Brief regering : Update onderhoud cao-stelsel

Nr. 1304
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 oktober 2025

Met deze Kamerbrief wordt u geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot
de verkenning naar onderhoud van het cao en avv-stelsel. Uw Kamer is hier eind vorig
jaar ook over geïnformeerd.1

Deze verkenning is gestart vanuit SZW, als verantwoordelijk departement voor de wettelijke
kaders van het cao en avv-stelsel, waarbinnen werkgevers en werknemers verantwoordelijk
zijn voor de inhoud van de arbeidsvoorwaarden. Het Nederlandse cao en avv-stelsel
levert een grote bijdrage aan evenwichtige arbeidsverhoudingen en creëert arbeidsrust.
Onze overlegeconomie maakt zelfregulering door sociale partners mogelijk en stelt
hen in staat decentrale afspraken te maken die passen bij de betreffende sector of
onderneming. Collectieve afspraken bieden werknemers bescherming, voorkomen concurrentie
op arbeidsvoorwaarden, het scheelt werkgevers transactiekosten en geeft alle betrokkenen
zekerheid over de geldende arbeidsvoorwaarden. Daarom is het van belang dat het cao-stelsel
sterk en solide blijft.

Zoals in de vorige brief reeds aangegeven zijn -mede na een brede consultatie- vier
aandachtspunten geformuleerd die via aparte beleidstrajecten verder worden uitgewerkt.
Het gaat om de volgende punten:

1. Organisatiegraad van werknemers- en werkgeversorganisaties;

2. Onafhankelijkheid van vakbonden;

3. Avv- en dispensatiebeleid;

4. Cao-dekkingsgraad.

In het kader van de verkenning is de Stichting van de Arbeid schriftelijk verzocht
om advies en gevraagd met concrete maatregelen te komen om collectieve onderhandelingen
te bevorderen.

Deze maatregelen zijn niet alleen relevant voor de verkenning, maar ook voor het in
samenspraak met sociale partners op te stellen actieplan dat dit jaar naar verwachting
wordt aangeleverd bij de Europese Commissie.2 Dit kunnen zowel maatregelen zijn die de sociale partners zelf kunnen nemen, als
suggesties voor maatregelen aan het ministerie. De betrokkenheid van sociale partners
is van belang, aangezien zij het collectief overleg voeren en binnen het wettelijk
kader gaan over de arbeidsvoorwaardenvorming. Het advies is daarom een belangrijk
onderdeel van de uitwerking van de verkenning. In deze brief wordt ingegaan op het
uitgebrachte advies van de sociale partners en op welke wijze daar opvolging aan zal
worden gegeven.3

Tot slot zullen de maatregelen worden opgenomen in de lijst die eind dit jaar verstuurd
wordt naar de Europese Commissie in navolging van de Raadsaanbeveling sociale dialoog.4

Beleidstrajecten

1. Organisatiegraad werkgevers- en werknemersorganisaties

Voor een sterke sociale dialoog zijn sterke sociale partners nodig. De organisatiegraad
van werkgevers en werknemers is daarom een belangrijk fundament van ons stelsel. Daarbij
is niet alleen het aantal leden van belang, maar ook het draagvlak dat de organisaties
hebben. Uit NEA-onderzoek blijkt dat het draagvlak voor de cao onder werknemers nog
groot is.5 Toch kan een aanhoudende daling van de organisatiegraad tot gevolg hebben dat de
representativiteit en legitimiteit van vakbonden en werkgeversorganisaties ter discussie
komt te staan. Dit kan op termijn ook het draagvlak voor het stelsel ondermijnen.

Vakbonden en werkgeversorganisaties zijn zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop
zij nieuwe leden werven en bestaande leden behouden; daar gaat het ministerie niet
over. Maar vanuit onze verantwoordelijkheid hechten wij er belang aan dat partijen
breed draagvlak blijven creëren voor de gemaakte cao-afspraken. Bijvoorbeeld door
een zo groot mogelijke groep werknemers te raadplegen bij de totstandkoming van een
cao of mogelijkheden tot maatwerk ten volle te benutten, zodat zoveel mogelijk werknemers
en werkgevers zich herkennen in de gemaakte afspraken.

Het is van belang dat de legitimiteit en representativiteit van cao-partijen niet
in twijfel kan worden getrokken. Daarom bekijken we breder of aanvullende maatregelen
nodig zijn of kunnen helpen om de positie van werkgevers- en werknemersorganisaties
te versterken en hun legitimiteit te vergroten. Daarnaast zullen we ter inspiratie
ook kijken naar de manier waarop de sociale dialoog in andere landen georganiseerd
is. Zowel in landen die met dezelfde dynamieken te maken hebben (bijvoorbeeld Duitsland
en België) als landen die daarin anders zijn dan wij (bijvoorbeeld de Scandinavische
landen). Daarbij kijken we met belangstelling uit naar de ideeën van de Stichting
hierover en gaan we daarover graag met hen in gesprek.

Onderzoek organisatiegraad werkgevers

Het behouden van voldoende representativiteit aan werkgeverszijde speelt een rol bij
de cao-dekkingsgraad en het algemeen verbindend verklaren (avv) van cao’s. De cao-dekkingsgraad
zal dalen en het avv-instrument kan in gevaar komen wanneer (nieuwe) werkgevers zich
niet (meer) aansluiten bij de werkgeversorganisatie. Het ministerie laat door het
CBS iedere twee jaar onderzoek uitvoeren naar de organisatiegraad van werknemers.6 Over de organisatiegraad van werkgevers is minder bekend.

De Werkgevers Enquête Arbeid (WEA) uitgevoerd door TNO biedt het ministerie cijfers
inzake het aantal ondernemingen dat lid is van een werkgeversvereniging.7 Om gerichte acties en maatregelen op te zetten is het nodig om een verdiepingsslag
te maken en meer inzicht te krijgen in de organisatiegraad van subsectoren, de ontwikkeling
van het ledenaantal in de afgelopen jaren en mogelijk verklarende factoren daarvoor.
Op dit moment worden gesprekken gevoerd met TNO om de mogelijkheden voor nader onderzoek
te inventariseren.

Belang uitdragen en kennis vergroten

Uit de verkenning is naar voren gekomen dat kennis over vakbonden, cao’s en het stelsel
vaak ontbreekt bij individuele werknemers en werkgevers. Meer dan de helft van de
werknemers (55,2%) geeft aan nooit serieus te hebben nagedacht over lidmaatschap van
een vakbond.8 Ook voor (nieuwe) werkgevers is het niet altijd vanzelfsprekend om aansluiting te
zoeken bij een werkgeversorganisatie. En het feit dat er een cao is, wordt vaak als
een gegeven beschouwd.

Als verantwoordelijke voor de wettelijke kaders van het stelsel kan SZW een rol spelen
bij het vergroten van de bekendheid van cao’s en het actief uitdragen van het belang
van het stelsel. Daarom informeert het ministerie mensen de komende tijd over het
cao-stelsel via verschillende sociale media kanalen.

De sociale partners spelen zelf uiteraard ook een grote rol bij het geven van voorlichting
en het vergroten van de kennis over het cao-stelsel. De Stichting van de Arbeid doet
in haar advies diverse voorstellen om de meerwaarde van lidmaatschap uit te dragen
en het draagvlak voor de cao te vergroten. Wij onderschrijven het belang hiervan.

Zo zal de Stichting van de Arbeid het cao en avv-stelsel onder meerdere doelgroepen
actief onder de aandacht brengen, cao-partijen oproepen om cao-afspraken in begrijpelijke
taal op te schrijven, meer ruimte te bieden voor maatwerk en te blijven inzetten op
het breed betrekken van werknemers.

De Stichting vraagt verder om de mogelijkheden te onderzoeken om via het onderwijs,
het SER-jongerenplatform, de Kamer van Koophandel en diverse overheidskanalen voorlichting
te geven. We gaan hierover met sociale partners en de andere relevante stakeholders
in gesprek om te bekijken welke bijdrage het ministerie kan leveren.

Toegang tot de werkvloer

Het is van belang dat vakbonden hun taak goed en efficiënt kunnen uitvoeren. Daarvoor
moeten zij onder meer in gesprek kunnen gaan met hun (potentiële) achterban. De werkgever
kan hieraan bijdragen door toegang tot de werkvloer voor vakbonden te faciliteren.

Uw Kamer is voor de zomer geïnformeerd over de uitkomst van de verkenning naar faciliteiten
voor vakbondswerk, waaronder toegang tot de werkvloer.9 Zoals in de brief gemeld is er ruimte voor verbetering en verbreding van cao-afspraken
over het faciliteren van vakbondswerk en kan daarop worden ingezet. Op dit moment
zien wij geen noodzaak over te gaan tot een wettelijke maatregel. De volledige conclusies
van de verkenning staan in de brief van 3 juli jl.

De oproep van de Stichting van de Arbeid aan cao-partijen om afspraken te maken om
vakbonden toegang te verlenen tot de werkvloer wordt door het ministerie ondersteund.10 Gezien het belang dat alle betrokkenen hechten aan verbetering en verbreding van
deze afspraken worden de komende tijd de ontwikkelingen hierin gemonitord en blijft
het ministerie graag met de Stichting in gesprek.

2. Onafhankelijkheid van vakbonden

De onafhankelijkheid van een vakbond ten opzichte van een werkgever(sorganisatie)
is van belang vanuit het oogpunt van evenwichtige arbeidsverhoudingen en geldt als
uitgangspunt in ons cao en avv-stelsel. Dit vereiste vloeit ook voort uit artikel 2
van ILO-verdrag nr. 98, waarin staat dat verenigingen van werkgevers en werknemers
vrij moeten zijn van inmenging van de één in de zaken van de ander bij de oprichting,
de uitoefening van hun werkzaamheden en bij het beheer van hun organisaties.

In de wet op de Cao is opgenomen dat alleen één of meer werkgevers(verenigingen) samen
met één of meer werknemersverenigingen een cao kunnen afsluiten. Deze verenigingen
dienen een statutaire bevoegdheid te hebben tot het afsluiten van een cao en volledige
rechtsbevoegdheid. Het onafhankelijkheidsvereiste van cao-partijen ten opzichte van
elkaar is niet in Nederlandse wetgeving geregeld. Bij het ratificeren van ILO-verdrag
nr. 98 is vastgesteld dat het niet nodig was om deze eis op te nemen in de wet, omdat
er in de praktijk geen problemen bestonden. Wel werd benadrukt dat vanuit het oogpunt
van evenwichtige arbeidsverhoudingen ernstige bezwaren zijn verbonden aan het optreden
door niet-onafhankelijke werknemersorganisaties.11

Wettelijke regeling

Door verschillende ontwikkelingen komt de vraag op of dit uitgangspunt nog voldoende
is om de onafhankelijkheid van cao-partijen te kunnen waarborgen. Dat de eis van onafhankelijkheid
niet in nationale wetgeving is vastgelegd, kan kwetsbaar zijn.

Verder vormen recente jurisprudentie en een verzoek vanuit het Comité van Experts,
dat toeziet op de naleving van ILO-verdragen, aanleiding om te onderzoeken of een
nationaal wettelijk toetsingskader om de onafhankelijkheid van cao-partijen te beoordelen
wenselijk is.

Daarom is het voornemen het onafhankelijkheidsvereiste op te nemen in de wet op de
Cao en zo de onafhankelijkheid van cao-partijen ten opzichte van elkaar bij het sluiten
van cao’s wettelijk te regelen. Daarbij dient het advies van de Stichting van de Arbeid
om de betreffende passage uit het ILO-verdrag op te nemen in de wet op de Cao als
uitgangspunt.12 Het doel is om de onafhankelijkheid van cao-partijen verder te waarborgen en te zorgen
voor een kader op grond waarvan de rechter de onafhankelijkheid kan beoordelen. Vanuit
de Stichting van de Arbeid wordt gewerkt aan een aanbeveling, die zal worden betrokken
bij het vervolg. Bij de verdere uitwerking wordt ook naar buitenlandse systemen gekeken,
zoals in België, Frankrijk en Duitsland. Het is interessant om te bekijken hoe dit
in hun wetgeving is verankerd. De sociale partners en overige relevante stakeholders
worden geraadpleegd bij het vervolg.

3. Avv- en dispensatiebeleid

Het cao-stelsel dient ertoe om evenwichtige arbeidsverhoudingen te bevorderen en om
arbeidsrust te creëren. Het avv-instrument levert hier een cruciale bijdrage aan.
Avv draagt namelijk bij aan een gelijk speelveld, voorkomt concurrentie op arbeidsvoorwaarden
en is van invloed op de cao-dekkingsgraad. De primaire verantwoordelijkheid voor de
inhoud en reikwijdte (werkingssfeer) van cao’s ligt bij sociale partners. Over het
algemeen lopen de procedures vlot en probleemloos.

Tegelijkertijd zien we dat in sommige sectoren discussies over de werkingssfeer en
het al dan niet verlenen van dispensatie leiden tot opschorting van een avv-procedure
vanwege de complexe bedenkingen en dispensatieverzoeken, die zich vaak bij ieder avv-verzoek
herhalen. Hierdoor ontstaan avv-loze periodes en onduidelijkheid over de toepasselijke
arbeidsvoorwaarden.

Uitgangspunt van de huidige beleidsregels is dat sociale partners samen tot een oplossing
komen bij een eventueel geschil. Dit is echter niet altijd gemakkelijk, omdat sociale
partners verschillend denken over passende arbeidsvoorwaarden in de sector en afbakening
van sectoren niet altijd eenvoudig is. De nu gebruikte open normen in het dispensatieproces
geven mogelijkheid tot (langdurige) discussie.

Het is belangrijk dat bestaande partijen en afspraken beschermd worden, maar ook dat
er oog is voor maatwerk en ruimte voor nieuwe partijen binnen het speelveld van werkgevers
en werknemers. Het ministerie hecht groot belang aan een goed werkend avv-instrument
met vlot lopende procedures en een uitvoerbaar dispensatiekader met heldere criteria.
De ontvangen signalen hierover zijn meegenomen bij de uitwerking van dit aandachtspunt
en komen tot uiting in de volgende maatregelen.

Verbetering procedures

Allereerst zijn er een aantal zaken waar het ministerie doorlopend mee bezig is. Zo
is het een continu aandachtspunt om avv-procedures waar mogelijk te versnellen, zonder
afbreuk te doen aan de zorgvuldigheid en belangen van derden. Dit geldt ook voor het
verbeteren en actueel houden van de praktische handreikingen. Tot slot voeren mijn
ambtenaren evaluatiegesprekken met cao-partijen als de procedure veel oponthoud heeft
gekend.

De Stichting van de Arbeid verzoekt in haar advies om in samenspraak met het ministerie
administratieve processen rond verzoeken tot avv en dispensatie te vereenvoudigen
en te verduidelijken. In dat kader is onderzoek gedaan naar de oorzaken voor het mogelijk
oplopen van de duur van avv-procedures. Uit de analyse is gebleken dat de gemiddelde
duur van avv-procedures de afgelopen vijf jaar niet direct is gestegen. Daarbij is
onderzoek gedaan naar de avv-procedures die het langst hebben stilgelegen. De meest
voorkomende oorzaak hiervan was een langdurige procedurele onderbreking bij cao-partijen.
Een andere veel voorkomende oorzaak van een langere doorlooptijd was vanwege bedenkingen
en dispensatieverzoeken.

We bekijken de mogelijkheden om de huidige criteria voor dispensatie te verduidelijken.
Daarnaast wordt verkend hoe de dispensatieroute vereenvoudigd kan worden, zonder dat
dit afbreuk doet aan het doel van avv, namelijk concurrentie op arbeidsvoorwaarden
voorkomen. De uitwerking van beide maatregelen worden besproken met sociale partners
en andere stakeholders.

Commissies werkingssfeer

Een aantal sectoren hebben afspraken gemaakt in de cao over zogenaamde werkingssfeercommissies.
Deze commissies bestaan veelal uit afgevaardigden van aanpalende sectoren. Werkgevers
en werknemers kunnen hier terecht indien er onduidelijkheid bestaat over de werkingssfeer
en het toepassingsbereik van de cao waar zij onder vallen. We inventariseren welke
commissies er zijn en onderzoeken het idee van een nationale commissie.

Maatwerk in cao’s

Cao-partijen hebben naast het verlenen van dispensatie ook de mogelijkheid ruimte
te creëren in de cao voor afwijkende afspraken, bijvoorbeeld door te kiezen voor een
minimum-cao waarbij voor sommige bepalingen (positief) kan worden afgeweken van de
cao. Ook kunnen partijen een hardheidsclausule of dispensatiebepaling opnemen. Daarnaast
zijn er cao’s met bijzondere bepalingen voor sub-sectoren of categorieën werknemers
of een aangepaste werkingssfeer. Verder is het mogelijk een decentralisatiebepaling
op te nemen waarbij op ondernemingsniveau afspraken gemaakt kunnen worden met de ondernemingsraad
of personeelsvertegenwoordiging. Tot slot kan in de cao worden afgeweken van de wet
door gebruik te maken van driekwart dwingend recht. Uw Kamer is per brief d.d. 17 juli
2023 uitgebreider geïnformeerd over de verschillende mogelijkheden om maatwerkafspraken
te maken in cao’s.13

Het belang van de mogelijkheid tot maatwerk wordt onderschreven en de oproep van de
Stichting aan cao-partijen om hier in cao’s meer ruimte voor te bieden wordt ondersteund.

Dit draagt eraan bij dat zoveel mogelijk individuele werkgevers en werknemers zich
herkennen in de afspraken en er breed draagvlak voor de cao is en blijft. Verder geeft
de Stichting in haar advies aan dat zij cao-partijen zal oproepen om minimaal een
dispensatiemogelijkheid in de cao op te nemen en de reikwijdte van de cao duidelijk
af te bakenen en regelmatig te actualiseren.

4. Cao-dekkingsgraad

De cao-dekkingsgraad is een belangrijke pijler onder het cao en avv-stelsel. De cao
biedt werknemers bescherming, gaat concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegen, creëert
een gelijk speelveld en verlaagt transactiekosten voor werkgevers. Uit de meest recente
cijfers van het CBS blijkt dat in Nederland de cao-dekkingsgraad op 72,5% (2024) ligt.14 Dit percentage daalt al geruime tijd. Tegelijkertijd neemt het absolute aantal werknemers
onder een cao niet af. Het lijkt er dus op dat het aantal werknemers dat werkzaam
is in sectoren zonder cao toeneemt. Het is belangrijk hier aandacht aan te besteden
en erop in te zetten deze trend te keren.

Onderzoek CBS

Om goed inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de cao-dekkingsgraad in Nederland
is het CBS gevraagd haar eerdere onderzoek te herhalen. Dit inzicht is nodig voor
de rapportageverplichtingen aan de Europese Commissie vanuit de Richtlijn toereikende
minimumlonen. Maar ook om de cijfers goed te kunnen monitoren en vergelijken. En,
belangrijker nog, om uiteindelijk gerichte acties te kunnen ondernemen.

De Stichting van de Arbeid uit in haar advies de wens om verdiepend onderzoek te laten
doen naar de omvang en de oorzaken van de «witte cao-vlek». Dus in welke sectoren
daalt de cao-dekkingsgraad het hardst of is helemaal geen cao aanwezig.

Uit een eerste inventariserend gesprek met het CBS blijkt dat op basis van de huidige
cijfers al een verdieping naar de omvang en ontwikkeling van de cao-dekkingsgraad
mogelijk is. Een meer kwalitatief onderzoek naar de achterliggende oorzaken van de
daling kan het CBS niet uitvoeren. Het verzoek om meer inzicht in de oorzaken wordt
meegenomen bij het vervolgproces.

Aanbestedingsregels

Op dit moment loopt op EU-niveau het traject om Europese aanbestedingsregels te herzien.
EZ en SZW voeren op ambtelijk niveau het gesprek over het kunnen inbedden van (meer)
sociale voorwaarden in het aanbestedingsrecht. Dit is echter een traject van de langere
termijn. Er bestaat evenwel een breed gedeelde wens de aanbestedingsregels te versimpelen.
Hierbij is het streven om ook de (on)mogelijkheden omtrent het opnemen van sociale
criteria, zoals arbeidsvoorwaarden uit een (avv’de) cao, bij aanbestedingen te verduidelijken.

De oproep van de Stichting van de Arbeid om bij (publieke) aanbestedingen ook sociale
criteria, zoals arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden op te kunnen nemen als
gunningscriteria sluit hier op aan.

Conclusie en vervolg

De komende tijd worden in nauw overleg met sociale partners en met raadpleging van
andere stakeholders de aangekondigde maatregelen verder uitgewerkt.

Deze zijn hieronder per traject kort samengevat:

1. Organisatiegraad van werknemers- en werkgeversorganisaties:

• Internationale vergelijking van systemen en maatregelen;

• Onderzoek organisatiegraad werkgevers;

• Belang cao-stelsel uitdragen en vergroten draagvlak;

• Toegang tot de werkvloer monitoren.

2. Onafhankelijkheid vakbonden:

• Wettelijke maatregel om onafhankelijkheid te waarborgen.

3. Avv- en dispensatiebeleid:

• Verbetering procedures;

• Commissie werkingssfeer onderzoeken;

• Dispensatiekader verduidelijken en route vereenvoudigen;

• Bestaande mogelijkheden maatwerk benutten.

4. Cao-dekkingsgraad:

• Herhaling CBS-onderzoek cao-dekkingsgraad;

• Verdiepingsonderzoek oorzaken daling cao-dekkingsgraad;

• Aanbestedingsregels verduidelijken.

Uw Kamer wordt volgend jaar opnieuw geïnformeerd over de uitgezette trajecten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
M.L.J. Paul