werkenden zonder pensioenopbouw 2023

In dit onderdeel wordt een analyse gegeven van de recente publicatie van het CBS over
werknemers zonder pensioenopbouw.10 Hierbij worden de jongste cijfers nader geduid, waarbij specifiek wordt ingegaan
op veranderingen in de uitzendsector waar in het verleden altijd relatief veel werknemers
zonder pensioenopbouw waren en achtergrondkenmerken en sectoren waarbij sprake is
van oververtegenwoordiging van werknemers zonder pensioenopbouw.

In de recent gepubliceerde cijfers is ook gekeken naar de mate van adequaatheid waarin
de verwachte pensioenaanspraken het inkomen bij pensionering kunnen vervangen. Dit
bevat veel extra gegevens, deze vergen voorlopig nadere bestudering en zullen in het
voorjaar van 2026 in een aparte Kamerbrief worden geduid.

Uitkomsten onderzoek over 2023

De reductiedoelstelling richt zich op het verkleinen van het absolute aantal werknemers
zonder pensioenopbouw. Tegelijkertijd hangt de omvang van de groep werknemers zonder
pensioen ook samen met bredere economische en demografische omstandigheden. Bredere
arbeidsmarktontwikkelingen hebben daarmee invloed op de omvang van de groep werknemers
zonder pensioen. Het is daarom dus ook goed om naar het relatieve aandeel te blijven
kijken en dit mee te nemen in de analyse.

Eind 2019 waren 936 duizend werknemers geen actieve deelnemer in een pensioenregeling,
dit betrof 13,4% van het totaal. Eind 2023 waren dit er 680 duizend, wat 9,3% van
het totaal aantal werknemers betreft. Hiermee heeft de daling van het relatieve aandeel
werknemers zonder pensioenopbouw verder doorgezet, alsook de daling van het aantal
werknemers zonder pensioen in absolute zin. Met dank aan een continue inspanning van
sociale partners en de pensioensector is een duidelijke dalende trend zichtbaar.

De cijfers van het CBS hebben betrekking op werknemers vanaf 21 jaar, hoewel de toetredingsleeftijd
is verlaagd naar 18 jaar per 1 januari 2024 als gevolg van de Wtp. Omdat in 2019 de
toetredingsleeftijd nog 21 was, zorgt consistentie tussen de populaties voor een zuiverdere
vergelijking. De pensioenopbouw van 18–21-jarigen wordt door het CBS wel in een aparte
tabel (1f) gemonitord.

Uitzendkrachten

Per 1 juli 2023 is de wachttijd van uitzendkrachten om toe te treden tot een pensioenregeling
afgeschaft. Deze wettelijke maatregel heeft bijgedragen aan de verdere reductie. In
2019 was het aantal uitzendkrachten zonder actieve pensioenopbouw nog 138 duizend
(32%). Mede door de verkorting van de wachttijd van 26 weken naar 8 weken per 1 januari
2022 is dit aantal verlaagd naar 44 duizend (11%). Met de afschaffing van de wachttijd
is dit aantal in 2023 mede nog verder gedaald naar 9 duizend (3%) uitzendkrachten
zonder actieve pensioenopbouw.11

In andere sectoren was de wachttijd al eerder afgeschaft. Met de invoering van de
Wtp was een wachttijd niet meer wettelijk toegestaan waardoor deze ook in de uitzendsector
is komen te vervallen. De uitzendsector is een sector die onder een verplichtstelling
valt, maar door de relatief korte dienstverbanden was er toch sprake van veel werknemers
zonder pensioenopbouw.

Achtergrondkenmerken met oververtegenwoordiging

Het CBS geeft inzicht in de verschillende achtergrondkenmerken van de groep werknemers
zonder pensioen. Nadere bestudering van deze kenmerken laat zien dat er een aantal
achtergrondkenmerken is waar vaker geen pensioen wordt opgebouwd. Voor de achtergrondkenmerken
waarbij er meer dan 200.000 werknemers met dat achtergrondkenmerk geen pensioen opbouwen
en deze groep meer dan 10% van het totaal aantal werknemers met dat achtergrondkenmerk
bedraagt, laat dat deze veranderingen zien:

Werknemers zonder pensioenopbouw naar achtergrondkenmerk, minimaal 200.000 en minimaal
10% (aantallen x 1.000)

Achtergrondkenmerk

2019

20221

2023

Δ 2019–2023

Grootte bedrijf – 1–9 werknemers

283

(36,1%)

266

(33,9%)

259

(33,9%)

– 24

(– 2,2%)

Soort dienstverband – Flexibel

551

(24,9%)

371

(17,9%)

322

(15,8%)

– 229

(– 9,1%)

Geboorteland – Geboren in het buitenland

242

(22,1%)

226

(16,4%)

201

(13,9%)

– 41

(– 8,2%)

Jaarloon als werknemer – Minder dan 35.000 euro

695

(17,7%)

484

(13,8%)

411

(12,8%)

– 284

– 5,0%)

Bedrijfstak – Commerciële dienstverlening

646

(19,0%)

482

(13,9%)

441

(12,7%)

– 205

– 6,3%)

Partner – Alleenstaand

486

(19,4%)

363

(13,6%)

324

(11,9%)

– 162

– 7,6%)

Bezit eigen woning – Geen eigen woning

331

(16,6%)

262

(12,4%)

243

(11,1%)

– 88

– 5,5%)

X Noot

1

Tijdens dit onderzoek is gebleken dat één pensioenuitvoerder voor 2022 en 2023 waarschijnlijk
een onvolledige aanlevering heeft gedaan. Daarnaast is ten opzichte van het onderzoek
in 2022 de methode verbeterd om beter om te gaan met de beperkingen in de statistieken
van 2022 en 2023. Hierdoor wijken de cijfers van 2022 licht af van het vorige onderzoek.

Bij veel van de achtergrondkenmerken is een significante afname waarneembaar. Eén
groep blijft echter achter: bedrijven met minder dan 10 werknemers. Het aanvalsplan
van de StvdA dat uitgevoerd wordt, richt zich ook op deze groep. Desondanks blijft
het een moeilijk te bereiken groep. Er is hier blijvende aandacht vereist. Bij de
tussenevaluatie in 2026 zal uw Kamer worden geïnformeerd over de effectiviteit van
de ingezette maatregelen. Een aantal maatregelen zoals de campagne van het Ministerie
van SZW gericht op werkgevers en het aanbieden van tegemoetkomingen voor de opstartkosten
door werkgeversorganisaties is namelijk pas na het huidige meetmoment van het CBS
geëffectueerd. In de cijfers over 2024 is een mogelijk effect hiervan wel zichtbaar.

Sectoren met oververtegenwoordiging

Op sectoraal niveau zijn er vier sectoren die gekenmerkt worden door relatief veel
werknemers zonder pensioenopbouw:

Werknemers zonder pensioenopbouw naar 4-cijferige SBI-code, minimaal 10.000 en minimaal
10% (aantallen x 1.000)

SBI-Code

Bedrijfstak gedetailleerd

Aantal en aandeel 2023

6201

Ontwikkelen, produceren en uitgeven van software

28,9 (24%)

7022

Advisering op het gebied van management en bedrijfsvoering (geen public relations)

23,3 (34%)

6202

Advisering op het gebied van informatietechnologie

12,9 (19%)

8691

Praktijken van verloskundigen en paramedici

10,7 (28%)

Deze sectoren verdienen extra aandacht. In de komende tijd wordt zoals hierboven aangegeven
met de StvdA verkend welke maatregelen effectief zijn om het aantal werknemers zonder
pensioenopbouw in deze sectoren te verkleinen. In de tussenevaluatie over de cijfers
van 2024 zal uw Kamer hierover worden geïnformeerd.

Zelfstandigen

In het Pensioenakkoord is geconstateerd dat zelfstandigen in beperkte mate sparen
voor hun oude dag in de tweede en derde pijler. Met de Wtp zijn maatregelen genomen
die beogen het pensioensparen van zelfstandigen verder te stimuleren en faciliteren
zoals het arbeidsvorm neutraal pensioenkader en de experimenteerbepaling voor de tweede
pijler. Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Pensioenopbouw in Balans concludeerde in 2024 dat het pensioenstelsel voor de meeste werkenden, waaronder
ook zelfstandigen, leidt tot een toereikend inkomen na pensionering, in het bijzonder
wanneer ook het vermogen in de eigen woning en onderneming wordt meegewogen.12

Conform de aanbevelingen van het IBO is in de kabinetsreactie op het IBO aangekondigd
de situatie van zelfstandigen structureel te monitoren.13 In dat kader zijn cijfers opgevraagd bij het CBS over de pensioenopbouw van zelfstandigen
in de tweede en derde pijler. Vanwege de verwerkingstermijn zien de cijfers over zelfstandigen
met betrekking tot het inkomen op het jaar 2022. Aangezien het CBS deze cijfers voor
het eerst levert, is het lastig om hier conclusies aan te verbinden. Daarom zullen
de cijfers beschouwd worden als een eerste meting welke met volgende metingen vergeleken
kan worden.

Een persoon wordt in deze cijfers aangemerkt als zelfstandige wanneer deze als zelfstandige
heeft gewerkt en hierover in de aangifte inkomstenbelasting inkomen uit zelfstandig
werk heeft aangegeven.14 Zo wordt onder andere weergegeven hoeveel zelfstandigen met tweede pijler pensioenaanspraken
(zowel actief als passief) ook een aanvullende pensioenvoorziening in de derde pijler
hebben en wat de hoogte van de derde pijler is.

In 2022 bouwden 921 duizend (91%) zelfstandigen geen aanvullende pensioenvoorziening
op in de derde pijler. Van de zelfstandigen die geen aanvullende pensioenvoorziening
in de derde pijler hebben, heeft 727 duizend (72%) wel een actieve of inactieve pensioenaanspraak
in de tweede pijler. De hoogte hiervan is niet bekend. 194 duizend (19%) zelfstandigen
hebben geen pensioenvoorziening in zowel de tweede als de derde pijler. In 2023 zijn
de relatieve verhoudingen gelijk gebleven, er is wel een kleine afname zichtbaar.

Onderzoek naar netto vervangingsratio’s

Uit de analyse die door het Ministerie van Financiën voor het IBO Pensioenopbouw in balans is gedaan blijkt dat de netto vervangingsratio’s van huishoudens hoger zijn dan de
bruto vervangingsratio’s.

Het verschil tussen de netto- en bruto vervangingsratio hangt af van achtergrondkenmerken
van personen en huishoudens. Het gemiddeld verschil over de onderzochte voorbeeldhuishoudens
en scenario’s bedraagt in het onderzoek tussen de 14 en 20 procentpunt. Dit zou betekenen
dat de verwachte situatie van toekomstige gepensioneerden onderschat wordt in netto
termen. De netto vervangingsratio, wat men netto voor en na pensionering overhoudt,
sluit beter aan op de belevingswereld van burgers.

In de kabinetsreactie op het IBO van vorig najaar omarmde het kabinet daarom de aanbeveling
om meer vervolgonderzoek uit te voeren om toekomstig pensioenbeleid te richten op
netto vervangingsratio’s in plaats van bruto vervangingsratio’s. Hierbij werd aangekondigd
dat in 2025 nog de eerste resultaten voor dit vervolgonderzoek werden verwacht. Dit
is niet haalbaar gebleken. De eerste resultaten van de verkenning die het Ministerie
van Financiën samen met De Nederlandsche Bank zal uitvoeren naar de verschillen tussen
bruto en netto vervangingsratio’s worden in de loop van 2026 verwacht.

Vervolg

Het huidige pensioenstelsel kent geen algemene verplichting voor werkgevers om een
pensioenregeling te treffen. Pensioenopbouw in de tweede pijler is primair het gevolg
van afspraken tussen sociale partners of van vrijwillige aansluiting bij een uitvoerder.
Een belangrijke factor hierin is de sectorale verplichtstelling waar een groot deel
van de werknemers onder valt. Momenteel bouwt 91% van de werknemers aanvullend pensioen
op in de tweede pijler. In gevallen waar sociale partners geen afspraken maken of
werkgevers geen initiatief nemen, blijft pensioenopbouw uit. De beleidsinzet tot nu
toe is erop gericht om binnen dit kader de groep werknemers zonder pensioen terug
te dringen, onder andere via sectorgerichte communicatie, de mogelijkheid tot vrijwillige
aansluiting bij bedrijfstakpensioenfondsen en het ontwikkelen van laagdrempelige pensioenregelingen.

De periode van 2019 tot 2023 wordt gekenmerkt door de invoering van verschillende
maatregelen enerzijds en de zichtbare afname van het aantal werknemers zonder pensioenopbouw
anderzijds. Ook tussen het meetmoment over 2023 en nu is deze aanpak voortgezet. Wanneer
de resultaten over 2024 bekend zijn, zal de effectiviteit van de genomen maatregelen
beoordeeld worden bij de tussentijdse evaluatie. Dan wordt ook bezien of er meer maatregelen
nodig zijn om de reductiedoelstelling te behalen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, M.L.J. Paul