Brief regering : Onderzoek naar de Nederlandse Grondwet en nieuwe technologie

Nr. 39
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 oktober 2025

Onze samenleving verandert snel door de opkomst en inzet van digitale technologie.
Het kabinet houdt een vinger aan de pols of de Grondwet nog bij deze ontwikkelingen
aansluit en de bescherming biedt die nodig is. In 2000 en 2010 deden de Commissie
Franken en de Staatscommissie Thomassen al voorstellen om de Grondwet aan te passen
aan de ontwikkeling van de informatietechnologie. Het ging destijds nog over de opkomst
van de mobiele telefoon en de smartphone. Sindsdien is de wereld flink veranderd.
De snelle ontwikkeling van digitale technologie verandert ons leven, ons werk, en
onze democratie. Na technologieën als smartphones en sociale media, dringt nu kunstmatige
intelligentie en het «internet of things» in bijna elk aspect van het leven door.
Deze technologieën veranderen niet alleen ons leven ingrijpend, maar zorgen op hun
beurt weer voor doorbraken in andere technologieën, zoals neurotechnologie. Zowel
de burger als de overheid zijn bovendien steeds afhankelijker geworden van digitale
technologie.

Gelet op deze ontwikkelingen heeft mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer toegezegd om
opnieuw onderzoek te (laten) doen naar digitalisering en grondrechten.1 Naar aanleiding van deze toezegging is een verkenning gestart naar hoe nieuwe technologie
invloed heeft op de grondrechten en de grondwettelijke waarborgen op het institutionele
vlak. Deze verkenning sluit aan bij bestaande initiatieven om te zorgen voor de versterking
van de rechtsbescherming van burgers en de bevordering van een grondwettelijke cultuur.
Een levende Grondwet die bij de tijd is, is bovendien belangrijk nu wordt gewerkt
aan een opheffing van het toetsingsverbod uit artikel 120 Grondwet.

In september 2024 verscheen daarom de essaybundel «De Grondwet en nieuwe technologie: klaar voor de toekomst?». De essays gaan onder meer over een nieuwe formulering van bestaande grondrechten,
over de noodzaak van nieuwe grondrechten, over de balans tussen de staatsmachten en
over behoorlijk bestuur.2 Deze essays zijn ook aan uw Kamer aangeboden.3 Als vervolgstap vond in het najaar van 2024 met wetenschappers verdere verdieping
en reflectie plaats.

Hierna schets ik vier grondwettelijk relevante rode draden en beschrijf ik per rode
draad het benodigde vervolgonderzoek.

Menselijke waardigheid in een technologische samenleving

Technologie beheerst steeds meer facetten van ons leven. Mensen communiceren met en
via technologie, de mens wordt steeds meer behandeld als een samenstel van (genetische
en gedrags-) gegevens, (de voorbereiding van) beslissingen en de verwerking van informatie
worden steeds meer aan technologie toevertrouwd, en er ontstaan nieuwe mogelijkheden
om menselijk gedrag beter en verfijnder te beïnvloeden. Er ontstaan nieuwe normen
en verwachtingen.

Menselijke waardigheid kan een opdracht zijn voor de wetgever,4 een grondslag zijn waaruit andere rechten kunnen worden afgeleid,5 richtinggevend zijn voor de interpretatie van specifiekere grondrechten,6 een rol spelen in de beperkingssystematiek van grondrechten,7 of soms als een autonoom recht fungeren.8 Op dit moment geldt de menselijke waardigheid als een grondslag voor alle grondrechten.9 Een aantal auteurs stelt daarom voor, in navolging van de Staatscommissie Thomassen,10 om – net als in een aantal andere landen – de bescherming van de menselijke waardigheid
een meer expliciete plek te geven in onze Grondwet,11 toen via de opname van een algemene bepaling. Daarin is waardigheid toen niet door
de regering opgenomen, omdat de regering met die bepaling de belangrijkste beginselen
van het staatsbestel wilde belichten.12 In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Hierna: EU-handvest) is
menselijke waardigheid ook als grondrecht opgenomen, maar dat is alleen inroepbaar
op terreinen die het EU recht beslaat.13 Inhoudelijk ziet het onder meer op de bescherming van de fysieke en psychologische
integriteit, de individuele autonomie, de bescherming van de materiële levensomstandigheden
en van de gelijkheid.

In de technologische context speelt de menselijke waardigheid vooral een rol in het
beschermen van «mens» zijn in discussies over zelfbeschikking en autonomie. Naast
menselijke waardigheid wijzen auteurs op de mogelijkheid om expliciet autonomie of
mentale of persoonlijke integriteit te beschermen,14 zoals ook gebeurt in het EU-handvest (zie ook onder het kopje «de veranderende privésfeer»).15 Dit sluit aan op een eerder voorstel van het Rathenau Instituut voor een «recht om
niet gemeten, geanalyseerd of beïnvloed te worden, om online profilering, tracking
en beïnvloeding te kunnen weigeren,»16 op een recenter voorstel dat het Rathenau Instituut doet om naar een nieuw recht
te kijken dat de mentale integriteit beschermt,17 en bij ideeën om het recht op privacy ook te zien als een recht op een onberekenbaar
zelf.18

Tegen de achtergrond van de hierboven beschreven ideeën stel ik voor om op twee vlakken
verder onderzoek te doen rondom het thema menselijke waardigheid.

In de eerste plaats een onderzoek naar de toekomst van maatschappelijke normen en
verwachtingen en hoe die als gevolg van nieuwe technologie verschuiven. Bij de codificatie
van grondrechten kijkt men doorgaans naar bestaande normen en binnen het juridisch
kader. De technologie ontwikkelt zich echter snel, en maatschappelijke verhoudingen
kunnen in de toekomst verschuiven. Dat vraagt om een andere blik. Daarom willen we
in de eerste plaats in kaart brengen hoe technologie de samenleving in de komende
jaren verder kan veranderen, op basis daarvan met een breder niet-juridisch perspectief
kijken wat dat betekent voor waarden in onze maatschappij, en daarna bezien of we
de vertaling naar juridische normen zouden kunnen maken. Eerder al hebben wetenschappers
bijvoorbeeld nieuwe rechten bepleit (zoals een recht op een digitale schone lei).19 In de bundel doet een essayist bovendien een voorstel om grondrechtelijke beperkingen
alleen te laten plaatsvinden door een mens,20 en een ander stelt voor om graadmeters te ontwikkelen van effectiviteit van technologie,
om zo beperkingen van grondrechten beter te kunnen normeren.21 We willen graag verder vooruit kijken om te bepalen welke nieuwe normen we kunnen
identificeren die mogelijk grondwettelijke bescherming verdienen.

In de tweede plaats wil ik verder onderzoek laten doen naar de wenselijkheid en reikwijdte
van menselijke waardigheid, autonomie en mentale of persoonlijke integriteit in onze
Grondwet in relatie tot nieuwe technologie. Dit onderzoek zou een vervolg zijn op
de voorstudie voor de staatscommissie Thomassen, waarin is gekeken naar de menselijke
waardigheid in brede zin en de mogelijke functies daarvan in onze Grondwet.22 Die studie, in combinatie met het andere onderzoek dat hierboven wordt genoemd, kan
samengevoegd en bij de tijd worden gebracht gezien de ontwikkelingen op het gebied
van bijvoorbeeld genetica, kunstmatige intelligentie en neurotechnologie. In hoeverre
zijn belangen als autonomie en waardigheid nu beschermd, zouden ze meer bescherming
nodig moeten hebben, hoe zou dat eruitzien, en wat zijn de voor- en nadelen daarvan?

Een behoorlijk technologisch bestuur

Het bestuur kreeg de afgelopen decennia meer taken en ging voor de uitvoering daarvan
steeds meer gebruik maken van data, algoritmen en geautomatiseerde besluitvorming,
vaak gefaciliteerd door private partijen.

In de literatuur wijzen auteurs hierbij op een mogelijke disbalans in de trias: het
is vooral de uitvoerende macht die gebruik maakt van digitale technologie, en het
ondoorzichtige karakter daarvan in combinatie met de afhankelijkheid van private partijen
bemoeilijkt de controle door het parlement en de rechter.23 Deze ontwikkeling gaat volgens auteurs in de bundel gepaard met verminderde transparantie,
complexere regels (inclusief algoritmische beslisregels), gebrekkige rechtsbescherming,
onduidelijke verantwoordelijkheden, en weinig ruimte voor menselijk contact. In de
uitvoering en het beleid kunnen onwenselijke en onzichtbare patronen optreden die
in het ergste geval kunnen leiden tot maatschappelijke misstanden met grote gevolgen
voor individuele burgers. De toeslagenaffaire wordt aangehaald als voorbeeld van de
uitwassen van het nieuwe technologie gebruik door de overheid.24

Tegen deze achtergrond pleiten meerdere auteurs ervoor om het bestuur steviger te
normeren in de Grondwet. Het gaat dan in de eerste plaats om diverse voorstellen om
een recht op goed of behoorlijk bestuur op te nemen in de Grondwet, met expliciete
aandacht voor transparantie van bestuurlijk handelen, waaronder de besluitvorming.25 Deze voorstellen zijn niet geheel nieuw: al eerder hebben verschillende wetenschappers
geopperd om een variant van het recht op behoorlijk bestuur in de Grondwet op te nemen.26 Daarbij wordt een vergelijking gemaakt met artikel 41 van het EU-Handvest, waarin
een grondrecht op behoorlijk bestuur is opgenomen, dat alleen geldt jegens de instellingen,
organen en instanties van de EU.27 Een aantal auteurs raadt ook aan om eisen te stellen aan technologiegebruik door
de overheid, onder andere op het gebied van effectiviteit, transparantie, of de bescherming
van het menselijk oordeelsvermogen.28

Naast het beter normeren van het bestuur in de Grondwet zijn er ook voorstellen gedaan
om de (informatie)positie van de burger richting het bestuur te versterken, bijvoorbeeld
door een versterking van de toegang tot overheidsinformatie en de invoering van een
recht op zinvol contact.29 Ook die voorstellen zijn niet nieuw: de Commissie Franken deed in 2000 al (in meerderheid)
de aanbeveling om een subjectief recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie
in de Grondwet op te nemen, evenals een zorgplicht voor de overheid voor de toegankelijkheid
van die informatie.30 In 2010 waren drie leden van de staatscommissie Thomassen eveneens van mening dat
de toegang tot overheidsinformatie onvoldoende in de Grondwet is gewaarborgd en adviseerden
zij een recht op toegang tot bestuurlijke documenten daarin op te nemen. Daarnaast
heeft de Afdeling advisering van de Raad van State in 2018 geadviseerd om het recht
op toegang tot en zinvol contact met het bestuur als nieuw beginsel van behoorlijk
bestuur nader te ontwikkelen en te operationaliseren.31

Hoewel deze adviezen niet hebben geleid tot wijziging van de Grondwet, blijft het
belang van toegang tot informatie en contact met de overheid onverminderd actueel.
Dat wordt bevestigd door het rapport van de Staatscommissie rechtsstaat uit 2024,
waarin is aanbevolen om het contact met de burger te verbeteren omdat burgers in een
rechtsstaat recht hebben op begrijpelijke communicatie en adequate informatie.32 Daarbij is de vraag of dat primair juridisch moet worden geborgd of vooral feitelijk
moet worden georganiseerd.

Tegen de achtergrond van de hierboven beschreven ideeën stel ik voor een vervolgonderzoek
te doen op het thema behoorlijk bestuur. Dat thema kent twee kanten van dezelfde medaille,
enerzijds kan het gaan over verplichtingen voor het bestuur jegens de burger in algemene
zin, anderzijds kan het gaan over (afdwingbare) rechten voor de burger jegens het
bestuur. Dit nader onderzoek moet zich richten op de meerwaarde en de mogelijke vormgeving
van een recht op behoorlijk bestuur in de Grondwet ten opzichte van andere wettelijke
en beleidsmatige initiatieven. Belangrijke vragen daarbij zijn op welke wijze een
dergelijk recht kan worden geformuleerd met normatieve waarde, welke elementen daarin
zouden moeten worden opgenomen, wat de toegevoegde waarde is van afdwingbare rechten
in dit verband, wat de uitvoeringsconsequenties zijn, en hoe het bestuur «behoorlijk»
technologie zou moeten gebruiken.

Een veranderende privésfeer

Over privacy en nieuwe technologie vindt al jaren een levendig debat plaats. Dat is
niet gek: er is meer privéinformatie beschikbaar gekomen, van onze reisbewegingen
tot hersenscans, er zijn nieuwe manieren om privéinformatie te verzamelen, en er zijn
nieuwe mogelijkheden gekomen om die informatie te analyseren en een gedetailleerd
beeld te krijgen van ons leven.

In de essaybundel worden verschillende technologische ontwikkelingen beschreven, zoals
de opkomst van AI, de data-economie, de geautomatiseerde besluitvorming op basis van
algoritmes, micro-targeting en neurotechnologie. Bij zowel de (door)ontwikkeling als
de inzet van deze nieuwe technologieën worden persoonsgegevens verwerkt.

Mede daardoor verschuift de persoonlijke levenssfeer waarbinnen burgers het meeste
risico lopen van de fysieke privésfeer naar de informationele persoonlijke levenssfeer.
Een betere bescherming daarvan kan tot gevolg hebben dat andere grondrechten ook beter
bestand zijn tegen risico’s die nieuwe technologie met zich meebrengt. Het verkeerd
gebruik van gegevens kan immers tot discriminatie leiden.

Enkele auteurs laten zien dat de risico’s voor de privacy van burgers ondervangen
zouden kunnen worden door bijvoorbeeld een afzonderlijk recht op gegevensbescherming
op te nemen,33 door de formulering en reikwijdte van fysieke privacy-grondrechten in artikel 11
en 12 van de Grondwet (het beschermen van de lichamelijke integriteit en tegen het
binnentreden van een woning) aan te passen,34 of door privacy-rechten uit te breiden naar de informationele en mentale privésfeer.35 Andere mogelijkheden zijn om rechten van betrokkenen uit te breiden en afdwingbaar
te maken. In de bundel wordt ook voorgesteld te werken met een breder artikel over
privacy, met een gelaagde beperkingssystematiek.36

Naast aanpassing van de bestaande privacy rechten, stellen auteurs voor aandacht te
besteden aan de bescherming van de mentale privacy en mentale integriteit, en aan
de bescherming tegen manipulatie, zoals ook onder het kopje Menselijke waardigheid in een technologische samenleving is genoemd. Een dergelijke grondrechtelijke bescherming bestaat al in sommige landen,
en ook in het EU-handvest. Ook het Rathenau Instituut stelde onlangs voor om in reactie
op neurotechnologie de Grondwet te moderniseren en rechten die de mentale integriteit
beschermen hierin op te nemen, naar het voorbeeld van Chili.37 Internationaal gebeurt er al veel op dit gebied. Zo werkt UNESCO aan een aanbeveling
over hoe lidstaten kunnen omgaan met de kansen en risico’s van neurotechnologie. Nederland
onderhandelt mee.

Tegen de achtergrond van de hierboven beschreven ideeën stel ik een vervolgonderzoek
voor op het gebied van het privacyrecht. Dit onderzoek zou zich moeten richten op
de vraag hoe deze verschillende oplossingsrichtingen zich tot elkaar verhouden door
middel van een integrale analyse van eerdere voorstellen met als oogmerk te onderzoeken
of er een gemene deler is. Is het beter om met één algemeen artikel over privacy te
werken? Of moeten bestaande privacy rechten uitgebreid worden met een databeschermingsrecht?
In hoeverre zou het helpen om de catalogus uit te breiden met een meer op waardigheid
geënt persoonlijk of mentaal integriteitsrecht? Wat zou de reikwijdte zijn van dergelijke
rechten, en wat zijn de voor-en nadelen van de verschillende opties?

De invloed van Big Tech op de vrijheid van meningsuiting en de democratie

Big Tech speelt een steeds grotere rol in ons leven en onze samenleving. Ons medialandschap
is veranderd, en mensen maken zich zorgen over de verspreiding van desinformatie en
de opkomst van «synthetische media» en «deepfakes.» In wetenschappelijke literatuur
wordt veel gewezen op de impact van nieuwe technologie op het functioneren van onze
democratie, op de vrijheid van meningsuiting, en met name op de vrije en democratische meningsvorming.

In navolging van de staatscommissies Franken en Thomassen wezen diverse auteurs op
de formulering van de vrijheid van meningsuiting in de Grondwet, en zijn er allerhande
wijzigingsvoorstellen gedaan. Samengevat komen die voorstellen onder meer neer op:
het techniekneutraal formuleren van artikel 7, het aanpassen van het censuurverbod,
en het expliciet opnemen van het recht om informatie te ontvangen.38 Auteurs wijzen op de nieuwe verhoudingen die technologie creëert: technische middelen
en infrastructuur zijn in private handen, en bieden bedrijven en burgers de mogelijkheid
om zich in de grondrechten van anderen te mengen. Daarom pleiten verschillende auteurs
voor een explicietere overheidsrol op dit terrein. Zo bepleiten essayisten net als
eerder beide staatscommissies deden een bepaling waarmee de overheid de pluriformiteit
in het media-aanbod waarborgt.39

Een aantal auteurs stelt bovendien voor dat de overheid zelf actiever vorm moet geven
aan de digitale infrastructuur, met de waarborgen die daarbij horen, via bijvoorbeeld
een recht op een schoon digitaal milieu,40 of door een plicht voor de overheid om de digitale leefomgeving te beschermen,41 bijvoorbeeld door de reikwijdte van het huidige artikel 21 Grondwet te verbreden,
zodat niet alleen de fysieke maar ook de digitale leefomgeving daaronder valt.

Ook over het kiesrecht is geschreven.42 Tegenwoordig vinden verkiezingscampagnes ook plaats op online platforms. Hoewel de
schadelijke effecten van desinformatie vooralsnog niet direct aantoonbaar zijn, rijst
de vraag of er sprake is van ongeoorloofde beïnvloedingen van een vrije meningsvorming.
Wetgeving zoals de Kieswet, de voorgenomen Wet op de politieke partijen (Wpp) en de
EU-verordening inzake politieke reclame (2024/900) speelt hierbij al een rol. Grondwettelijke
verankering van het beginsel van vrije en eerlijke verkiezingen zou daarnaast kunnen
bijdragen aan de waarborgfunctie van de Grondwet. Vrij kiesrecht is een belangrijke
pijler van onze democratische rechtsstaat, en wijziging van artikel 53, tweede lid,
van de Grondwet kan die verstevigen.

Tegen de achtergrond van de hierboven beschreven ideeën stel ik voor om twee thema’s
verder te verdiepen. In de eerste plaats wil ik laten onderzoeken wat de voor- en
nadelen zijn van de opname van een zorgplicht voor de overheid in relatie tot de pluriformiteit
van het media-aanbod en het digitaal milieu. Daarnaast zal mijn ministerie een verdiepingssessie
over de grondwettelijke verankering van het beginsel van de vrije en eerlijke verkiezingen
organiseren.

Conclusie

Technologische ontwikkelingen stellen onze samenleving voor allerlei vragen en uitdagingen,
ook op het gebied van het constitutionele recht. In deze brief heb ik een reeks van
ideeën en voorstellen beschreven, die recentelijk in dit verband op verzoek van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn gepresenteerd door een groep vooraanstaande
wetenschappers. Aan de hand van deze ideeën heb ik een aantal vervolgonderzoeken geïdentificeerd
die ik in gang wil zetten. Een volgend kabinet kan vervolgens bezien of de uitkomsten
van deze onderzoeken aanleiding geven tot voorstellen om de Grondwet te wijzigen en
bij de tijd te brengen. De Grondwet is het fundament van de Nederlandse democratische
rechtsstaat. Zij bevat de Nederlandse basisregels: de grondrechten en de regels over
staatsinrichting en democratie. De Grondwet waarborgt dat machtsuitoefening door de
overheid alleen mag plaatsvinden binnen de grenzen van de wet, en is een uitdrukking
van de belangrijkste waarden in Nederland.

Om deze belangrijke functie te beschermen, is het van fundamenteel belang dat onze
Grondwet de bescherming biedt die nodig is in deze gedigitaliseerde wereld.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart