Brief regering : Vervolg toekomst mededingingsbeleid

27 879
Versterking van de positie van de consument

Nr. 437
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2025

Effectieve concurrentie en goede werking van markten zijn een belangrijke voorwaarde
voor innovatie en een betere prijs/kwaliteit verhouding van producten en diensten.1 Zowel consumenten als ondernemers plukken hier de vruchten van. Zo heeft de toezichthouder
ACM een partij beboet die misbruik maakte van haar machtspositie en excessieve prijzen
rekende voor een belangrijk geneesmiddel.2 Of denk aan de televisiefabrikanten die zijn beboet door de ACM vanwege kartelafspraken
met distributeurs. Deze afspraken hadden als doel om de verkoopprijzen van tv’s kunstmatig
hoog te houden.3

Bovendien biedt een goedwerkende markt ondernemers de mogelijkheid om te doen waar
ze goed in zijn: ondernemen. Er zijn signalen dat de concurrentie in sommige gevallen
beter zou kunnen, doordat de concentratiegraden structureel hoog zijn en marktpartijen
minder prikkels ervaren om te concurreren. Hierdoor kunnen consumenten meer geld dan
nodig betalen voor producten of diensten. Ook kunnen (kleinere) ondernemers hierdoor
meer moeite hebben om te concurreren met grotere spelers of zien zij zich geconfronteerd
met machtige toeleveranciers en afnemers. Denk aan het recente onderzoek van de ACM
naar de concurrentie op de spaarmarkt, waar de toezichthouder constateert dat een
gebrek aan concurrentie een belangrijke oorzaak is voor lage spaarrentes.4 Ook in Europees opzicht zijn er signalen dat de concurrentie afneemt, bijvoorbeeld
een afname van nieuwe spelers in markten en minder verschuivingen in marktaandelen
in bepaalde markten.5 Het huidige Europese en nationale mededingingsinstrumentarium biedt niet in alle
gevallen de mogelijkheid om hierop in te grijpen.

Leeswijzer

In deze brief bespreek ik twee mogelijke aanpassingen die het huidige mededingingsinstrumentarium
zouden kunnen versterken: 1. de New Competition Tool (NCT), dat de marktonderzoeksbevoegdheid van ACM combineert met gerichte remedies die ACM
aan marktdeelnemers kan opleggen en 2. een mogelijke aanpassing van de reikwijdte
van het concentratietoezicht om kleine (onderdrempelige) concentraties onder het toezicht
van ACM te brengen.

Ik ga eerst in op de NCT: marktonderzoek met, indien nodig, de bevoegdheid van ACM
tot het opleggen van een gerichte remedie. Ik beschrijf waarom ik de meerwaarde zie
van een marktremediebevoegdheid zoals de New Competition Tool, mits goed vormgegeven, en ik bespreek de verschillende mogelijkheden hiervoor. Daarna
ga ik in op de ontwikkelingen rondom het concentratietoezicht. Ik licht het rapport
van Oxera over de economische aspecten van de inroepbevoegdheid bij concentratiecontrole
(bijlage 1) toe en geef daarbij mijn appreciatie. Ik schets ook een aantal oplossingsrichtingen
en de aanpassing van de reguliere omzetdrempels voor het concentratietoezicht.

Met deze brief geef ik ook invulling aan een tweetal moties. Dit betreft ten eerste
de motie van de VVD6 om te onderzoeken hoe het mkb beter kan worden beschermd tegen misbruik van de positie
door grote bedrijven. Ten tweede betreft dit de motie van voormalig D66-Kamerlid Verhoeven
en voormalig CDA-Kamerlid Amhaouch7 om te onderzoeken om publiek toezicht een rol te geven in de collectieve bescherming
van kleine ondernemers en of sprake is van onevenwichtige verhoudingen tussen kleine
en grotere ondernemingen.

Bij het maken van deze aanpassingen wil ik twee aandachtspunten in het oog houden.
Als eerste wil ik administratieve lasten en regeldruk zoveel mogelijk verminderen. De aanpassingen van het mededingingsinstrumentarium kunnen
daarmee op gespannen voet staan. Ik wil voorkomen dat de aanpassingen van het mededingingsinstrumentarium
tot onnodige lastenverzwaring leiden. Daarom kijk ik scherp naar wat de aanpassingen
in de praktijk op dit vlak betekenen en naar manieren om dit te compenseren, zoals
ik bijvoorbeeld voorstel met het indexeren van de omzetdrempels. Daarnaast vind ik
rechtszekerheid belangrijk. Wet- en regelgeving en de toepassing ervan moeten vooraf zo helder en
duidelijk mogelijk zijn. Dat biedt zoveel mogelijk voorspelbaarheid en stabiliteit.
Op die manier kunnen ondernemers met vertrouwen ondernemen en investeringen doen.
Het belangrijkste is dat de aanpassingen zorgen voor een verbetering van de marktwerking
en het gelijke speelveld.

New Competition Tool

Er zijn signalen dat de concurrentie in sommige markten hapert, zoals uiteengezet
in de Kamerbrief van 14 oktober 2024.8 Ook de Europese Commissie concludeerde in 2024 op basis van toenemende Europese concentratiegraden
dat de intensiteit van concurrentie tegenwoordig zwakker lijkt dan voorheen9 en in de academische literatuur is hierover een breed debat gaande. Als sprake is
van minder effectieve concurrentie, worden bedrijven minder geprikkeld te innoveren
of te concurreren op prijs en kwaliteit. Zowel consumenten als bedrijven zijn hier
de dupe van. Ze hebben namelijk te maken met minder keuze, hogere prijzen, en lagere
kwaliteit van producten, ongunstige leveringsvoorwaarden of inkoopmacht. In markten
met structureel onvoldoende concurrentie krijgen ondernemingen minder ruimte om te
ondernemen wanneer markttoegang wordt belemmerd.

De oorzaken van een gebrek aan concurrentie lijken vaak te liggen in de eigenschappen
van een markt en lijken niet altijd toe te schrijven aan (verboden) gedragingen door
spelers op een bepaalde markt. In sommige markten is het voor een nieuwkomer bijvoorbeeld
moeilijk om concurrerend mee te doen op de markt, omdat dit vraagt om hoge investeringen
of omdat een aantal partijen op de markt al zo groot zijn dat het moeilijk is tegen
hen te concurreren (toetredingsdrempels). In andere markten ervaren consumenten en
bedrijven dat het moeilijk is om over te stappen op een andere aanbieder, omdat overstappen
duur is of vraagt om specialistische kennis die ze niet in huis hebben (overstapdrempels).
Dit soort eigenschappen van een markt kunnen worden versterkt als partijen die al
actief zijn op een markt niet met elkaar concurreren (bijvoorbeeld door stilzwijgende
afstemming) of de toetredings- en overstapdrempels verhogen door bijvoorbeeld concurrentieverstorende
afspraken af te dwingen. In dit soort gevallen kan de NCT als katalysator van concurrentie
en marktwerking fungeren, zonder dat er bestraffende maatregelen aan ondernemingen
worden opgelegd.

In Nederland en in de Europese Unie kan helaas slechts beperkt worden ingegrepen bij
dit soort concurrentieverstoringen. Veel economische experts vinden dit problematisch.
In het Verenigd Koninkrijk hebben ze daarentegen al ruim 40 jaar een instrument, de
Market Investigation Tool, waarmee deze concurrentieverstoringen kunnen worden aangepakt. Evaluaties van dat
instrument tonen aan dat zij hiermee in de afgelopen 4 jaar jaarlijks gemiddeld meer
dan 1,7 miljard Pond voor consumenten hebben bespaard.10 Dat is een flinke besparing.

Gelet op de grote bijdrage die ingrijpen op deze concurrentieverstoringen kan hebben,
zie ik voordelen voor een aanvullend instrument. Hier ben ik niet alleen in. Zo hebben
onderzoekers van het Tilburg Law and Economics Center geadviseerd een aanvullend instrument
te onderzoeken11 en pleiten onze mededingingstoezichthouder, de ACM12, en dhr. Draghi13 voor de introductie van een nieuw instrument. Ook wordt de roep vanuit uw Kamer voor
nieuwe bevoegdheden steeds groter. Ik begrijp deze oproepen goed. Ook ik vind goede
marktwerking – in het bijzonder in Europees verband – essentieel.

Europese inzet

Europa’s waarden zoals welvaart, gelijkheid en vrijheid staan onder druk door afnemende
productiviteit.14 Goede werking van markten is daarvoor een belangrijke voorwaarde, omdat het bijdraagt
aan het Europese verdienvermogen en de Europese interne markt.

In verschillende EU-lidstaten wordt gesproken over uitbreiding van het mededingingsinstrumentarium
met een NCT. Ik zie de meerwaarde van een marktremediebevoegdheid zoals de New Competition Tool. Bij voorkeur wordt dit op Europees niveau geregeld en pleit ik voor een Europees
instrument met handhaving op Europees en nationaal niveau. Op die manier wil ik er
ook voor zorgen dat de mededingingsregels in de EU uniform worden toegepast, nationale
koppen worden voorkomen en een te hoge regeldruk voor bedrijven wordt voorkomen. Ik
merk echter dat de Europese Commissie nog niet zo ver is. Zij wil namelijk eerst een
goede handhaving van recente wetgeving, de Digital Markets Act en de Foreign Subsidies Regulation, waarborgen. Het voorstel van dhr. Draghi is dan ook (nog) niet overgenomen in het
werkprogramma van de nieuwe Europese Commissie. Desondanks ga ik me op Europees niveau
inzetten voor een aanvullend instrument. Ik voel me daarbij ook gesteund door het
feit dat een aantal landen al een dergelijk instrument heeft of aan het ontwikkelen
is. In de tussentijd verken ik de nationale mogelijkheden. Op deze manier wil ik het
mededingingstoezicht toerusten op de moderne economie en de goede werking van markten
stimuleren. Deze aanpassingen licht ik hieronder nader toe.

Nationale inzet: verkenning mogelijkheden

Tegelijkertijd zijn er signalen over haperende concurrentie en zie ik daarin reden
om vooruitlopend op een eventueel Europees instrument naar een uitwerking toe te werken
op nationaal niveau. Ik zie namelijk Nederlandse markten waarop de concurrentie beperkt
is en die nu om oplossingen vragen. Voorbeelden zijn de leermiddelenmarkt en de zorg-ICT
markt, waar scholen en zorgverleners te maken hebben met ongerechtvaardigd hoge prijzen
en lagere kwaliteit van producten en diensten door de mate van concurrentie op de
markt en relatief hoge overstapdrempels. Daarnaast wijs ik op de onderzoeken van de
ACM naar de benzinemarkt en de spaarmarkt waar consumenten schade leiden door ineffectieve
concurrentie. Om te voorkomen dat ineffectieve concurrentie op nationale markten ongeadresseerd
blijven, ga ik ook aan de slag met een nationaal instrument.

Gezien de ervaringen in het Verenigd Koninkrijk, kan het ook aanleiding zijn om dat
instrument ook in Nederland te implementeren. Overigens past dit instrument wat mij
betreft niet geheel in de Nederlandse context. De Britse mededingingsautoriteit heeft
door dit instrument namelijk brede regulerende bevoegdheden. In Nederland zien wij
sector brede regulering als het primaat van de wetgever. Een variant van het instrument
zoals in het Verenigd Koninkrijk, is daarom in Nederland niet mogelijk. Een deel van
het instrument dat in het Verenigd Koninkrijk wordt gebruikt spreekt mij echter wel
aan. Met dat instrument wordt namelijk ook uitgebreid economisch onderzoek gedaan
naar de werking van de markt. De toezichthouder mag daarbij haar onderzoeksbevoegdheden
inzetten om samen met marktpartijen te onderzoeken hoe de markt werkt, waar mogelijk
concurrentieverstoringen zitten en hoe die kunnen worden opgelost. Deze onderzoeksmogelijkheden
heeft de ACM op dit moment al. Ik wil de ACM stimuleren om die meer in te zetten.
Op die manier kan de ACM namelijk breed onderzoek doen naar de goede werking van markten.
Deze kennisopbouw en adviezen vind ik zeer waardevol voor zowel de samenleving als
voor het uitwerken van beleid.

Waar het gaat om het opleggen van oplossingsmaatregelen tegen concurrentieverstoringen
wordt het ingewikkelder, omdat hier meerdere mogelijkheden zijn die raken aan ons
rechtssysteem en gevolgen hebben voor onder andere rechtszekerheid en lasten. In overleggen
met deskundigen en belangenorganisaties van bedrijven en consumenten merk ik dat een
aantal specifieke vragen vaak onderwerp van discussie zijn. Deze zien met name op
wie welke maatregelen mag opleggen, wanneer deze maatregelen mogen worden opgelegd
en welke rechtsmiddelen hiervoor open staan. Ik vind het in het bijzonder van belang
hoe ondernemers naar dit instrument kijken. Ik wijs in dit kader naar de brief van
VNO-NCW en MKB-Nederland van 28 mei jl.15 ten aanzien van een NCT waarin zij een aantal vragen en zorgen noemen. Ik begrijp
deze zorgen en vind het daarom verstandig om het instrument helder in te kaderen om
zoveel mogelijk aan de zorgen tegemoet te komen.

In aanvulling op de hierboven genoemde onderzoeksmogelijkheden, zie ik een aantal
varianten voor aanvullende bevoegdheden voor de ACM in het nationale instrument. Het
startpunt daarbij is dat de ACM onderzoek doet en de wetgever de maatregelen oplegt.
Ik overweeg hiervoor een grondslag in de wet te creëren waardoor maatregelen op basis
van zo’n onderzoek kunnen worden opgelegd. Dat kan worden uitgebreid met aanvullende
bevoegdheden voor de ACM om in sommige gevallen ook zelf maatregelen op te kunnen
leggen. Ik zie drie opties die zowel (deels) gezamenlijk als individueel kunnen worden
gekozen en steeds iets meer bevoegdheden bij de ACM leggen:

1. De ACM kan maatregelen opleggen aan specifieke bedrijven in de markt (beschikkingen);

2. De ACM kan algemeen verbindende voorschriften van technische aard opleggen aan de
hele markt. Dit betreft maatregelen die een uitwerking vormen van bestaande regulering;

3. De ACM kan algemeen verbindende voorschriften aan de hele markt opleggen na goedkeuring
door de Minister van Economische Zaken.

De ACM zou in ieder geval de mogelijkheid moeten hebben om in individuele gevallen
maatregelen op te leggen. Dat doet ook recht aan het Nederlandse rechtssysteem. Ik
sta daarom in beginsel positief tegenover het mogelijk maken van optie 1. Op die manier
wil ik meer mogelijkheden creëren om concurrentieverstoringen sneller en gerichter
aan te pakken en tegelijkertijd rechtszekerheid te waarborgen. Het betreft relatief
kleine ingrepen door de ACM die mogelijk wel een groot effect kunnen hebben op de
markt.

Ik ben geen voorstander van optie 3, omdat dit enkel in uitzonderlijke gevallen zou
moeten worden ingezet en hier hoge eisen aan worden gesteld, die ook democratische
legitimiteit vereisen. Het proces wordt met deze opties een stuk ingewikkelder en
tijdrovender, naast dat dit ook de lasten voor ondernemers verhoogt. Dit komt de effectiviteit
van een instrument niet ten goede.

De wenselijkheid en haalbaarheid van optie 2 ben ik momenteel nog aan het onderzoeken.
Dit bespreek ik ook met deskundigen en belangenorganisaties van bedrijven en consumenten.
Bij deze optie krijgt de ACM grotere zelfstandige regelgevende bevoegdheden. Hoewel
dit kan bijdragen aan de effectiviteit van het instrument, heeft dit wel juridische
en beleidsmatige kwetsbaarheden. Tegelijkertijd voel ik er ook wat voor om eerst ervaring
op te doen met het instrument, om te bezien wat goed werkt in Nederland. Over een
paar jaar kan dan op basis van een evaluatie bekeken worden of een uitbreiding van
het instrument wenselijk is. Dit zal er ook voor zorgen dat de ACM de ruimte krijgt
om de nieuwe bevoegdheden en verplichtingen zorgvuldig te implementeren en hiermee
niet overladen wordt.

Bij de keuze welke maatregelen de toezichthouder mag nemen geldt, ook nu al, dat deze
altijd proportioneel moeten zijn. In aanvulling op dat proportionaliteitsbeginsel
zie ik maatregelen voor me die tijdelijk van aard zijn. Dat betekent enkel gedragsmaatregelen,
zoals informatie- en toegangsverplichtingen. Zulke maatregelen zouden bovendien in
een limitatieve lijst kunnen worden opgenomen, zodat ondernemers zoveel mogelijk weten
wat ze kunnen verwachten als een onderzoek wordt gestart.

De betrokkenheid van ondernemers bij deze marktonderzoeken vind ik een belangrijk
aandachtspunt. Ondernemers moeten ook tijdig weten welke markt wordt onderzocht en
moeten tijdens het onderzoek zoveel mogelijk worden meegenomen, zodat zij niet alleen
weten wat er gaat komen, maar bovendien kunnen begrijpen waarom maatregelen worden
genomen. Daarnaast vind ik het belangrijk dat rechtsbescherming goed is gewaarborgd.
Het liefst zie ik een instrument waartegen rechtsbescherming openstaat, maar dat op
zodanige wijze is ingericht dat het instrument in de praktijk zo weinig mogelijk conflicten
oproept. Deze aandachtspunten kunnen worden gewaarborgd in het proces door transparantieverplichtingen
voor de ACM op te nemen, momenten van hoor en wederhoor in te bouwen en te bepalen
wanneer sprake is van concurrentieverstoringen.

Ik kijk nog naar hoe deze aspecten er precies uit kunnen komen te zien, alsook de
financiële consequenties van een nieuw instrument en de effecten voor reeds gereguleerde
sectoren. Door bovenstaande mogelijkheden met uw Kamer te delen wil ik inzicht geven
in de afwegingen die voorliggen, zodat daarover het debat kan worden gevoerd. In mijn
volgende Kamerbrief licht ik dit verder toe en schets ik concretere uitgangspunten
voor een mogelijk wetsvoorstel.

Modernisering concentratietoezicht

De bevoegdheid om concentraties te onderzoeken is gebaseerd op omzetdrempels. Dat
betekent dat ondernemingen die willen fuseren of een overname willen doen, dit voornemen
moeten melden bij de ACM als zij een omzet hebben die hoger is dan een wettelijk vastgestelde
drempel. Er is dus een meldingsplicht. De ACM beoordeelt vervolgens of zij mogen fuseren.
Als ondernemingen een omzet hebben die lager is dan de wettelijke omzetdrempel, dan
hoeven zij hun fusie niet te melden en mogen zij altijd fuseren. Deze blijven dus
buiten het concentratietoezicht.16 Concentraties die de omzetdrempels niet overschrijden beschouw ik als onderdrempelige
concentraties. De omzetdrempels zijn een afweging tussen effectief toezicht en administratieve
lasten. Het idee destijds bij het instellen van deze omzetdrempels was dat alleen
concentraties die een aanzienlijk effect hebben op de concurrentieverhoudingen in
de Nederlandse markt er onder zouden moeten vallen.

Er zijn concentraties die een significant effect hebben op de concurrentieverhoudingen,
maar die de omzetdrempels niet overschrijden. De twee bekendste typen zijn overnamestrategieën
van (grote) ondernemingen: «kralen rijgen» en zogenaamde «killer acquisitions». Kralen
rijgen is een reeks van kleine overnames door één grote onderneming. Dit kan tot onwenselijke
marktmacht leiden op bijvoorbeeld lokale markten, waardoor consumenten, afnemers of
leveranciers weinig tot geen alternatieven meer hebben of hogere prijzen moeten betalen.
Met de strategie van killer acquisitions nemen grotere ondernemingen kleine innovatieve
bedrijven over, waardoor potentiële, toekomstige concurrentie uit de markt wordt genomen
en/of innovatie wordt afgeremd.

Voor het kunnen toetsen van «killer acquisitions» hebben vorige kabinetten zich hard
gemaakt, zodat deze in de digitale sector door de Europese Commissie (EC) kunnen worden
beoordeeld. Het idee daarachter was dat extra controle nodig was om te voorkomen dat
«big tech» innovaties via overnames uit de markt haalt om hun marktmacht te bestendigen
of te vergroten.17 Het vraagstuk speelt ook in de farmaceutische sector.18 De nationale toezichthouder – in Nederland ACM – kon tot voor kort dit soort zaken
naar de EC verwijzen voor beoordeling. Uit een recent arrest van het Hof van Justitie
van de Europese Unie blijkt dat de grondslag voor het doorverwijzen naar de EC alleen
bestaat als de nationale mededingingsautoriteit zelf ook bevoegd is om de fusie te
beoordelen.19 Die bevoegdheid heeft de ACM nu niet. Mede op basis van gesprekken met de EC en de
ACM kom ik tot de conclusie dat een nationale bevoegdheid nodig is om deze onderdrempelige
«killer acquisitions» zowel op nationaal als EU niveau voortaan wel te kunnen beoordelen.
Dat vind ik belangrijk gelet op de potentieel marktverstorende effecten van overnames
die gericht zijn op het weghalen of verminderen van innovatie in de markt.

Onderzoek naar kralen rijgen20

Naast de killer acquisitions, is er ook sprake van kralen rijgen: een grote speler
met groeiambitie die (meerdere) kleine spelers in de markt overneemt. In literatuur
en in jargon wordt dit ook wel de buy-and-build strategie genoemd. Recent heb ik onderzoeksbureau Oxera gevraagd om onderzoek te
doen naar kralen rijgen praktijken.21 De aanleiding voor dit onderzoek was mijn wens om beter grip te krijgen op de aard
en omvang van de groeistrategie kralen rijgen en de mogelijk minder wenselijke gevolgen
van deze strategie. Ik vind het namelijk van groot belang om zorgvuldig af te wegen
of overheidsingrijpen noodzakelijk is, en zo ja, op welke manier dit het minst belastend
is voor ondernemingen. Het onderzoek van Oxera heeft inzichten opgeleverd die ik graag
aan uw Kamer aanbied (bijlage 1).

Ik vind het belangrijk hier te vermelden dat in een competitieve markt deze groeistrategie
ook voordelen kan opleveren voor afnemers door bijvoorbeeld lagere prijzen. De strategie
leidt soms echter wel tot zorgen over de impact op afnemers en toeleveranciers als
marktmacht op lokale of regionale markten ontstaat. Dan kan de onderneming prijzen
verhogen of de kwaliteit van hun producten of diensten verlagen. Dit signaleert de
ACM o.a. in sectoren als de kinderopvang en autoreparatiebedrijven.22

Uit internationale onderzoeken blijkt dat er in de Verenigde Staten en Europa sprake
is van een algemene toename van concentraties en verhoging van winstmarges. Dit kan
wijzen op groeiende marktconcentratie en dus marktmacht van slechts enkele grote spelers.
Overigens is een hoge winstmarge niet per se negatief, winst is belangrijk voor het
kunnen doen van investeringen en als bedrijven betere producten of diensten leveren,
is het ook gerechtvaardigd dat ze daarmee winst maken De ontwikkeling van toenemende
concentraties en (ongerechtvaardigde) winstmarges wordt in het publiek debat vaak
aangehaald als reden voor aanpassing van het instrumentarium van de mededingingstoezichthouder.
In Nederland lijken deze ontwikkelingen minder ongunstig dan in andere Europese landen
en de VS.23 Tegelijkertijd is er voor Nederland weinig empirie beschikbaar om harde conclusies
te trekken over de internationale vergelijking.

Om inzicht te krijgen wanneer kralen rijgen een problematische groeistrategie is,
zijn er allereerst gegevens nodig over het aantal onderdrempelige transacties in Nederland.
Ook dit is lastig vast te stellen, omdat deze fusies en overnames niet bij de ACM
gemeld hoeven te worden en dus buiten het zichtsveld van de toezichthouder plaatsvinden.
Binnen deze onzekerheid schat Oxera dat de meeste onderdrempelige transacties eenmalig
zijn, waarbij één onderneming een enkele transactie doet. Van alle seriële transacties
wordt tussen de 21% en 31% als kralen rijgen geclassificeerd: dit zijn situaties waarin
een onderneming meerdere transacties in dezelfde sector uitvoert binnen een bepaalde
periode. Het grootste deel van het kralen rijgen bestaat uit reeksen van slechts twee
transacties.

Het onderzoek gaat ook op hoofdlijnen in op de gevolgen van een onbeperkte inroepbevoegdheid,
waarmee de mededingingstoezichthouder iedere onderdrempelige transactie kan inroepen
om te beoordelen. Dit is een voorstel dat sommige landen kennen en recent ook in diverse
literatuur is besproken.24 Zo’n bevoegdheid is onbeperkt als iedere fusie kan worden ingeroepen, ongeacht de
omzetten van de betrokken ondernemingen. In de praktijk kan dit leiden tot onzekerheid
bij ondernemingen over de vraag of een transactie tot de vorming of versterking van
marktmacht leidt en of de ACM een transactie wil onderzoeken. Deze onzekerheid kan
extra transactiekosten en vertragingen veroorzaken bij het finaliseren van transacties.
De onderzoekers delen dat de reikwijdte van een inroepbevoegdheid zeer relevant is
bij het verlagen van de negatieve effecten van zo’n bevoegdheid voor het bedrijfsleven.

De onderzoeksresultaten bevestigen dat kralen rijgen in Nederland voorkomt, maar dat
er momenteel te weinig data beschikbaar zijn om goed te kunnen beoordelen hoe groot
de omvang van kralen rijgen is in Nederland. Tegelijkertijd hoor ik ook de signalen
en de oproep van de ACM om hier toezicht op te kunnen houden.

Oplossingsrichtingen concentratietoezicht

Op dit moment voer ik uitgebreide gesprekken met deskundigen en belangenorganisaties
van bedrijven en consumenten om te kijken hoe het instrument kan worden vormgegeven
zodat de problemen aangepakt kunnen worden, maar ondernemingen niet onnodig geraakt
worden door een hogere lastendruk en onzekerheid.

In EU-lidstaten zien we verschillende varianten van aanvullende nationale bevoegdheden
waarmee problematische concentraties kunnen worden aangepakt. In onder andere Ierland,
Italië, Noorwegen en Zweden zien we bijvoorbeeld varianten van een inroepbevoegdheid.
In deze landen is de bevoegdheid zodanig breed geformuleerd, dat ik de vormgeving
van die bevoegdheid niet goed vind passen in Nederland. Bij deze vormgeving van de
bevoegdheid vind ik dat het kan leiden tot veel rechtsonzekerheid en hogere lasten
en dat wil ik juist zoveel mogelijk voorkomen.

Een andere variant zien we in Duitsland. Daar is gekozen voor een transactiewaardedrempel.
Een fusie wordt dan beoordeeld als de koopsom hoger is dan een wettelijke drempel.
Voor «killer acquisitions» worden vaak hoge koopsommen betaald. Dit soort overnames
valt daardoor boven de wettelijke drempel en overnames met een lagere koopsom niet.
Deze drempel biedt in theorie voorafgaand aan de transactie duidelijkheid aan ondernemers
wanneer een fusie onder het toezicht valt. Nadelen zijn dat de koopsom van een fusie
vaak een complex geheel van contractuele voorwaarden betreft. Wat de precieze koopsom
is, is daardoor niet altijd duidelijk. Daarnaast kunnen ondernemers inspelen op de
wettelijke drempel en daar door middel van contractuele constructies net onder gaan
zitten. Ze kunnen bijvoorbeeld ook achteraf nog aan de betreffende transactie gerelateerde
kosten overeenkomen, waardoor nadelige overnames alsnog buiten het toezicht kunnen
vallen. Ook «kralen rijgen» zal niet snel onder het toezicht van de ACM vallen in
deze variant. Het toezicht moet wel praktisch en eenvoudig uitvoerbaar zijn en dat
is in deze variant in mijn ogen niet voldoende het geval. Deze variant heeft daarom
niet mijn voorkeur.

In bijvoorbeeld Portugal en Spanje is gekozen voor een marktaandeeldrempel. In dat
geval moet een fusie worden gemeld als de kopende partij meer dan 50% respectievelijk
30% van de markt in handen krijgt. Deze drempel is minder geschikt om «killer acquisitions»
aan te pakken, omdat de innoverende partij vaak een klein marktaandeel heeft. De grote
onderneming die de innoverende partij overneemt zal door de overname geen aanzienlijke
toename van zijn marktaandeel bewerkstelligen. Deze overnames blijven daardoor buiten
het toezicht. Bovendien is het vaststellen van de relevante markt niet altijd makkelijk,
zijn marktaandeeldrempels bij overnames die leiden tot verticale integratie lastig
te analyseren en leidt dit vaak tot discussies. Gelet op het feit dat daardoor rechtsonzekerheid
en een onredelijke verhoging van administratieve lasten ontstaat, heeft deze variant
niet mijn voorkeur.

Mijn voorkeur gaat uit naar een inroepbevoegdheid voor de ACM, waarbij er een asymmetrische
omzetdrempel wordt ingesteld. De ACM kan dan in principe iedere concentratie inroepen
als zij het vermoeden heeft dat deze concentratie de mededinging zou kunnen belemmeren
én als één van de bij de concentratie betrokken ondernemingen (doorgaans de overnemende
partij) een hoge omzet behaalt die boven deze asymmetrische omzetdrempel komt. Dit
komt grotendeels overeen met het wetsvoorstel van GL/PvdA.

Doordat het een inroepbevoegdheid is, voorkomt dit dat er nog meer verplichte concentratiemeldingen
bij de ACM zullen moeten worden gedaan. Tegelijkertijd zorgt de asymmetrische drempel
ervoor dat echt kleine overnames buiten het toezicht van de ACM blijven, waardoor
de onzekerheid en administratieve lasten voor deze zeer kleine ondernemingen beperkt
blijven.

Uiteraard voer ik gesprekken met de ACM over mogelijke indicatoren en kenmerken van
concentraties die het inzetten van de inroepbevoegdheid rechtvaardigen. Ook zullen
ondernemingen de reeds bestaande mogelijkheid om voorafgaand aan een fusie of overname
met de ACM in gesprek te gaan over de betreffende fusie of overname, kunnen gebruiken
voor fusies of overnames die mogelijk onder de inroepbevoegdheid vallen. De bedoeling
is immers dat de ACM zich enkel focust op de problematische onderdrempelige concentraties
en dat ondernemingen in een zo vroeg mogelijk stadium weten en kunnen inschatten waar
zij aan toe zijn met hun voorgenomen concentratie.

Een asymmetrische omzetdrempel past in het systeem van het huidige concentratietoezicht
en beantwoordt aan mijn bovengenoemde aandachtspunten op het gebied van lasten, regeldruk
en rechtszekerheid. Onder het huidige toezicht is de omzet van alle betrokken ondernemingen
relevant. Een asymmetrische omzetdrempel verschilt hiervan doordat alleen naar de
omzet van de kopende partij wordt gekeken. Dit biedt duidelijkheid aan met name kleine
ondernemingen, voorkomt discussies over de precieze koopsom en geeft ondernemingen
minder ruimte de drempel te omzeilen. De omzet volgt namelijk uit de goedgekeurde
jaarrekeningen van ondernemingen. Deze variant ga ik ook met deskundigen en belangenorganisaties
van bedrijven en consumenten bespreken. Daarbij zal ik ook nader onderzoek doen naar
de hoogte van de asymmetrische omzetdrempel.

Aanpassing generieke omzetdrempels

Tegelijkertijd met de implementatie van een van de oplossingsrichtingen, wil ik de
generieke omzetdrempels verhogen. Deze zijn namelijk slechts eenmalig verhoogd in
2001 voorafgaand aan de invoering van de euro. Op die manier wil ik het aantal verplichte
meldingen dat bij de ACM moet worden gedaan terugbrengen en daarmee de administratieve
lasten voor zowel het bedrijfsleven als de ACM verminderen. Tegelijkertijd wil ik
voorkomen dat ondernemingen met fusies ongecontroleerd de concurrentie kunnen verstoren,
en wil ik dat ACM nog steeds de mogelijkheid heeft om de grote concentraties te beoordelen
op hun mededingingsrechtelijke effecten op de markt. Daarom kijk ik voor het aanpassen
van de hoogte van de generieke omzetdrempels goed naar de concentratiezaken die de
ACM de afgelopen jaren heeft beoordeeld en hoe hoog de omzetten in de meest problematische
zaken waren. Op basis daarvan denk ik er op dit moment aan om de generieke omzetdrempels
die gelden voor zowel de overnemende als de overgenomen onderneming te verhogen van
EUR 30 miljoen naar in ieder geval EUR 50 miljoen. Dit kan prima, omdat in samenhang
met een inroepbevoegdheid voor kleinere overnames, de ACM altijd de mogelijkheid blijft
behouden om de problematische overnames te in te roepen en te beoordelen. De ACM heeft
al aangegeven hier ook voorstander van te zijn, vanwege dezelfde redenen.25 Hierbij heb ik ook oog voor de gevolgen voor de zorgmarkt. De combinatie van aanpassingen
van het fusietoezicht door de ACM in de zorg moet dusdanig zijn dat het toezicht netto
versterkt wordt en niet afneemt.

Tot slot

In de processen voor beide trajecten betrek ik ook deskundigen en belangenorganisaties
van bedrijven en consumenten om tot haalbare en uitvoerbare voorstellen te komen.
Ik ga de opties verder uitwerken en aan wetsvoorstellen werken. Ik verwacht uw Kamer
hierover in het nieuwe jaar nader te kunnen informeren.

De Minister van Economische Zaken,
V.P.G. Karremans