Brief regering : Vereenvoudiging n.a.v. moties en de handreiking ‘Ritme in vereenvoudiging’

Nr. 280
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 september 2025

Inleiding

Op 17 december 2024 heeft de Minister van Financiën de handreiking «Ritme in vereenvoudiging»
van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane (hierna: de IBTD) aangeboden aan
uw Kamer1. Na het verantwoordingsdebat is de motie van het Kamerlid Grinwis c.s.2 aangenomen met een verwijzing naar deze handreiking. Met deze motie wordt het kabinet
verzocht om jaarlijks in het voorjaar met een vereenvoudigingsplan te komen. Er wordt
aandacht gevraagd voor het belang van vereenvoudiging, en voor kleinere stapsgewijze
vereenvoudigingen naast een fundamentele hervorming van het stelsel van belastingen,
toeslagen en sociale zekerheid. Om dit voor elkaar te krijgen wordt in de motie de
inrichting van een proces voorgesteld, met een vast «eigen» parlementair moment om
zo een bijdrage te leveren aan vereenvoudiging.

Het kabinet ziet en herkent dat er een breed gedragen wens is, in de samenleving en
de politiek, om tot vereenvoudiging te komen van de stelsels van belastingen, toeslagen
en onderdelen van de sociale zekerheid. De complexiteit van deze stelsels kan lastig
zijn en leidt tot problemen voor burgers, bedrijven en publieke dienstverleners. Stappen
zijn nodig, zodat de verschillende stelsels, met minder regels, begrijpelijker en
toegankelijker worden voor burgers en bedrijven. Het realiseren van vereenvoudiging
blijk echter telkens weerbarstig. De politieke wens om op specifieke groepen te sturen
kan een bron zijn van nieuwe complexiteit. De combinatie van een stelsel met veel
beleidsinstrumenten en knoppen maakt fijnmazige sturing mogelijk, maar als gevolg
van jaarlijkse aanpassingen via politieke besluitvorming stapelt complexiteit zich
op.

Bij deze keuzes zijn vaak complexe politieke afwegingen nodig omdat er bijvoorbeeld
(financiële) afruilen zijn tussen verschillende groepen, mensen, organisaties of bedrijven
en ook de mate van vereenvoudiging. Ook is er doorgaans een beperkte uitvoeringscapaciteit
om veranderingen door te voeren, en moet deze capaciteit afgewogen worden ten opzichte
van andere prioriteiten. Al deze aspecten worden gewogen. Cruciaal is bovendien, dat
er ook voldoende werkbare maatregelen beschikbaar moeten zijn met vereenvoudiging
als effect.

Het kabinet heeft met belangstelling kennis genomen van de handreiking en wil zoals
met de motie wordt verzocht een impuls aan vereenvoudiging geven, onder andere door
«ritme» en focus aan te brengen. Voorgesteld wordt om jaarlijks via een aantal sporen
te rapporteren over vereenvoudiging en mogelijke vervolgstappen. Dit zal naar verwachting
een regelmatige en goede basis geven voor dialogen met uw Kamer over vereenvoudiging.
Met deze kabinetsreactie wordt, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de aanpak en context verder toegelicht, en wordt de voornoemde motie afgedaan.

Met deze brief reageren wij tevens op uw verzoek om vóór de Algemene Financiële Beschouwingen
een brief te sturen over de fundamentele hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel.3 Op dat onderwerp is het kabinet minder ver gekomen dan het ambieerde. Daarmee is
het aan een volgend kabinet om knopen door te hakken over een nieuw stelsel. Er liggen
veel rapporten met concrete bouwstenen die daarbij gebruikt kunnen worden om duidelijke
afspraken te maken.

Leeswijzer

Het vervolg van deze brief bestaat uit drie blokken. Allereerst gaan wij in op de
fundamentele hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel. Dit is de «grote»
vereenvoudiging waar nog besluitvorming over moet plaatsvinden. Daarna komt onder
de kop 2 «Recente stappen» aan bod wat het kabinet aan vereenvoudigingen heeft gerealiseerd
of in gang heeft gezet. Het derde blok gaat over de vraag hoe we vereenvoudiging verder
kunnen brengen, bijvoorbeeld door een betere borging en meer ritme.

1. Fundamentele hervorming

Een hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel is hard nodig. Voor werkenden
en mensen die willen werken is het onvoorspelbaar hoeveel de stap naar werk, ander
werk of meer uren werk financieel oplevert. Door de stapeling van belastingtarieven,
de afbouw van heffingskortingen en de afbouw van toeslagen is dat bovendien soms heel
weinig.4 Daarbij kan het systeem bij toeslagen van voorschot en definitief vaststellen leiden
tot terugvorderingen. Dit risico op terugvorderingen leidt tot financiële onzekerheid
bij mensen thuis. De complexiteit draagt bij aan niet-gebruik, waardoor mensen niet
krijgen waar ze recht op hebben en wat ze nodig hebben. Ook voor de uitvoering is
het stelsel veel te ingewikkeld. In de recente Special van de Staat van de Uitvoering
doen de uitvoerders dan ook een dringende oproep aan de politiek voor een fundamentele
vereenvoudiging.5

Het inmiddels demissionaire kabinet beoogde wetgeving voor een hervorming van het
belasting- en toeslagenstelsel voor te bereiden.6 Het is niet gelukt om deze kabinetsperiode tot een voorstel te komen. Zoals in de
inleiding toegelicht is vereenvoudigen moeilijk. Een voorstel moet op een breed draagvlak
kunnen rekenen. Dat is belangrijk omdat hervormen ook een prijs heeft: sommige mensen
zullen erop achteruitgaan, regelingen kunnen verdwijnen en een hervorming kan ook
geld kosten. Een fundamentele hervorming vergt een integrale weging met een tijdshorizon
van bij voorkeur meerdere kabinetsperiodes. Het demissionaire kabinet vindt het daarom
passend om zich op dit onderwerp bescheiden op te stellen. Het is niet meer aan dit
kabinet om hier richting aan te geven. De consequentie is dat het demissionaire kabinet
ervoor kiest de motie Kouwenhoven c.s. niet uit te voeren.7

Vereenvoudiging vergt fundamentele keuzes over afruilen. Het is daarmee aan een volgend
kabinet om keuzes te maken. Daarbij kan geput worden uit een groot aantal recente
rapporten met analyses, concrete bouwstenen en uitgewerkte varianten. Het gaat onder
andere om het bouwstenenrapport «Belastingen in maatschappelijk perspectief» waarin
uitgebreid is ingegaan op het thema bestaanszekerheid en werken moet lonen.8 Ook het ambtelijk rapport «Kansen voor lagere tarieven en beter beleid» schetst opties
voor vereenvoudiging.9 Vanuit de toeslagen liggen er rapporten zoals het IBO Toeslagen, het rapport «Alternatieven
voor het toeslagenstelsel» en de tussenrapportage en het eindrapport «Toekomst toeslagenstelsel».10 Ook SCP, SEO, IPE, WRR bieden met hun rapporten inspiratie voor een fundamentele
vereenvoudiging.11

2. Recente stappen

Het kabinet heeft in de afgelopen periode verschillende stappen gezet of maatregelen
genomen. Zo heeft het kabinet bijvoorbeeld uw Kamer op 15 september jl. geïnformeerd
over de voorgenomen nieuwe financiering van de kinderopvang. Ook de «envelop groepen
in de knel», geld dat was gereserveerd in het Hoofdlijnenakkoord, wordt ingezet om
vereenvoudigingsmaatregelen voor burgers mogelijk te maken. In de Voorjaarsnota 2025
is besloten tot een aantal verbeteringen in de belastingen en toeslagen, namelijk
een vereenvoudiging van het toeslagpartnerbegrip en de aanpassing van de aangiftetermijn
in de erfbelasting. Ook zijn maatregelen opgenomen in het zelfstandige wetsvoorstel
verbetermaatregelen toeslagen dat op 1 juli jl. is aangeboden aan de Tweede Kamer.
Met dit wetsvoorstel wordt onder andere een belangrijke stap gezet door de wettelijke
bevoegdheid voor de Dienst Toeslagen om verzuimboetes op te leggen bij verzuimen van
burgers te laten vervallen. Hiermee wordt – kort gezegd – vastgelegd dat burgers die
een fout maken binnen de toeslagen zonder dat sprake is van opzet of grove schuld
niet langer kunnen worden beboet. De Fiscale verzamelwet 2025 bevatte een vereenvoudiging
van het doen van bezwaar waardoor een burger niet uitputtend alle beschikkingen (vaststellings-
en terugvorderingsbeschikkingen) hoeft op te nemen in zijn bezwaarschrift. De Fiscale
verzamelwet 2026 bevat eveneens meerdere maatregelen met als doel om het stelsel minder
complex en beter uitvoerbaar te maken.12

Op 11 juli jl. heeft het demissionaire kabinet vanuit de wens om stappen te zetten
de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning met een routekaart en 7 sporen voor de
sociale zekerheid aan uw Kamer aangeboden13. Met deze agenda introduceert het kabinet een systematische aanpak voor vereenvoudiging
van de sociale zekerheid via een jaarlijks besluitvormingsproces. De Hervormingsagenda
richt zich op de korte, middellange en lange termijn, heeft een looptijd van tien
jaar en beslaat meerdere kabinetsperiodes. Per spoor is in deze hervormingsagenda
opgenomen wat het probleem is voor mensen, de ambitie op het thema, en welke stappen
hierin de komende jaren gezet kunnen worden. Het kan hierbij dus zowel om maatregelen
op de korte termijn gaan, als uitwerking van verdergaande mogelijkheden voor hervorming
op middellange en lange termijn. De haalbaarheid en uitvoerbaarheid zullen per stap
worden getoetst, en de voorstellen moeten vervolgens gewogen worden in het (volgende)
kabinet en de Kamer, inclusief de budgettaire randvoorwaarden. Jaarlijks zal de stand
worden opgemaakt binnen welke trajecten vereenvoudigingsopties gereed zijn voor besluitvorming.
Zo kunnen die opties politiek worden gewogen tijdens de Voorjaarsbesluitvorming. De
Kamer zal jaarlijks voor de zomer geïnformeerd worden over de voortgang en implementatie
van de vereenvoudigingsopties binnen deze agenda, wat ook past bij de wens om «ritme»
in vereenvoudiging te brengen.

Een laatste aspect is dat niet altijd nieuwe wet- en regelgeving nodig is om vereenvoudiging
voor burgers en bedrijven te bereiken. Vereenvoudiging kan ook tot stand komen door
verbeteringen in de dienstverlening. We willen het gebruik van de stelsels voor mensen
makkelijker maken. Dit doen wij op verschillende manieren. Bijvoorbeeld door brieven
begrijpelijker te maken, aangiftes en het aanvragen en wijzigingen van toeslagen te
vereenvoudigen, en maatwerk te bieden. Met proactieve dienstverlening en vroegsignalering
kunnen (financiële) problemen voorkomen worden en wanneer er behoefte is aan persoonlijk
contact moet daar voldoende gelegenheid toe zijn. Wij zullen ons blijven inzetten
voor een goede dienstverlening om ook via deze lijn mensen te helpen en het stelsel
stapsgewijs te verbeteren. Het kabinet heeft in maart 2025 daarom ook over vereenvoudiging
gesproken met het Netwerk Publieke Dienstverlening (NPD). Daarbij is overigens ook
het advies van de IBTD aan de orde geweest. Belangrijk daarbij is de Actieagenda Vereenvoudiging.
Het Netwerk van Publieke Dienstverleners, Werk aan Uitvoering (onder coördinerende
verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) en de Inspectieraad
werken hier op dit moment aan. Dit is een aanpak waarin publieke dienstverleners en
inspecties, in samenwerking met beleid, vraagstukken uitwerken die door te vereenvoudigen
een positief effect hebben voor mensen en bedrijven. Oplossingen, keuzes en uitruilen
worden in kaart gebracht en periodiek geagendeerd voor politieke besluitvorming. Op
deze manier zorgen we ervoor dat eenvoudigere publieke dienstverlening doorlopend
in de aandacht staat, en het geen keuze meer is of, maar hoe we de publieke dienstverlening
vereenvoudigen, zowel binnen het kabinet als in gesprek met uw Kamer.

3. Een extra impuls aan vereenvoudiging

Aspecten van vereenvoudiging

Zoals toegelicht spelen bij de weging van vereenvoudigingsmaatregelen ook andere invalshoeken
mee. Doorvoeren van vereenvoudiging kan uitdagend zijn. Zo is het soms lastig om het
belang van vereenvoudiging zwaarder te wegen, als er ook andere (urgente) beleidsmatige
keuzes voorliggen. Hoewel iedereen voorstander is van vereenvoudiging, staan er tegenover
significante vereenvoudigingen ook diverse consequenties. Vereenvoudiging kan bijvoorbeeld
leiden tot minder specifieke regelingen of uitzonderingen en zo minder tegemoet komen
aan problematiek van een bepaalde doelgroep of aan het stimuleren van bepaald gewenst
gedrag. Gericht beleid wordt immers omgezet in generiek(er) beleid. Deze vereenvoudigingsaanpassingen
kunnen koopkrachteffecten en budgettaire consequenties hebben. In het algemeen geldt
dat het vervangen van een gerichte regeling door een (meer) generieke regeling – bij
een gelijkblijvend budget en zonder nieuwe gerichte maatregelen – negatieve inkomenseffecten
heeft voor betrokken doelgroep. Als er een wens is negatieve inkomenseffecten te compenseren,
heeft dit budgettaire gevolgen die gedekt moeten worden binnen de begroting. Een ander
aspect is dat vereenvoudiging ook (tijdelijk) capaciteit vergt bij uitvoeringsorganisaties,
en de vereenvoudigingsmaatregel afgewogen moet worden tegen andere ambities. Het accepteren
van deze consequenties hoort bij het streven naar vereenvoudiging van het stelsel
en verbetering van de uitvoerbaarheid en dergelijke besluiten zijn daarom moeilijk
los te koppelen van de integrale budgettaire besluitvorming in het voorjaar en in
augustus. De beoogde aanpassingen in de btw, zoals opgenomen in het regeerakkoord
en later voor een deel teruggedraaid in de Voorjaarsnota 2025, illustreren de uitdaging
om stapsgewijs tot een eenvoudiger stelsel te komen. Bovendien kosten grote hervormingen
ook tijd. Conclusies uit eerdere onderzoeken van het Centraal Planbureau (2016) en
de Organisatie voor Economische Samenwerking (2011) lieten zien dat wanneer hervormingen
niet concreet uitgewerkt zijn opgenomen in een regeerakkoord, ze ook niet van de grond
komen. Onderliggende en vaak doorslaggevende factor hierbij is dat een kabinet dan
naar verwachting op voldoende politieke steun kan rekenen in het parlement. Bij grote
hervormingen en bijbehorende ambities speelt dan ook nog mee dat de besluitvorming
en uitvoering ervan te groot is om binnen een zelfde kabinetsperiode erover te beslissen
en er concrete voorstellen voor te doen.

Werkbare ideeën en voorstellen: evaluaties, signalen, dienstverlening

Er wordt op verschillende manieren gewerkt aan het inventariseren van mogelijke vereenvoudigingsvoorstellen.
Bijvoorbeeld door jaarlijkse meerdere fiscale regelingen te evalueren volgens een
evaluatieprogrammering die in de Miljoenennota en begrotingen wordt gepubliceerd.
Indien een fiscale regeling negatief geëvalueerd wordt, is het uitgangspunt om deze
regeling af te schaffen of aan te passen. Dergelijke regelingen afschaffen, of zodanig
aanpassen dat ze doelmatiger en doeltreffender worden, verbetert stapsgewijs het stelsel.
Dit kan afhankelijk van de gekozen vormgeving een vereenvoudiging betekenen voor burgers,
bedrijven of de publieke dienstverlener.

Met de Aanpak Fiscale Regelingen worden verder stappen gezet om een gestructureerde
vereenvoudiging mogelijk te maken. Zo is meer inzicht verschaft in het effect van
fiscale regelingen op de complexiteit van het belastingstelsel. Hierbij is gekeken
naar complexiteit vanuit het perspectief van burgers en uitvoering. In het recente
ambtelijk rapport «Kansen voor lagere tarieven en beter beleid», worden beleidsopties
geschetst voor een aantal samenhangende beleidsclusters met vereenvoudiging als gevolg.

Ook de jaarlijkse Dag van de Publieke Dienstverlening waar politici, beleidsmakers
en publieke dienstverleners samen komen om knelpunten te onderzoeken en oplossingen
te formuleren, levert waardevolle inzichten en voorstellen op.

Ook levert de verwerking van signalen van onder meer burgers, medewerkers in de uitvoering
en relevante tussenpersonen zoals sociaal raadslieden en belastingadviseurs, waardevolle
inzichten op. Afhankelijk van de inhoud en impact van deze signalen wordt een oplossing
gezocht in de uitvoering of in wetgeving. Zo is met behulp van het inmiddels afgeronde
Programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen (VIM) voor een aantal
knelpunten een oplossing gezocht, die nu met de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning
verder worden gebracht. Ook leveren knelpuntenbrieven van diverse publieke dienstverleners
en de Standen van de Uitvoering een belangrijke bijdrage door dergelijke knelpunten
te benoemen.

Voorstellen voor het vervolg

Het kabinet denkt dat beter overzicht en een terugkerend ritme kunnen helpen bij de
vereenvoudigingsopgave. Daarom stelt het kabinet voor om jaarlijks te rapporteren
over vereenvoudiging van het belasting- en toeslagenstelsel en onderdelen van de sociale
zekerheid. Met de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning wordt voor de sociale zekerheid
een Routekaart en jaarlijks besluitvormingsproces over vereenvoudigingsvoorstellen
geïntroduceerd. Hierover is uw Kamer op 11 juli jl. geïnformeerd door de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de Kamerbrief over de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning
sociale zekerheid. Jaarlijks zal de stand worden opgemaakt binnen welke trajecten
vereenvoudigingsopties gereed zijn voor besluitvorming. Uw Kamer zal jaarlijks voor
de zomer geïnformeerd worden over de voortgang en implementatie van de vereenvoudigingsopties
binnen deze agenda.

Daarnaast zal in de jaarlijkse Fiscale Beleids- en Uitvoeringsagenda (FBUA) meer aandacht
worden gegeven aan vereenvoudiging en zal zo een vereenvoudigingsplan naar voren worden
gebracht. Deze agenda zal worden omgevormd naar een Fiscale Beleids-, Uitvoerings-
en Vereenvoudigingsagenda (FBUVA) en in het voorjaar van 2026 naar uw Kamer worden
gestuurd. De accenten zullen hier meer liggen bij de stapsgewijze (kleinere) vereenvoudigingsmaatregelen
voor kortere en middellange termijn. Het geeft dan een overzicht van de concrete vereenvoudigingen
die het kabinet in gang heeft gezet, en ook mogelijke vervolgstappen.

Het kabinet wil vereenvoudiging onderdeel maken van bestaande processen en debatten,
omdat het thema vereenvoudiging goed in deze integrale agenda’s past. En zo wordt
ook een losstaande extra rapportage voorkomen. We gaan hierover graag met uw Kamer
in gesprek.

Conclusie

Concluderend ziet het kabinet het grote belang van vereenvoudiging. In de afgelopen
periode zijn verschillende stappen gezet of maatregelen genomen. Denk bijvoorbeeld
aan de nieuwe financiering van de kinderopvang en het Wetsvoorstel verbetermaatregelen
toeslagen. Om een verdere impuls te geven aan vereenvoudiging stelt het kabinet voor
in lijn met de handreiking en de motie Grinwis c.s. om meer «ritme» aan te brengen.
Dit zal naar verwachting een regelmatige en goede basis geven voor dialogen met uw
Kamer. Tot slot staat de noodzaak van een fundamentele hervorming voor het kabinet
niet ter discussie. Deze noodzaak wordt politiek en maatschappelijk breed ondersteund,
wetende dat hervormen ook een prijs heeft. Het is aan een volgend kabinet om hierover
duidelijke afspraken te maken.

De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen

De Staatssecretaris van Financiën,
S.Th.P.H. Palmen