Brief regering : Kabinetsreactie op het advies van het College voor de Rechten van de Mens over opname van de grond ‘opleidingsniveau’ in de Algemene wet gelijke behandeling

Nr. 24
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2025

Eind 2022 hebben de toenmalige leden van uw Kamer Bouchallikh (GroenLinks) en De Hoop
(PvdA) een motie ingediend, waarin wordt geconstateerd dat nog op tal van manieren
onnodig onderscheid wordt gemaakt tussen mbo-studenten en hbo- en wo-studenten. Met
de motie is de regering verzocht om dit uit te bannen door een voorstel te doen voor
toevoeging van opleidingsniveau als discriminatiegrond aan de Algemene wet gelijke
behandeling (Awgb).1

Aangezien deze toevoeging vergaande consequenties en ongewenste neveneffecten zou
kunnen hebben, hebben de toenmalige Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) advies gevraagd aan het College
voor de Rechten van de Mens (CRM) over de wenselijkheid van een verbod in de Awgb
en eventuele alternatieven die er zijn.2 Het CRM heeft het advies op 28 augustus 2024 gepubliceerd.3 Middels deze brief reageer ik, mede namens de Minister van BZK, op het advies zoals
verzocht door de vaste commissie voor OCW.4

Maatschappelijke kloof

Ik deel met de indieners van de motie dat in de praktijk nog te vaak onnodig onderscheid
wordt gemaakt tussen mbo-studenten enerzijds en hbo-/wo-studenten anderzijds. Maar
het probleem gaat verder dan alleen de studententijd. De positie van mensen in de
samenleving is sterk afhankelijk van hun opleidingsniveau en dat van hun ouders. Aan
praktische beroepen en opleidingen wordt vaak een lagere status toegekend. Voor je
deelname in de samenleving zou het echter niet moeten uitmaken welke opleiding je
hebt gevolgd. Ik ben daarom, net als het CRM, van mening dat het aanpakken van discriminatie
op grond van opleiding(sniveau) van groot belang is. Een wettelijk verbod acht ik
echter geen passende oplossing. Hieronder geef ik een samenvatting van het advies
en de redenen waardoor ik tot deze conclusie ben gekomen.

1. Samenvatting van het advies

Werking van de Awgb

Artikel 1 van de Grondwet beschermt burgers tegen discriminatie op grond van bepaalde
persoonskenmerken waarvoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat. De Awgb is in
1994 ingevoerd als een nadere uitwerking en verbiedt discriminatie op de gronden godsdienst,
levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of
homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. In vergelijking met artikel 1 Grondwet
en internationale verdragen5 biedt de Awgb een aantal voordelen voor iemand die discriminatie heeft ondervonden.
Men kan, naast een gang naar de rechter, een klacht indienen bij het CRM. Deze procedure
is kosteloos en er geldt geen verplichte vertegenwoordiging door een advocaat. Wanneer
discriminatie door het slachtoffer aannemelijk wordt gemaakt, is het aan de wederpartij
om te bewijzen dat er geen sprake is van verboden onderscheid. Daarnaast biedt de
Awgb meer rechtszekerheid door het «gesloten systeem van rechtvaardigingen». Dit wordt
verderop toegelicht. Ten slotte bevat de Awgb een verbod op «victimisatie» (benadeling
van het slachtoffer vanwege het indienen van een discriminatieklacht).

Onderscheid op grond van opleidingsniveau

In de periode 2021–2024 heeft het CRM dertien meldingen ontvangen van onderscheid
op opleidingsniveau op het terrein van goederen en diensten (bijv. toegang tot cafés,
een verzekeraar die zich richt op «hoger opgeleiden») en doorstroom in het onderwijs.
Volgens het CRM zou het voor een bezoek aan een café of afsluiten van een verzekering
niet moeten uitmaken welke opleiding je volgt. Het CRM concludeert dan ook dat er
aanleiding is om juridisch bescherming te bieden tegen dit onderscheid bij goederen
en diensten. Het is volgens het CRM echter niet wenselijk om onderscheid te verbieden
bij vacatures of opleidingen, want daarvoor is het juist wel relevant welke opleiding
iemand heeft gevolgd.

Vervolgens heeft het CRM verkend of het wenselijk is om een verbod op onderscheid
op opleidingsniveau vast te leggen in de Awgb. Het CRM komt tot de conclusie dat de
Awgb hiervoor geen passend instrument is. De redenen licht ik hieronder toe.

Gesloten versus open systeem van rechtvaardigingen

De Awgb kent een gesloten systeem van rechtvaardigingen; het bevat een limitatieve
lijst met discriminatiegronden (zie hierboven) die zelden een rechtvaardiging voor
onderscheid geven. Uitzonderingen zijn bekend en expliciet opgenomen in de Awgb als
rechtvaardigingsgrond. Als de Awgb geen uitzonderingen geeft, is ieder onderscheid
op een bepaalde grond verboden. Gronden die moeilijk zijn af te bakenen of waarbij
uitzonderingen moeilijk van tevoren bepaald kunnen worden, zijn daarom buiten de Awgb
gelaten en geregeld in aparte wetten (bijv. leeftijd).

Bij een open systeem van rechtvaardigingen worden gronden niet expliciet genoemd in
de wet. De rechter heeft dan de ruimte om in verschillende situaties af te wegen of
onderscheid een legitiem doel dient en of het noodzakelijk en rechtvaardig is. Het
CRM concludeert daarom dat een separate gelijkebehandelingswet met een open systeem
van rechtvaardigingen meer voor de hand ligt dan opname in de Awgb. In geval van opleidingsniveau
zijn er namelijk veel verschillende situaties denkbaar waarin het juist wel wenselijk
is om onderscheid te kunnen maken, zoals bij werving en selectie of doorstroom in
het onderwijs.

Reikwijdte

Het toepassingsbereik van de Awgb omvat de terreinen arbeid, het vrije beroep, het
lidmaatschap van werknemersverenigingen en aanbod van goederen en diensten. Dit vormt
altijd een zekere beperking van de contracts- en ondernemersvrijheid. Het zonder meer
toevoegen van opleiding(sniveau) zou betekenen dat dit geen rol meer mag spelen bij
vacatures, beroepsuitoefening, en functie-eisen. Het CRM herkent de behoefte aan bescherming
bij diensten, bijvoorbeeld bij toelating tot horecagelegenheden of financiële diensten.
Onder diensten valt echter ook het onderwijs, waar opleidingseisen wel degelijk relevant
zijn. De Awgb gaat niet over het intern verenigingsrecht (dus ook geen studentenverenigingen)
of de privésfeer. Een verbod zal dan ook geen effect hebben op deze terreinen.

Alternatieve oplossingen

Gelet op het bovenstaande concludeert het CRM dat opname van een verbod op discriminatie
op opleidingsniveau in de Awgb niet wenselijk is. Het CRM ziet wel aanleiding om juridisch
bescherming te bieden tegen discriminatie wegens opleiding voor aanbod en levering
van goederen en diensten, maar niet voor de sfeer van arbeid. Daarom adviseert het
CRM om een verbod op onderscheid wegens opleiding vast te leggen in een separate wet.
Daarbij merkt het CRM op dat een wettelijk verbod mogelijk een bijdrage kan leveren
op individueel niveau, maar dat het maatschappelijke effect van opname in wetgeving
beperkt is. Gelijkwaardige behandeling en emancipatie van opleidingsniveaus vraagt
volgens het CRM om een bredere aanpak.

Tot slot constateert het CRM dat de Grondwet en Verdragen (EVRM en IVBPR) als alternatieven
ook algemene bescherming bieden tegen discriminatie op alle gronden.6 Discriminatie op grond van opleiding valt daarmee al onder de reikwijdte van de Grondwet
en de Verdragen. Deze regelingen kennen bovendien een open systeem van rechtvaardigingen.

2. Reactie op het advies van het CRM

Ik erken net als het CRM dat er in de samenleving nog te vaak ongewenst onderscheid
wordt gemaakt op grond van opleidingsniveau. Ik volg het advies van het CRM dat opname
van een verbod in de Awgb niet passend is, zoals hiervoor is toegelicht.

Het CRM adviseert om, als opname in wetgeving gewenst is, te kiezen voor een nieuwe,
aparte behandelingswet met een open systeem van rechtvaardigingen. Ik zie echter te
weinig meerwaarde in een dergelijke wet. Net als het CRM ben ik van mening dat het
uitbannen van ongewenst onderscheid wegens opleiding vraagt om een bredere, maatschappelijke,
beweging en dat een wettelijk verbod beperkte maatschappelijke resultaten oplevert.
Bovendien wijst het CRM in zijn advies op de Grondwet en internationale verdragen
als bestaande, passende alternatieven voor discriminatie op opleidingsniveau. Deze
regelingen hebben een algemene reikwijdte en een open systeem van rechtvaardigingen,
zodat elk afzonderlijk geval in eigen context door de rechter beoordeeld kan worden.

Daarom zet het kabinet op andere manieren in op het voorkomen van discriminatie op
opleidingsniveau. Opleidingsniveau is steeds meer een scheidslijn geworden in de samenleving.
Dat is een onwenselijke ontwikkeling. Elke opleidingsroute moet leiden tot volwaardige
deelname aan de samenleving. Daarnaast is er in algemene zin meer waardering nodig
voor vakmensen. Zij zijn hard nodig voor de uitdagingen van nu en in de toekomst,
in bijvoorbeeld de woningbouw, de zorg en de energietransitie. De ongelijke waardering
van mensen met verschillende opleidingsachtergronden is een breed maatschappelijk
probleem waarvoor niet alleen de overheid, maar de gehele samenleving aan zet is.
Dat begint al bij het aanpassen van onze taal. Termen als «hoger en lager opgeleid»
of «middelbaar en hoger onderwijs» helpen hierin niet en wil ik dan ook zo veel mogelijk
vermijden.

Daarnaast zet ik volop in op de versterking van het mbo en de positie van mbo-studenten,
door de kwaliteit van de opleidingen te verbeteren en de aansluiting van het onderwijs
op de arbeidsmarkt te versterken. Ook zetten instellingen en partners zich via de
Werkagenda mbo in voor een gelijkwaardige positie voor mbo-studenten. Bijvoorbeeld
door collegekaarten te verstrekken aan mbo-studenten, waarmee zij kunnen profiteren
van studentenkortingen en toegang kunnen krijgen tot horecagelegenheden.7

Ik zie dat de maatschappelijke discussie over de waarde van het mbo en gelijkwaardige
behandeling van mbo-studenten steeds meer op gang komt. Ook zijn er steeds meer goede
voorbeelden in de praktijk. Zo zoeken in verschillende steden mbo-instellingen, gemeenten
en andere partijen de samenwerking op om de positie van het mbo te versterken. Dat
blijkt ook uit het onderzoek in opdracht van OCW dat op 21 mei 2025 aan uw Kamer is
gezonden.8 Er is gevraagd naar de behoeften van studenten en gekeken naar de huidige inzet van
gemeenten en onderwijsinstellingen. Daarnaast worden er handvatten geboden aan onderwijsinstellingen
en gemeenten om nog meer te doen om te zorgen voor een passend studentenleven voor
mbo-studenten.

Overigens gaat het CRM in zijn advies ook in op de vraag hoe «opleidingsniveau» zich
verhoudt tot het begrip «sociaaleconomische status». Dit begrip verwijst naar de positie
die iemand inneemt op de maatschappelijke ladder en wordt bepaald op bijvoorbeeld
inkomen, beroep en geografische locatie. Tot op zekere hoogte overlappen deze begrippen
elkaar, aldus het CRM. De grond sociale afkomst wordt in artikel 26 van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke rechten en artikel 14 van het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens genoemd als discriminatiegrond, maar komt in de Awgb niet
terug. De vorige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft toegezegd
bereid te zijn om hier onderzoek naar te doen. De verwachting is dat het onderzoek
op zijn vroegst zal starten in de zomer van 2026.

Tot slot

Zowel voor mbo-studenten als voor mensen met een praktisch beroep zal een afzonderlijk
wettelijk verbod op onderscheid op opleidingsniveau niet veel zoden aan de dijk zetten.
Dit vraagt om een brede verandering in de samenleving als geheel. Het kabinet maakt
zich hard voor de gelijkwaardigheid van alle vormen van vervolgonderwijs en zet volop
in op de versterking van het mbo. Maar het is een opdracht voor ons allemaal om hier
verandering in te brengen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Moes