Brief regering : Uitvoering van de motie van het lid Daniëlle Jansen c.s. over de verkoop van nicotineproducten vanaf 2028 voorbehouden aan enkel tabaksspeciaalzaken (Kamerstuk 36541-8)

Nr. 124
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 oktober 2025

In de aangenomen motie Daniëlle Jansen c.s.1 wordt de regering verzocht de invoering van het verbod op de verkoop van tabaksproducten
en aanverwante producten2 op andere plaatsen dan in speciaalzaken te vervroegen van 2032 naar 2028. Het beperken
van het aantal verkooppunten is van groot belang om de toegang tot deze producten
te verminderen en daarmee bij te dragen aan het realiseren van een rookvrije generatie.
Het wetsvoorstel waarmee de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten tot
speciaalzaken wordt beperkt is op dit moment in voorbereiding en wordt binnenkort
aan uw Kamer aangeboden.

Bij brief van 20 november 20203 is met uw Kamer het voornemen gedeeld de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten na 2030 gefaseerd af te bouwen. Bij brief van 2 december 20224 is dit voornemen vervolgens zodanig gespecificeerd dat vanaf 2030 de verkoop voorbehouden
zal zijn aan gemakszaken en speciaalzaken en dat met ingang van 2032 alleen nog tabaksproducten
en aanverwante producten verkocht mogen worden in speciaalzaken. Daarbij wordt de
verkoop van elektronische dampwaar, waaronder vapes, al eerder voorbehouden aan speciaalzaken.
Door de invoering van verschillende maatregelen in de afgelopen jaren inzake de verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten5,
6,
7 is het verkooppuntenlandschap voor tabaksproducten en aanverwante producten sterk
in beweging. Het beperken van de verkoop tot gemakszaken en speciaalzaken en uiteindelijk
tot enkel speciaalzaken is een ingrijpende wijziging van de marktsituatie.

Omdat ondernemers hun bedrijfsvoering moeten aanpassen op deze voorgenomen beperkingen
heeft mijn ambtsvoorganger vanuit het oogpunt van een betrouwbare overheid de motie
ontraden en aangegeven aan het tijdspad te willen vasthouden. Ondernemers gaan namelijk
reeds uit van het eerder aangekondigde tijdspad en hebben hiermee rekening gehouden
bij het doen van investeringen. Nadat de motie Daniëlle Jansen c.s. is aangenomen,
heeft mijn ambtsvoorganger bij brief van 4 april 20258 laten weten de mogelijkheden te verkennen om het moment waarop de verkoop voorbehouden
zal zijn aan speciaalzaken te vervroegen naar 2028. Daarbij zijn twee onderzoeken
aangekondigd, gericht op de implicaties van het vervroegen. Bij deze brief bied ik
u beide onderzoeken aan.

Het eerste onderzoek9, dat is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek, richt zich specifiek op de gevolgen
voor de grensoverschrijdende aankopen, illegale handel en de gevolgen voor het verkooppuntenlandschap.
Daarbij zijn deze effecten zowel onderzocht voor de situatie waarbij aan het tijdspad
van 2030/2032 wordt vastgehouden als de versnelling waarbij de verkoop al vanaf 2028
is voorbehouden aan speciaalzaken. Voorts is de Landsadvocaat10 gevraagd te adviseren over de gevolgen van de versnelling naar 2028 in verhouding
tot de beperking van het eigendomsrecht11. De vraag die speelt is of het verbod om buiten speciaalzaken tabaksproducten te
verkopen bij een versnelling naar 2028 nog steeds gerechtvaardigd is en of gerechtvaardigd
van het eerder aangekondigde tijdspad kan worden afgeweken. Indien dit niet het geval
is, is gevraagd wat de mogelijke consequenties zijn indien toch wordt vastgehouden
aan de versnelling naar 2028.

Het onderzoek van SEO concludeert dat het vervroegen van het originele tijdspad naar
2028 weinig impact heeft op illegale handel en grensverkeer. Het aandeel rokers dat
hier naartoe uitwijkt komt in de twee beleidsscenario’s nagenoeg overeen. Het aantal
rokers dat in reactie op een beperking van het aantal verkooppunten overstapt naar
illegale of buitenlandse kanalen is blijkens het onderzoek überhaupt beperkt. Dit
stijgt namelijk met zes procentpunt, terwijl het aandeel van de verkopen via speciaalzaken
met bijna vijftig procentpunt toeneemt. Voorts volgt uit het onderzoek dat het beperken
van tabaksverkoop tot speciaalzaken er naar verwachting vooral voor zorgt dat minder
mensen, in het bijzonder jongeren, beginnen met roken. De maatregel kan er ook aan
bijdragen dat bestaande rokers een stoppoging doen. Naar verwachting stopt 2,4 procentpunt
van de rokers bij het versnelde tijdspad (2028). Onder het huidige tijdspad gaat het
in 2030 om 0,4 procentpunt succesvolle stoppers en in 2032 om 2,1 procentpunt. Verder
heeft de versnelde invoering wat handhaving betreft als voordeel dat de tussenfase
waarin tabaksverkoop nog is toegestaan in gemakszaken wordt overgeslagen. Tot slot
merkt SEO op dat de wetgever met een versnelde invoering van het verbod terugkomt
op eerder gestelde verwachtingen over een gefaseerde afbouw.

De Landsadvocaat gaat in zijn advies inzake «Versnelling beperking verkooppunten tabaksproducten»
in op het recht op het ongestoord genot van eigendom (artikel 1 EP EVRM). Voor rechtmatige
inmenging van het eigendomsrecht moet sprake zijn van een redelijk evenwicht – een
fair balance – tussen de door de overheidsmaatregel veroorzaakte inmenging in het
eigendomsrecht enerzijds en het met die overheidsmaatregel gediende algemeen belang
anderzijds. Naar het oordeel van de Landsadvocaat staat niet ter discussie dat het
verkoopverbod als zodanig een gerechtvaardigde regulering van het eigendomsrecht is.
Hierbij speelt mee dat het verbod al geruime tijd voorzienbaar was en verkopers van
tabaksproducten en aanverwante producten vanwege de schadelijkheid van die producten
rekening moeten houden met overheidsingrijpen. Voorts is hiervoor van belang dat de
overgangstermijn bedoeld is om verkooppunten voldoende ruimte te bieden om hun bedrijfsmiddelen
op een andere manier aan te wenden.

Een belangrijke complicatie bij versnelling naar 2028 is dat meermaals en uitdrukkelijk
is gecommuniceerd dat de overgangstermijn geldt tot 2030/2032. Het is volgens de Landsadvocaat
daarom juridisch kwetsbaar om deze overgangstermijn (1) te verkorten en (2) gelijk
te trekken voor alle verkooppunten, zonder hiervoor compensatie te bieden, terwijl
het eerder klaarblijkelijk nodig werd geacht om onderscheid te maken tussen verschillende
typen verkooppunten. Een verkorting van de overgangstermijn vergt dan ook een deugdelijke
onderbouwing. Naar zijn inschatting bestaat er een concreet risico dat een verkorting
van de overgangstermijn voor het verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten buiten speciaalzaken afbreuk doet aan de fair balance van dat verkoopverbod.
Daarin komt veel gewicht toe aan het feit dat de aanvankelijke overgangstermijn bedoeld
was om verkooppunten voldoende tijd te bieden. De overgangstermijn vervult daarmee
een belangrijke rol in de fair balance van het verkoopverbod in zijn totaliteit en
fungeert als compensatie voor de beperking van het eigendomsrecht. In dat licht verdient
het aanbeveling de fair balance te herstellen door in een compensatieregeling te voorzien.
De rechter zou in het geval geen compensatieregeling wordt opgenomen tot het oordeel
kunnen komen dat het verkoopverbod (dan wel: het uitblijven van compensatie) in strijd
is met het eigendomsrecht en de wet gelet daarop onverbindend kunnen verklaren. Een
mogelijkheid in de wet voor verkooppunten om financiële compensatie aan te vragen,
zou dit risico grotendeels wegnemen, maar verplaatst de afweging van de fair balance
in belangrijke mate naar individuele gevallen. Gegeven de omvang van de groep van
potentieel benadeelden is dit zeer bewerkelijk.12

Kortom, beide onderzoeken bieden waardevolle informatie ten behoeve van de afweging
over het versnellen van de afbouw van het aantal verkooppunten. Op basis van het onderzoek
van SEO lijkt een vervroeging van het tijdspad een mogelijkheid. Een vervroeging zal
namelijk niet gepaard gaan met grotere of substantiële effecten op de illegale handel
en aankopen over de grens. Ook is er geen groot verschil in het effect op de rookprevalentie
ten aanzien van de situatie waarin wordt vastgehouden aan het eerder gecommuniceerde
tijdspad. Wel wordt het effect eerder bereikt. De Landsadvocaat geeft daarentegen
duidelijk aan dat een vervroeging van het tijdspad kan leiden tot onverbindend verklaring
van de wet indien niet wordt voorzien in de mogelijkheid tot financiële compensatie
voor verkooppunten waarvoor het verbod op de verkoop eerder zal gelden (tankstations
en gemakszaken). In het advies wordt niet ingegaan op de hoogte van de compensatie
die verkooppunten kunnen verwachten maar de inschatting is dat het gegeven de omvang
van de groep van potentieel benadeelden om een aanzienlijk bedrag gaat. Een compensatieregeling
gaat dan ook gepaard met financiële, maar ook praktische uitdagingen vanwege de noodzakelijke
beoordeling van elke individuele nadeelcompensatiezaak. Uitvoering hiervan zal beslag
leggen op de capaciteit die beschikbaar is voor het uitvoeren van het Nederlandse
tabaksontmoedigingsbeleid. Ander beleid gericht op roken of vapen zal hierdoor beperkt
of vertraagd worden of zelfs geen doorgang kunnen vinden. Aangezien de motie voorts
niet voorziet in aanvullende financiële middelen wegen deze consequenties zwaar in
mijn oordeel over het vervroegen van het tijdspad. Tevens vind ik het belangrijk dat
de overheid voorspelbaar handelt. Daarom zal ik vasthouden aan het reeds gecommuniceerde
tijdspad en niet overgaan tot versnelling hiervan.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
J.Z.C.M. Tielen