Brief regering : 23e voortgangsrapportage ERTMS

Nr. 108 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2025

Bijgaand vindt u de 23e voortgangsrapportage van het programma ERTMS, die gaat over de eerste helft van 2025.
Het programma werkt aan de vervanging van de treinbeveiliging van het Nederlands spoor.
Met ERTMS (European Rail Traffic Management System) wordt een belangrijke basis gelegd voor verdere digitalisering van het spoor en naar
een interoperabel Europees spoornetwerk.

Dit vraagt veel van de sector: treinen en infrastructuur moeten worden omgebouwd,
systemen worden aangepast en personeel wordt opgeleid, maar bovenal moet er anders
worden gewerkt. Digitale systemen blijven zich ontwikkelen en daarom zet het programma
in op een lerende aanpak. Dit is onder meer vertaald in een stapsgewijze aanpak door
te werken in tranches. Begin dit jaar is tranche 1 vastgesteld waarmee we per indienststelling
groeien in complexiteit. Er wordt gestart met het eerste proefbaanvak Harlingen Haven–Leeuwarden.
Hierna volgt het tweede proefbaanvak op de Zeeuwse lijn en uiteindelijk wordt de eerste
tranche afgesloten met het complexe baanvak Kijfhoek–Belgische grens. Ondertussen
analyseert de sector welke onderdelen van de landelijke uitrol het beste in een volgende
tranche kunnen worden opgenomen. Zo werkt het programma aan de implementatie ERTMS
in Nederland.

Deze brief is opgebouwd uit drie delen en gaat eerst in op de actuele ontwikkelingen
van het programma het afgelopen halfjaar, met name in tranche 1. Daarna wordt ingegaan
op de beheersing en de verdere doorontwikkeling van het programma. Tenslotte wordt
de landelijke uitrol van ERTMS behandeld.

Actuele ontwikkelingen en de realisatie van tranche 1

Op 9 juli is de uitrol van ERTMS op de eerste twee Noordelijke lijnen, waaronder het
eerste proefbaanvak, succesvol aanbesteed. Hiermee is er een grote stap gezet richting
de realisatie van het eerste ERTMS-baanvak in het programma. Ondertussen wordt doorgewerkt
binnen de andere deelprojecten. Zo zijn treinen met nieuwe ERTMS-systemen getest op
het spoor in Nederland en worden machinisten opgeleid.

Zoals aangekondigd in de 19e voortgangsrapportage1 is een externe adviesraad ingesteld om het programma kritisch te bevragen met een
blik van buiten. Hiermee wordt een vervolg gegeven aan de Second Opinion commissie
uit 2022. Op 29 augustus is de Adviesraad ERTMS en digitalisering spoor van start
gegaan, met als voorzitter Bruno Bruins. De Adviesraad bestaat uit specialisten op
gebied van spoor, ICT, bestuur en communicatie.

De belangrijkste risico’s voor de voortgang van het programma worden op dit moment
zichtbaar binnen de ontwikkeling van systemen. Enerzijds verschuift de planning van
de ontwikkeling van het Central Safety System (CSS). Dit is het hart van de treinbeveiliging waar informatie van de treinen en
mogelijkheden op de baan bij elkaar worden gebracht. Onder meer de verwerking van
nieuwe eisen vanuit Europese regelgeving leidt tot aanvullende ontwikkelingswerkzaamheden.
Anderzijds blijkt de ontwikkeling van STM ATB NG bij de ombouw van treinen van Arriva tegen te vallen. Deze vertaalmodule moet zorgen
dat treinen met ERTMS straks ook nog met de bestaande beveiliging (ATB NG) om kunnen
gaan. De effecten hiervan zijn in de rapportage terug te zien in de planning en de
kosten. Het programma werkt met de betrokkenen aan oplossingen, mitigerende maatregelen
en zo nodig de voorbereiding van een alternatieve uitrol.

De ombouw van materieel naar ERTMS omvat niet alleen reizigerstreinen en goederentreinen.
Ook werktreinen van de railinfravervoerders moeten worden omgebouwd naar ERTMS, om
het spoor te kunnen blijven onderhouden. Deze zogenaamde Gele Vloot is een nichemarkt
en kent bijzondere karakteristieken. Zo zijn er unieke machines die in de praktijk
alleen voor ProRail worden ingezet. Maatwerk is nodig om het spoor onderhoudbaar te
houden en de transitie naar ERTMS en bijvoorbeeld Zero Emissie haalbaar te maken.
IenW en RVO werken hiervoor met de sector aan een specifieke subsidieregeling.

Beheersing en doorontwikkeling van het programma

Het beheersen van de projectenportefeuille heeft bij IenW nadrukkelijk de aandacht.
Te vaak lopen kosten op, terwijl de ruimte om tegenvallers op te vangen binnen het
Mobiliteitsfonds er simpelweg niet meer is. De herijkte aanpak van ERTMS, die de afgelopen
twee jaar is ingezet, past bij een verbeterde beheersing. Het programma wordt uitgevoerd
in kleine en beter beheersbare stappen. Daarnaast worden tranches vastgesteld om de
scope stabiel te houden en ontwikkelingen gefaseerd te integreren. In deze rapportage
is tranche 1 financieel verwerkt, behoudens de financiële impact van de nieuwe planning.
Ook is een eerste beeld van de planning te zien, maar nog zonder bandbreedtes.

Voor het actuele beeld van de planning zijn de belangrijkste afhankelijkheden van
het deelprojecten en migratiestappen opnieuw in kaart gebracht. Bij knelpunten zijn
alternatieve scenario’s ontwikkeld en deels geïmplementeerd. Bijvoorbeeld het faseren
van de levering van het CSS, zodat met een eenvoudigere versie al eerder gewerkt kan
worden. In combinatie met een behoedzamere indienststelling met meer testperiodes
resulteert dit in een nieuwe planning met een verschuiving van bijvoorbeeld Kijfhoek-Belgische
grens. De huidige rapportage betreft alleen actuele standen. In de volgende rapportage
volgt de laatste stap en worden bandbreedtes op basis van de risico’s verwerkt in
de tranche 1 planning. Ook onderzoeken sectorpartijen in deze periode de impact van
plannings-effecten op andere deelprojecten om tot een echt geïntegreerde planning
te komen.

In deze rapportage is voor het eerst tranche 1 financieel zichtbaar gemaakt, nadat
verwerking van de begrotingsmutaties bij de Voorjaarsnota 2025 hebben plaatsgevonden.
Dit maakt een vergelijking met de budgetspanning in de vorige rapportage moeilijk,
waar nog naar de hele programmascope gekeken werd. Een deel van die scope (baanvakken
en materieel) is doorgeschoven naar de latere uitrol, terwijl hier niet direct budget
voor beschikbaar is. Het beeld kan ontstaan dat de budgetspanning daarmee op de ERTMS-uitrol
substantieel is teruggebracht. Dit is niet het geval. Uiteindelijk moet ERTMS in heel
Nederland worden uitgerold, volgens de uitgangspunten van de programmabeslissing in
2019.

Het beschikbare programmabudget is gestegen vanwege de scopetoevoegingen van de Zeeuwse
lijn en de Noordelijke lijnen. Ook is vanwege compensatie voor excessieve prijsstijgingen
die zich in 2022 en 2023 hebben voorgedaan het beschikbare budget verhoogd. De verwachte
budgetspanning van tranche 1 is momenteel vastgesteld op € 163 miljoen. De afgelopen
periode zijn de ontwikkelingen van de kosten binnen tranche 1 financieel nagenoeg
stabiel gebleken. De effecten van de hierboven genoemde impactanalyse op de planning
en tegenvallers in de ontwikkeling van onder andere het CSS laten echter zien dat
in de volgende rapportage een stijging van de budgetspanning verwacht wordt. Ook de
maatregelen van het kabinet om een deel van de prijsbijstelling op het Mobiliteitsfonds
in te zetten voor rijksbrede problematiek zal hierin doorwerken. In de rapportage
wordt het risicobeeld geïntroduceerd, waaruit blijkt dat het programma financieel
verder onder druk komt te staan. De komende periode wordt gebruikt om de effecten
van deze ontwikkelingen nader uit te werken en waar mogelijk mitigerende maatregelen
in te zetten. In de volgende voortgangsrapportages zal het risicobeeld continu worden
geactualiseerd op basis van relevante ontwikkelingen.

Sinds de programmabeslissing 2019 wordt een structurele reservering beschikbaar opgebouwd
op het Mobiliteitsfonds voor dekking van de landelijke uitrol ERTMS. Momenteel bedraagt
deze reservering in totaal € 788 mln. Bij de Ontwerpbegroting 2026 heeft het kabinet
besloten om deze reservering structureel met aanvullend € 200 miljoen te laten aangroeien
vanaf 2039.

De Eigenstandige Controlfunctie (ECF) binnen het programma heeft zijn analyse toegespitst
op integrale beheersaspecten, procesverbetering en de lerende aanpak. Het advies ondersteunt
de versterkte inzet op kostenbewustzijn en geeft handvatten om te sturen op de programmaplanning.
De ECF onderschrijft de inzet op een lerende aanpak en raadt aan deze meer expliciet
en meetbaar te maken. De CIO wijst op de meerwaarde van standaarden, testomgevingen
en verschillende contractvormen bij systeemontwikkeling. De kansen en risico’s bij
systeemontwikkeling zijn relevant voor de huidige eerste tranche maar ook voor keuzes
bij de landelijke uitrol. De programmadirectie beziet samen met de relevante sectorpartijen
hoe deze adviezen in de aanpak kunnen worden opgenomen.

Vervolg landelijke uitrol na tranche 1

In de verslagperiode is begonnen met een inventarisatie van uitdagingen voor de landelijke
uitrol van ERTMS die onderling blijken samen te hangen:

• De bestaande ERTMS-baanvakken (o.a. HSL en Betuweroute) hebben een beperkte levensduur
en sluiten niet direct aan bij het ERTMS-systeem dat nu uitgerold wordt. Bezien wordt
of eerder dan voorzien maatregelen nodig zijn en hoe deze op te pakken.

• Het is waarschijnlijk dat het huidige ATB-beveiligingssysteem niet houdbaar is tot
2050. Doordat tranche 1 later gereed zal zijn, komt de vervanging van het huidige
treinbeveiligingssysteem ATB met ERTMS in de knel op een aantal baanvakken, als de
uitrol niet versneld kan worden.

• Met het vaststellen van het planningsbeeld van de lopende tranche 1 zijn bestuurlijke
afspraken onder druk komen te staan. Dit betreft onder meer de corridor Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad
(SAAL). De komende tijd vraagt uitwerking van de mogelijkheden om op deze corridor
hoogfrequent te rijden. Dit zal nadrukkelijk met de regionale partijen worden opgepakt
door IenW, in samenwerking met de sectorpartijen.

• De transitie van GSM-R naar FRMCS is een transitie die een groot beslag op materieel
en werkplaatscapaciteit zal doen. Dit heeft effect op bereidheid en mogelijkheden
van sectorpartijen om ERTMS in te bouwen.

• De financierbaarheid en uitvoerbaarheid van het programma zijn een blijvende uitdaging
en deze uitdaging wordt door bovenstaande punten vergroot. De benodigde financiering
kan op korte termijn niet binnen het mobiliteitsfonds en de markt gevonden worden.
Daarbij is de uitvoerbaarheid begrensd door beperkte markt aan personeel en leveranciers
en bestaand spoorsysteem dat operationeel moet blijven.

Kortom, de opgave voor de digitalisering van het spoor met onder andere ERTMS is enorm.
In overleg met de sector bezien we wat nodig is om Nederland bereikbaar te houden,
maar ook wat haalbaar is en welke kaders hierbij knellen. In de komende periode wordt
verder uitgewerkt hoe de periode na tranche 1 vormgegeven zal worden. Hierbij wordt
nadrukkelijk bekeken of de scope van het programma wordt uitgebreid en of dit nog
past bij de programmabeslissing van 2019. De Kamer zal hierover geïnformeerd worden
bij voortgangsrapportages en begrotingsmomenten, of separaat als de ontwikkelingen
op deelonderwerpen daar aanleiding toe geven.

Vooruitblik

Komende periode zal de focus van het programma liggen op de vervolgstappen in de voorbereiding
van tranche 1. Daarnaast zal het vervolg van het programma op de middellange termijn
vormgegeven gaan worden. Hier zullen keuzes gemaakt moeten worden, ten behoeve van
een toekomstbestendig Nederlands spoorsysteem. Ik houd de Kamer hiervan op de hoogte
via de reguliere voortgangsrapportages.

Ik wil de rapporteur ERTMS, lid Koekoek, en de Kamer bedanken voor hun suggesties
in het verbeteren van de Voortgangsrapportages. Deze suggesties uit het recente schriftelijk
overleg ERTMS en Spoorveiligheid2 worden meegenomen in het doorlopende proces om de rapportages te verbeteren.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, A.A. Aartsen